Un primer acercamiento al gobierno de la educación formoseña requiere tener presente l a lógica característica que el peronismo formoseño impuso a la vida política provincial desde 1983 -año en el que el Partido Justicialista se hizo cargo del gobierno de la provincia- hasta la actualidad. Desde el retorno a la democracia, las mismas figuras de la dirigencia justicialista se alternaron en el poder al tiempo que se plasmó una dinámica particular, en la cual resulta difícil diferenciar el Estado del partido gobernante y las políticas públicas de las partidarias. Esta simbiosis entre el Estado y el Partido Justicialista atraviesa el ámbito de lo público, imprimiéndole un tono que se caracteriza por una mirada cortoplacista y focalizada en la conservación del poder a partir de la articulación de un tejido basado en la centralización, el clientelismo, el manejo partidario de los recursos públicos y en la absorción o anulación de los demás poderes del Estado desde el Ejecutivo.

La década del noventa se inauguró con la reelección de la fórmula Joga-Insfrán (que ya había gobernado la provincia entre 1987 y 1991). El gobernador, caracterizado como un hábil político y como un profundo conocedor de la administración pública provincial, parece haber puesto el foco de su segunda gobernación en el desarrollo de la obra pública. En el plano educativo, esto se manifestó en la gran cantidad de escuelas construidas a través de los fondos provenientes del Plan Social Educativo.

La siguiente elección provincial (1995) encontró un Peronismo unido, que a partir de la obtención del 57.5% de los votos ubicó la fórmula Insfrán-Bogado al frente de la provincia. Sin embargo, cuando en 1997 Gildo Insfrán anunció su intención de ser reelecto gobernador en 1999, las disidencias internas afloraron, desatando una batalla feroz entre dos vertientes del peronismo provincial que estalló en 1999. La fractura del peronismo se expresó en cada ámbito de la administración pública. Si las gestiones anteriores se habían caracterizado por la continuidad de los actores y de las líneas de acción, a partir de 1997 se quebraron las propuestas y los funcionarios políticos -de todos los rangos- debieron definirse en torno a uno u otro proyecto partidario.

Insfrán llegó a la gobernación en 1995 con una propuesta programática relativamente completa y consensuada, pero la crisis económica en la que se sumergió la provincia, sumada a la preocupación por conservar el poder en un contexto de fractura partidaria cada vez más profunda, provocó que el gobernador no cumpliera con el proyecto presentado. En cambio, su gestión, de tinte más populista, parece haberse centrado en afirmar nuevas redes de poder, utilizando las ya vigentes prácticas clientelares y prebendarias que caracterizan a la experiencia política de la provincia. Durante este período, los cuestionamientos al gobierno justicialista por el manejo corrupto e irresponsable de los recursos del Estado, se hicieron más visibles.

En relación con el posicionamiento del gobernador con respecto a las provincias de la región y al presidente de la Nación, la gestión de Insfrán se diferenció de la de su antecesor. El Dr. Vicente Joga había estado fuertemente enfrentado al gobierno nacional liderado por Carlos Menem, al presentarse como uno de los líderes del movimiento denominado “La Liga del Norte”, una coalición de gobernadores de la zona noreste del país que se unieron para negociar con la Nación propuestas regionales. Contrariamente, Insfrán “que teóricamente tenía que seguir la misma línea de Joga, lo primero que hace cuando asume es ponerse bajo el ala de Menem”, obteniendo así ventajas diferenciales con respecto al financiamiento nacional de programas sociales.

En diciembre de 1999, luego de una polémica elección, la fórmula Insfrán-Bogado asumío la conducción de la provincia. La polarización del peronismo entre los dos candidatos más importantes y los efectos de estas diferencias en una provincia donde existe la Ley de Lemas explica, entre otras cuestiones, la contundente victoria del Justicialismo frente a la Alianza (72.2% de los votos contra 24.6%). Esta segunda gestión de Insfrán continuó en gran medida con las líneas de acción de la primera y logró, además, consolidar una red de apoyo en las regiones del interior de la provincia.

