Isla en el centro del territorio nacional, Córdoba ha sabido construir a lo largo de su historia un perfil autónomo determinante no sólo en las esfera económica y cultural, sino también en su vida política. Alimentada desde la recuperación de la democracia por el discurso gubernamental, la figura de la isla encarna dos mensajes. Por un lado, una nítida concepción mediterránea que ubica a Córdoba por sobre el resto de las provincias del país en cuanto a sus potencialidades regionales y diferenciada simultáneamente de los acontecimientos centrados en la Capital de la República. Por otro lado, las siempre vigentes ambiciones políticas de líderes locales con probabilidades ciertas de jugar en el escenario de las decisiones nacionales.

Esta distinción en el complejo entramado político del federalismo nacional se apoyó en gran medida sobre el peso económico y demográfico de la provincia. Córdoba pertenece al grupo de provincias categorizadas como “avanzadas” o “de estructuras económicas de gran tamaño y diversificadas”, tal como lo formula un reciente informe de la PNUD (2002). Así, por sólo dar un ejemplo, para el año 2000 se ubicaba en el sexto lugar según el crecimiento porcentual del PBG per cápita entre 1993 y 2000. Si a esto se suma su peso demográfico –según el Censo Nacional de 2001, con 3.066.801 habitantes Córdoba era la segunda jurisdicción en cuanto al tamaño de su población- se comprende rápidamente la incidencia de la provincia dentro del concierto nacional. La conciencia de esta relevancia se cuela permanentemente en la cultura política y en la idiosincrasia misma de los cordobeses, orgullosos de revindicar su origen.

El histórico peso propio fue duplicado durante la década del ’90 por la demarcación político-partidaria respecto del gobierno nacional, ya que en el contexto menemista de entonces Córdoba era la única provincia “grande” gobernada por el radicalismo. Entre sus filas emergió y se impuso en el poder desde el regreso a la democracia en 1983 y por tres períodos consecutivos Eduardo César Angeloz, caudillo con gran influencia en el mapa político nacional que imprimió puertas adentro del territorio cordobés un sello particular al discurso y marcas identitarias del radicalismo. En efecto, a la eminente preocupación por el asentamiento de las prácticas democráticas en el seno de la sociedad y las instituciones políticas propias del partido centenario, Angeloz añadió un sesgo populista centrado en la inclusión social. Tal como se expone más adelante, resulta fundamental retener la relevancia del angelocismo a la hora de analizar el gobierno de la educación durante el período que nos ocupa, no sólo por haber dominado la primera mitad de la década, sino por haber trazado ya desde los años ’80 significativas acciones estructurales en la educación provincial.

Fuera de su independencia y su raigambre radical, la provincia de Córdoba se distingue por la coexistencia de dos tendencias contradictorias: una de rasgos conservadores, ligada al poder eclesiástico y militar y otra progresista, laica e intelectual, heredera de la reforma universitaria de 1918 y del “cordobazo”. Es en la primera de dichas tendencias que ancla la fuerte injerencia de la Iglesia, de histórica y expandida inserción en la jurisdicción, en los múltiples asuntos de la política provincial. En materia educativa, la Iglesia constituye un actor ineludible en la toma de decisiones concernientes no sólo al sector privado de enseñanza –mayoritariamente católico- sino también al sistema educativo en su conjunto, como sucedió por ejemplo en ocasión de la sanción de la Ley General de Educación o durante la elaboración de los diseños curriculares provinciales. Con respecto a la defensa de los intereses del sector privado confesional, los representantes de la Iglesia han sabido jaquear en forma directa a los gobernadores en las diversas ocasiones en que se pretendió poner en cuestión sus derechos adquiridos.

