Cuatro recomendaciones para mejorar las visitas del JGM al Congreso

Una de las obligaciones constitucionales del Jefe de Gabinete de Ministros es la rendición de cuentas ante el Congreso. CIPPEC estudió si existe una brecha entre este mandato constitucional y la práctica y cómo mejorar este mecanismo.

La Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) cuenta con distintas funciones constitucionales desde su surgimiento en 1994: ejercer la administración general del país, coordinar y preparar las reuniones de gabinete de ministros, hacer recaudar las rentas de la Nación, ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional y cumplir con las responsabilidades que le delegue el Presidente de la Nación. Las funciones están relacionadas con la supervisión de las políticas públicas del Gobierno Nacional y se traducen en tres áreas de gestión: a) la coordinación interministerial; b) el enlace parlamentario y c) la relación con las provincias y municipios.

Este documento analiza el desempeño de la Jefatura de Gabinete en términos de cumplimiento con el mandato constitucional de presentar informes mensuales a la cámara de Diputados y el Senado alternativamente. Cubre el período que va desde 1995 hasta 2015 y muestra que sólo en el 34% de las veces el Jefe de Gabinete visitó el Congreso para presentar informes de gestión.

Únicamente durante el gobierno del presidente Menem el número de visitas fue mayor al de ausencias: 55,7%, seguido por Duhalde y Kirchner respectivamente. Por año, 2014 fue el de mayor número de visitas, seguido por 1996, 1998 y 2004. Dividiendo el período en cuartiles, el 40% de las visitas se llevaron a cabo durante el primero (1995-1999) mientras que el más bajo fue el tercero (2005-2009), con 17,1%.

Este estudio combina herramientas cuantitativas y cualitativas tanto para identificar si existe una brecha entre el mandato constitucional y la práctica, como para describir los posibles mecanismos que pueden estar produciendo este patrón. De esta manera, se indaga sobre la influencia de los incentivos y las capacidades en el proceso de rendición de cuentas entre Poderes.

Aquí, cuatro recomendaciones de mejora a nivel de regulaciones, instituciones y políticas.

  1. Regulaciones: procedimientos más específicos y mejor estandarizados En cuanto a las regulaciones, encontramos que aquellas que reglamentan la presencia del Jefe de Gabinete en el Congreso, aun cuando existen, son vagas y ambiguas. Por ejemplo, no es muy claro cuál de los dos poderes es el que establece las reuniones y cómo debe mantenerse la sesión informativa. Además, se encontró que cada cámara del Congreso tiene sus propios procedimientos para regular el mismo mecanismo, siendo algunos puntos de esas regulaciones contradictorios. Por otra parte, y dada la falta de especificidad en la reglamentación, es necesario definir normas específicas cada vez que el Jefe de Gabinete visita el Congreso.
    Está claro que el establecimiento de normas tiene altos costos de transacción, lo que crea un incentivo negativo para cumplir con el mandato constitucional. Más allá de las dificultades políticas, es recomendable que la sesión informativa del Jefe de Gabinete tenga exclusividad en la agenda parlamentaria. Si bien durante los últimos años se ha llevado adelante esta dinámica en la cámara de Diputados, no ha sido así en el Senado. La inclusión de la visita dentro de sesiones prolongadas y que tratan diversos temas compromete el intercambio de información entre los representantes de ambos poderes y la preparación de los legisladores y del Jefe de Gabinete para el encuentro, en un período en el que las visitas se extienden debido a la cantidad de preguntas realizadas.
    En resumen, la reglamentación debe ser reforzada de dos maneras. Por un lado, los procedimientos deben ser no sólo más específicos sino también estandarizados entre ambas Cámaras del Congreso. La regulación necesita promover la coordinación entre grupos de legisladores, teniendo como consecuencia una reducción en el número de temas y preguntas que se tratarán en cada visita y que se expondrán en los informes. Esto aumentaría los incentivos para que el Ejecutivo cumpla, ya que el costo de hacer y entregar el informe se reduciría. Además, una reducción en el conjunto de preguntas y temas a tratar permitiría un análisis más profundo de los problemas y fomentaría un mejor diálogo sobre las políticas públicas. Finalmente, una mejor regulación necesita establecer sanciones si el Poder Ejecutivo no cumple.
  2. Instituciones: planes concretos conocidos y difundidos contra los cuales presentar informes. En términos de instituciones, es importante formular un plan nacional de desarrollo o plan de gobierno. Este plan permitiría identificar las políticas prioritarias y las metas que el Ejecutivo se propone alcanzar durante el gobierno, facilitando de esta forma la supervisión de la marcha del gobierno por parte del Congreso. La ausencia de una referencia clara para la elaboración y presentación de los informes tanto como para la elaboración de preguntas y el desarrollo de la sesión informativa convierten al mecanismo en un ejercicio poco efectivo para todos los que participan.
  3. Instituciones: evidencia robusta y legítimamente construida que avale la presentación de informes. Sin embargo, para que un plan de gobierno funcione como hoja de ruta, Argentina necesita contar con una política nacional de evaluación (Aquilino, 2015) y mejorar sus estrategias de monitoreo y evaluación de políticas, planes y programas. Con el fin de hacerlo, es necesario promover la toma de decisiones basada en la evidencia y desarrollar las capacidades de la agencia nacional de estadísticas. Si el país no tiene una fuerte capacidad estadística para producir datos confiables y de alta calidad en el Ejecutivo, es muy poco probable que el Congreso tenga información suficiente para supervisar la marcha del gobierno. Además, una Agencia Nacional de Evaluación (Aquilino, Suaya, Arias, Estévez y Frascheri, 2016) en la órbita de la misma Jefatura nutriría los informes al Congreso con datos y hallazgos concretos sobre las políticas públicas que se cuestionan.

    4. Políticas: más y mejor diálogo político entre los poderes. Por último, en el plano de las políticas, se podría promover un mejor diálogo entre los dos poderes mediante el establecimiento de algunas rutinas que faciliten el intercambio de información y la coordinación entre funcionarios técnicos del Poder Legislativo y Ejecutivo (Calvo, 2014). En suma, la implementación de cambios en las regulaciones, instituciones y políticas podría mejorar los incentivos, lo cual debería impactar en una mejora del desempeño del Jefe de Gabinete de Ministros y de la capacidad de rendición de cuentas para una democracia de calidad.

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