La continuidad del peronismo se vio acompañada por el deterioro de las condiciones socio-económicas provinciales. Todos los indicadores analizados manifiestan que Formosa se ubica entre las jurisdicciones más desfavorecidas del país. El Censo de 2001 evidencia que el 34% de su población tiene las Necesidades Básicas Insatisfechas (porcentaje que se ubica, junto al de Chaco, entre los dos más altos del país) y los datos de la EPH (Encuesta Permanente de Hogares) en mayo de 2002, reflejan que la provincia presenta los valores más altos del país tanto en relación con la cantidad de hogares pobres (69,9%) como indigentes (39.8%). En términos económicos, el Producto Bruto per cápita de la provincia es el más bajo de la Argentina (2,8 – año 2000) y su Índice de Desarrollo Humano (0,75 - año 2000) se ubica entre los tres más bajos del país. Este panorama de pobreza estructural se ve agravado por las desigualdades existentes en el interior de la sociedad que, además, parecen haberse profundizado en la última década: Formosa presenta la mayor brecha de ingresos del país para el año 2002 y su mayor crecimiento entre 1995 y 2002.

En el plano económico, la provincia de Formosa ha evidenciado siempre una situación fiscal deficitaria, una fuerte dependencia de los recursos nacionales (el porcentaje de ingresos de la provincia provenientes de la Nación no ha sido casi nunca inferior al 87%, llegando a representar más del 90% de los ingresos en el 2000) y un creciente endeudamiento provincial (su stock de deuda pasó de representar 103,73% del ingreso total de la provincia en 1996 a un 190,43% en el año 2000). A mediados de la década del noventa, estos factores se combinaron dando lugar a una profunda crisis económica que estalló en 1996. A partir de entonces, las finanzas provinciales se mostraron, a pesar de los altibajos, más frágiles que los años anteriores.

El impacto sobre la realidad educativa de estas cuestiones económico-políticas que atraviesan l a práctica política de la educación durante los años noventa permite delinear dos períodos diferentes a lo largo de la década (1991-1997 y 1997-2001). La primera etapa (1991-1997), correspondiente a la unidad del peronismo provincial, se caracterizó por una mayor permanencia y articulación entre los funcionarios políticos del sector educativo -reflejada principalmente en la continuidad del Dr. Aguirre al frente de la cartera (1987-1995)-. En un contexto de crecimiento del sistema, de una importante afluencia de fondos nacionales a la provincia a través del Plan Social Educativo, y de una estrecha relación entre el Ejecutivo y el gremio mayoritario (ADF), tuvieron lugar dos acontecimientos importantes para la educación provincial: la sanción del Estatuto del Docente y su decreto reglamentario, y la eliminación del Consejo Provincial de Educación.

A diferencia de otras provincias, donde los gremios canalizan las demandas docentes y se presentan como controladores de las acciones realizadas por el gobierno de turno, en Formosa, en términos generales, los sindicatos no han logrado establecerse como nexos relevantes entre los reclamos de los docentes y los funcionarios del Estado, ni tampoco como un ámbito de crítica sostenida ante la violación de los derechos consagrados en el Estatuto. Por el contrario, el sindicato más antiguo y numeroso, ADF (Agremiación de Docentes Formoseños), aunque en sus inicios se presentó como un gremio opositor, hacia fines de la década del ochenta se perfiló, cada vez con más fuerza, como uno de los principales aliados del gobierno justicialista, estableciendo estrechos vínculos con las máximas autoridades de la provincia: ministros y gobernadores. La llegada regional y la importante cantidad de afiliados concentrados parecen ser dos características utilizadas por ADF como herramientas políticas a la hora de negociar con el gobierno. Esta lógica de acción permitió que el gremio en general y algunos dirigentes o afiliados en particular obtuvieran importantes beneficios. Son varios los entrevistados que afirman que ADF obtuvo varias ventajas a partir de las negociaciones entabladas con la cartera educativa y la gobernación.

Si bien durante los últimos años se esbozaron cambios, éstos no parecen haber influenciado aún la lógica de las decisiones que imperan en la cartera educativa. En este sentido, cabe mencionar un gremio de reciente conformación, pequeño en tamaño pero importante por las características novedosas que imprime en la práctica gremial de la provincia. El sindicato de Docentes Autoconvocados surgió recién en 2001 como cristalización de una lucha que comenzó con una serie de protestas puntuales de trabajadores que, al no sentirse identificados con gremios existentes, reclamaban de forma independiente. La agrupación de Docentes Autoconvocados se presenta como la única verdaderamente opositora y con lógicas que la diferencian de las clásicas prácticas gremiales de la provincia. Sin embargo, hasta el momento de realizar este informe, sus acciones apuntaban fundamentalmente a la crítica y la resistencia y se veían limitadas a las escuelas medias de la capital de la provincia, es decir, impactan muy poco sobre los otros niveles educativos o en el interior.