Si las características hasta aquí mencionadas forman parte del encuadre político estructural de la provincia, es preciso complementarlas con el análisis de ciertas variables también estructurales, aunque esta vez ligadas a las condiciones de vida de la población. En este sentido, Córdoba exhibe una situación comparativa destacada. Esto se refleja tanto en el porcentaje de la población que vive en hogares con NBI –que ubicaba a la provincia en el 4° puesto entre las jurisdicciones con niveles más bajos-, como al correspondiente a la población que cuenta con educación primaria y secundaria completa –según el cual la provincia ocupaba en el año 2001 el 7° y el 3° puesto en el orden nacional respectivamente-, o la tasa de analfabetismo –la 5° más baja del país-. Asimismo, en el año 2000 Córdoba se situaba en el cuarto lugar en el orden nacional según el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y en el segundo respecto del Índice de Desarrollo Humano Ampliado (IDHA). No obstante, la crisis económica de principios del nuevo milenio repercutió en la situación de la población, que presentaba significativos signos de deterioro. En efecto, entre 2001 y 2002 tanto la población bajo la línea de indigencia como bajo la línea de pobreza de los aglomerados urbanos cordobeses aumentó a ritmos superiores a los de la media de los centros urbanos del país.

A pesar de esta reciente caída, las comparativamente buenas condiciones de vida de la población explican en parte los positivos resultados de los alumnos cordobeses en los Operativos Nacionales de Evaluación de la Calidad Educativa (ONE). C ercanos a la media nacional hasta el año 1998, dichos resultados comienzan a mejorar de manera muy moderada para las pruebas realizadas al finalizar el secundario o polimodal y mucho más pronunciada en el caso del 6° año de EGB. Así, en el año 2000 los alumnos cordobeses ocupaban el 6° lugar entre las provincias según el promedio de lengua y matemáticas obtenido en 6° año de la EGB y el 3° lugar para los alumnos de 3° año del polimodal. Más aún, al considerar el resumen general de los resultados obtenidos por la provincia en el período, es decir el promedio de los resultados de EGB y polimodal tanto en lengua como en matemáticas entre 1996 y 2000, Córdoba ocupaba el 3° lugar en el orden nacional.

En contraste con este panorama, cuando se consideran los indicadores referidos al tránsito de los alumnos por el sistema, la situación de la provincia resultaba mucho menos optimista. Tanto en el EGB3 como el polimodal se exhibía un evidente deterioro frente a la media nacional entre 1996 y 1999 en tasas tales como el abandono interanual (que en el EGB3 disminuyó sólo un 1,2% mientras que la media nacional lo hizo en un 40%), la repitencia (que en EGB3 aumentó un 10% mientras que para la media nacional decreció un 9%), lasobreedad (que en el mismo ciclo aumentó un 64% mientras que para la media nacional lo hizo en un 20%) y el egreso (que en EGB3 se redujo en un 0,7% cuando el promedio nacional se incrementó un 25%).

Si se considera que los años mencionados (1996-1999) corresponden al período clave de implementación de la reforma en la provincia, puede pensarse, a modo de hipótesis, que estos desfavorables resultados podrían estar reflejando las falencias del traumático proceso de transformación educativa vivido por los ciclos mencionados. En efecto, “siguiendo los tiempos de la política y no los tiempos de las personas”, en 1995 se decide la implementación en bloque del tercer ciclo de la EGB (denominado en Córdoba “ciclo básico unificado” o CBU) para el siguiente año lectivo y del polimodal (denominado en Córdoba “ciclo de especialización” o CE) para el año 1997. A las complicaciones acarreadas por esta implementación “por shock” parece haberse sumado, según la perspectiva de una gran mayoría de los entrevistados, los efectos negativos de la secundarización masiva del 7° año.

Fuertemente resistida por los gremios y actores del sistema, la adopción de este modelo respondió a dos objetivos simultáneos. Por un lado, esta opción resultaba concordante con la intención de aprovechar la transformación de la estructura del sistema para reformar el nivel medio. En efecto, si la gestión angelocista había puesto el acento en el nivel primario, la gestión mestrista –con un representante de la universidad a la cabeza del Ministerio de Educación, Jorge Perez- se propuso desde un inicio priorizar el nivel medio “derramando” el espíritu universitario sobre el sistema, en pos de la mejora de la calidad educativa. Por otro lado, o poniendo mediante este modelo un paradigma alternativo al que presentaba otra provincia “grande” y antagónica en términos políticos, Buenos Aires, las autoridades educativas cordobesas buscaron poner coto a la intervención del Ministerio de Educación nacional, resistente a este modelo, justamente por temor a sus efectos negativos sobre la retención de los alumnos en el sistema.

Partiendo del breve desarrollo de los rasgos estructurales de la provincia hasta aquí expuestos, un recorrido por la historia del gobierno de la educación durante la década del ’90 permitirá comprender sus mutaciones en cada uno de los ciclos y, al mismo tiempo, las regularidades que lo caracterizan independientemente de las gestiones de turno.

El primer ciclo (1991-1995) corresponde a la última fase de la gestión de Angeloz, cuando se encontraba al frente de la cartera educativa la profesora Margarita Sobrino de Soriano. Docente de trayectoria muy respetada en el ámbito educativo, Sobrino conducía la política educativa desde el año 1987, continuando con el alto perfil de las autoridades responsables hasta ese momento y las líneas de acción iniciadas desde 1983. Si la cuestión educativa se erigió en una de las preocupaciones centrales durante este período, fue fundamentalmente porque a través de ella se logró enarbolar la bandera de la inclusión y la justicia social. La inquietud por la ampliación de la cobertura del sistema se centró en los niveles inferiores del sistema –el inicial y el primario- y fue complementada con significativas acciones convergentes tales como la lucha contra el fracaso escolar mediante equipos especializados (la Dirección de Apoyo Escolar Interdiscipiliaria o DAEI) o la inclusión de comedores escolares en las instituciones educativas de toda la provincia (el Programa de Asistencia Integral de Córdoba o PAICOR). Cabe destacar que e ste amplio programa, o rientado hacia la disminución de la deserción escolar , le permitió al gobernador construir una sólida base de apoyo político a través de los punteros intervinientes en la vasta red asistencial requerida en las instituciones educativas a lo largo y ancho de la provincia.

Por otra parte, un rasgo que atravesó y tiñó cada una de las acciones durante esta primera mitad de la década fue el de la búsqueda de consolidación de la autonomía provincial en materia de política educativa. Pendiente de la imagen de gobierno propagada en el orden nacional a raíz de las aspiraciones presidenciales de su gobernador, la gestión angelocista afirmó un estilo propio puesto de manifiesto en diversas líneas adoptadas, que van desde la conformación de sólidos equipos técnicos dentro del Ministerio, la implementación de una reforma curricular en el nivel primario, la sanción de la Ley Provincial de Educación en 1991, el desarrollo de un sistema de información estadística provincial y la concepción de un modelo jurisdiccional de capacitación docente. Asimismo, la fortaleza y autarquía de Córdoba fue demostrada en el arduo proceso de negociación de la transferencia de los servicios educativos provenientes de la órbita nacional liderado por el mismo Angeloz durante los primeros años de la década del ‘90. A propósito de la posición de la provincia frente al avance de la Nación, Sobrino comentaba: “las objeciones que Córdoba opone al proyecto de transferencia de servicios educativos de enseñanza media impulsado por la Nación no hacen única referencia al tema presupuestario. También ponen en cuestión el espíritu centralista que tiene el proyecto y el desconocimiento de todo el trabajo que realizaron las provincias en el Consejo Federal de Educación para concertar una propuesta y concretar el traspaso”.

Las variadas medidas instrumentadas en este período sumadas al peso de las escuelas recibidas de la órbita nacional requirieron una inversión significativa en el área, por lo que el gasto educativo se duplica entre 1991 y 1994 (pasando de $321 millones a $640 millones), para mantenerse estable en 1995. Dado que el gasto total también crece a un ritmo superior a los recursos disponibles, las cuentas provinciales comienzan a acumular un importante déficit fiscal que deriva finalmente en cesación de pagos en el año 1995. E n el contexto de progresivo debilitamiento del angelocismo, h acia fines del año 1993 y ante la renuncia de Soriano, asume Juan Carlos Bocco, legislador provincial con escasa experiencia en materia educativa que llega al Ministerio para mantener en el mínimo nivel posible los roces con los diversos actores ligados al sistema educativo, en particular los gremios docentes.

Es en este contexto, agravado por la repercusión del estallido mexicano conocido como el “Tequila”, que asume anticipadamente como gobernador Ramón Mestre, representante de otra ala del partido radical, que inicia una etapa diametralmente opuesta a la de su antecesor. Lo acompañó al frente de la cartera educativa el Ing. Jorge Pérez, doctor en bioquímica con amplia trayectoria en el ámbito universitario y ligado al angelocismo, ya que había sido responsable de la Secretaría de Ciencia y Tecnología entre 1990 y 1995. La endeble situación financiera de la provincia lleva a las autoridades educativas –directamente conducidas por Mestre- a lanzar una serie de medidas muy controvertidas para contener el gasto del sector, tales como el cierre de las salas de 4 años de la educación inicial, la unificación de la dirección del nivel inicial y primario, el cierre de gran parte de las escuelas rurales y la fusión de grados. En este marco, la implementación de la Ley Federal de Educación quedó íntimamente asociada para los gremios docentes a las estrategias de ajuste. En este sentido, si bien las diversas estrategias adoptadas –y en particular la reducción del gasto en suplencias- condujeron a una merma del gasto educativo en $70 millones de pesos, posteriormente el gasto educativo volvió a su nivel anterior para mantenerse constante y crecer en el año 1999.

Estas disposiciones, sumadas a otras que afectaron directamente las condiciones laborales de los docentes –tales como la introducción del presentismo en el salario docente o la modificación del régimen de suplencias- endurecieron indefectiblemente la posición del principal sindicato docente en la provincia, la Unión de Educadores de la Provincia de Córdoba (UEPC). En efecto, este g remio combativo, numeroso y con gran capacidad de movilización, que congrega tanto a los docentes del nivel primario como del nivel medio, así como a gran parte de los docentes del sector privado, mantuvo relaciones sumamente tirantes con el gobierno durante toda la gestión mestrista. Más aún, el drástico giro impreso a la política educativa sumado al estilo poco dialoguista y confrontador del gobernador lo llevaron a enemistarse no sólo con los gremios docentes sino también con la Iglesia y, en última instancia, con la sociedad en su conjunto. Este descontento general fue canalizado en la manifestación masiva conocida como la “pueblada” en agosto de 1996, “la más grande manifestación de protesta que recuerde Córdoba en la última década” según La voz del Interior. Todos estos simultáneos frentes de batalla fueron desgastando al equipo del Ministerio de Educación que, atenido al estilo “resolutista” e inconsulto del gobernador fue perdiendo su capacidad de control sobre el sistema a medida que imponía forzadamente sus discutidas decisiones.

Durante la fase terminal de la gestión mestrista, el justicialismo capitaliza –a través de Juan Manuel De la Sota- el malestar de la sociedad y logra imponerse en las elecciones del año 1999. En el ámbito educativo, el candidato a la gobernación se ganó el favor de la Unión de Educadores de la Provincia de Córdoba (UEPC) y del cuerpo docente en general gracias a la promesa de revertir cada una de las medidas objetadas hasta entonces. El “acuerdo de paz” entre el gobierno y los gremios quedó sellado ni bien asumió De la Sota en el Pacto Educativo, que implicó entre otras disposiciones el pasaje de la bonificación por presentismo al salario básico docente, la reapertura de las salas de 4 años y de las escuelas rurales, el apoyo a las escuelas urbano-marginales y la creación de 100 escuelas nuevas. Como contraparte, los gremios docentes se comprometieron a través de dicho pacto a mejorar la calidad educativa, sin quedar plasmada esta promesa en ninguna acción concreta. Más allá de la complacencia de los reclamos sindicales, el gobernador otorgó un espacio tal a los gremios docentes (llegó incluso a ofrecer la cartera educativa al entonces titular de la UEPC, Walter Grahovac) que terminaron, al menos durante la primera etapa, co-gestionando virtualmente la política educativa.

A menos de dos años de haber asumido, en un período de enroques múltiples en el orden nacional a partir de la destitución de De la Rúa a fines de 2001 y con las posibilidades abiertas para la carrera presidencial, De la Sota visualizaba a la educación como un elemento más para la propaganda política, transmitiendo –al igual que en otros ámbitos- una imagen dinámica e innovadora. No obstante, la educación recibe justamente gracias a este viraje una atención particular, demostrada en medidas tales como la reconstitución del diezmado nivel inicial, la convocatoria a concursos de ascenso docente, la reorganización del ala técnica del ministerio, o la creación de 100 escuelas nuevas. El lugar otorgado al sector quedó por otra parte directamente reflejado en el gasto educativo, que aumenta en $200 millones entre 1999 y 2001, implicando un significativo aumento en el porcentaje del gasto educativo sobre el gasto total, que pasa del 29,1% en 1999 al 33,2% en 2001.

Atravesando las sucesivas gestiones delineadas, ciertos elementos constantes caracterizan las dinámicas político-educativas de la provincia. Un primer rasgo introducido en los párrafos anteriores es el que atañe al tipo de relación entablada con el gobierno nacional. En una década caracterizada por la recentralización de la conducción del sistema educativo en varios aspectos fundamentales, entre los cuales la implementación de la Ley Federal ocupó sin dudas un lugar preponderante, la provincia de Córdoba demostró permanentemente un comportamiento autónomo delimitando la injerencia de la Nación en el rumbo adoptado. Más aún, las autoridades provinciales entrevistadas se jactaban de haber invertido en ciertos aspectos el sentido de la intervención, por haber contribuido por ejemplo en el diseño de los contenidos básicos comunes nacionales (CBC) con los propios diseños curriculares o por haber precedido a la Ley Federal con la Ley General Provincial de 1991. Este posicionamiento tuvo como contrapartida un bajo apoyo financiero del gobierno central a la provincia: si se considera el total de las transferencias por alumno realizadas en el período 1993-2000 a través de los programas del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, se constata que Córdoba era la tercera jurisdicción –detrás de la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires- que recibió menor cantidad de fondos.

Puertas adentro del Ministerio provincial, otro rasgo que atraviesa las sucesivas gestiones es la fragmentación de la administración central educativa, explicada sólo parcialmente por su gran tamaño. En efecto, la desconexión impera tanto entre las direcciones de nivel –lo cual atenta contra una mayor articulación del sistema- como entre la Dirección de Institutos Privados de Educación y las direcciones oficiales –lo cual impide la coordinación de las acciones entre el sector público y privado-. Esta escisión se debe esencialmente a la autarquía del sector privado en la conducción del subsistema, cuyas dimensiones lo ubicaban en el año 2000 entre los más amplios del país. Pero más reveladora aún que su independencia resulta la capacidad de influencia que pueden desplegar los representantes del sector privado sobre el Poder Ejecutivo. Dicha capacidad adquiere materialidad especialmente en el proceso de otorgamiento de subvenciones estatales a instituciones del sector, que insumen más de un 20% del gasto educativo de la provincia. En este sentido, en 2000 Córdoba era la provincia con mayor porcentaje del gasto educativo destinado al sector privado de todo el país.

Respecto de este “área técnica” del Ministerio cabe destacar que, a pesar del alto perfil de sus integrantes y del papel relevante cumplido fundamentalmente durante la gestión angelocista, sus tareas se han concentrado en lo esencial sobre el diseño curricular y la capacitación en lo que concierne a la antigua DIIE y al apoyo de las instituciones educativas en sus dificultades frente al fracaso escolar en el caso de los equipos de la DAEI. Al contrario, muy poco es lo que estos cuerpos técnicos han avanzado en tareas más específicas tales como la planificación a largo plazo, el control de gestión, la evaluación del sistema o la mejora de la calidad educativa.

Otra particularidad del gobierno de la educación provincial propia de la mayoría de las jurisdicciones argentinas, es la debilidad y escasa injerencia del Poder Legislativo en materia educativa. La Legislatura se encuentra supeditada al Poder Ejecutivo y se remite a la presentación de proyectos en su mayoría de resolución o declaración, de muy escasa incidencia en el destino de la educación provincial.

Por último, cabe destacar el significativo esfuerzo financiero que la provincia realiza en materia educativa (gasto por alumno como porcentaje de los recursos fiscales por habitante), cuyo promedio entre 1996 y 2000 ubicaba a Córdoba en un destacado quinto lugar dentro del concierto nacional y segunda en el aumento de este esfuerzo en los años considerados. Estos niveles de gasto se reflejan por otra parte en las remuneraciones de los docentes del antiguo nivel primario, según las cuales Córdoba se encontraba en el año 2001 claramente en el tercer lugar en el orden nacional ($827 de salario bruto para un docente de nivel primario con 10 años de antigüedad), detrás de dos provincias patagónicas: Santa Cruz ($1.032) y Tierra del Fuego ($1.016).

A la hora de balances, los diez años analizados arrojan un panorama regular para una provincia que cuenta con varias ventajas comparativas dentro del contexto nacional, entre las que pueden citarse las buenas condiciones de vida de su población, la significativa inversión en el sector, los altos niveles de los salarios docentes, o las capacidades técnicas de su cartera educativa. Considerando este favorable marco, los magros logros obtenidos en términos de retención de los alumnos en el sistema tanto en el CBU como en el polimodal, la profunda segmentación de estos mismos ciclos, la desintegración sufrida por el nivel inicial, la fragmentación de la administración central y la debilidad de las políticas pedagógicas desarrolladas a lo largo de la década bajo estudio, son algunos de los ejemplos del mediocre balance señalado. Si bien las enormes dimensiones del sistema educativo constituyen una dificultad insoslayable para el desarrollo de las políticas educativas, comprender esta paradójica situación exige ante todo volver sobre los modelos de gobierno de la educación que se sucedieron durante el período analizado.

En este sentido, si en la gestión angelocista la educación fue erigida como una de las prioridades de gobierno a atender mediante políticas de largo plazo que pusieran el acento en la inclusión social y la participación de los docentes, la llegada de Mestre supuso el pasaje a una visión netamente administrativista de la política educativa. La necesidad de gestionar recursos humanos o reducir y redistribuir recursos financieros -ciertamente en un contexto de grave crisis económica provincial-, impuesta de manera avasalladora por un gobernador poco dispuesto al consenso ni con su propio equipo ministerial, dio por tierra con muchos de los logros anteriores e impidió el avance sobre otros nuevos. Tras el descalabro acarreado por la conflictiva y vertiginosa implementación de la reforma en este contexto, De la Sota inauguró un nuevo modelo de gobierno educativo que, si bien estuvo fuertemente anclado en un inicio en la necesidad de construcción y acumulación de poder político, parecería haber ido girando paulatinamente hacia una concepción más amplia que reubica en la escena a las prioridades propiamente educativas.

Autor del informe : Cecilia Veleda

Informe completo : Informe Jurisdiccional N° 15 www.cippec.org/proyectoprvincias/cordoba

Trabajo de campo : realizado en octubre de 2002.

Entrevistas realizadas : 54 en total. Ministros de educación: 3, Funcionarios: 25, Supervisores: 7, Sindicalistas: 6, Representantes del sector privado: 2, Legisladores: 3, Otros: 8.

Diarios provinciales consultados : Diario La Voz del Interior y Diario Clarín – Desde 1991 hasta 2002.

Evolución de gobernadores y ministros de educación de Córdoba durante el período 1991-2002