Por otra parte, Formosa fue una de las jurisdicciones más recursos de origen nacional recibió a lo largo de la década, dado que las discrepancias entre el gobierno provincial y el nacional no encontraron ningún eco en el ámbito de la educación. Por el contrario, las ya existentes relaciones entre Orlando Aguirre, ministro de cultura y educación de la provincia, y su par nacional, Jorge Rodríguez, se cristalizaron dando forma a una dinámica de la cual ambos se beneficiaron. Así, las políticas que surgían del Ministerio de Educación de la Nación fueron permanentemente respaldadas desde las autoridades educativas de la provincia. Un análisis de la dinámica de los fondos de origen nacional que recibió la provincia durante aquellos años permite evidenciar el especial vínculo entre Formosa y la Nación en el terreno educativo. A diferencia de otras provincias, donde los fondos nacionales afloraron tanto a partir de planes financiados por la Nación (Plan Social y PRODyMES II) como por planes cofinanciados por la Nación y las provincias (PRISE y PRODyMES I), en Formosa sólo tuvieron lugar los primeros. Por otra parte, son varios los entrevistados que aseguraron que Formosa fue especialmente beneficiada por los programas que surgieron en el marco del Pacto Federal Educativo (especialmente aquellos ligados al Plan Social). A lo largo de la década, las transferencias realizadas por la Nación en relación con la cantidad de alumnos de la provincia se encuentran por encima del obtenido por el resto de las provincias ($481.7 frente a una media nacional de $376). A partir de 1993, Formosa no sólo fue escenario del inicio del Plan Social a nivel nacional sino también de permanentes actos para la entrega de textos y útiles escolares y de inauguraciones de nuevas escuelas que fueron las prioridades de las inversiones del Plan Social. Formosa recibió además de los fondos ligados al Plan Social, fondos por convenios propios y específicos firmados con la Nación.

El desinterés por las políticas educativas se evidencia también a la hora de realizar un balance del esfuerzo financiero que la provincia dedicó a la educación a lo largo del período que nos concierne. El porcentaje del gasto provincial dirigido a la educación es quizás el indicador que mejor expresa cuán desfavorecida se encuentra el área: éste se ha mantenido siempre por debajo de la media nacional (26,1%); Formosa se posiciona en el anteúltimo lugar con respecto al porcentaje del gasto provincial dedicado a la educación a lo largo de la década, superada solamente por la provincia de La Rioja. Esta situación se agrava aún más si se considera que Formosa es la jurisdicción con mayor proporción de habitantes en edad escolar (31,9%). Aparentemente, el hecho de que la provincia no presente un gasto por alumno extremadamente bajo ($1029 frente a $1284 a nivel nacional) pareciera contradecir lo dicho anteriormente. Sin embargo, este indicador se explica, por un lado, por la alta cantidad de recursos que tiene el Estado provincial por habitante (se encuentra entre las 9 provincias con mayor gasto por habitante) y, por otra parte, por la baja tasa de escolarización (es una de las cinco jurisdicciones con menor tasa de escolarización). El gasto por alumno como porcentaje de los recursos fiscales por habitante refleja de manera más pertinentemente el débil esfuerzo financiero de la provincia en materia educativa: Formosa se encuentra, junto a La Rioja y Tierra del Fuego, entre las tres jurisdicciones que presentan los valores más bajos para este ítem.

En suma, el sistema educativo formoseño se encuentra inserto en un dispositivo político viciado que articula la centralización del poder, las prácticas clientelares, el manejo partidario de los recursos públicos y la absorción o anulación de cualquier espacio de poder desde el Ejecutivo. Estas cuestiones, al establecer una estrecha relación entre la esfera político partidaria y la educativa, dejan poco margen para el diseño y la implementación de políticas en el sector.

Autora del informe : Alejandra Cardini

Informe completo : Informe Jurisdiccional N°10 www.cippec.org/proyectoprvincias/formosa

Trabajo de campo : realizado en octubre de 2002.

Entrevistas realizadas : 46 en total. Ministros de educación : 6, Funcionarios: 21, Supervisores: 6, Sindicalistas: 4, Representantes del sector privado: 4, Legisladores: 1, Otros: 4.

Diarios provinciales consultados : Diario La Mañana de Formosa – Desde 1991 hasta 2002

Bibliografía fundamental

Caputo, L. Jóvenes rurales formoseños y los obstáculos a las prácticas participativas en: La Participación Social y Política de los Jóvenes en el Horizonte del Nuevo Siglo, comp. Sergio Ballardini, CLACSO, 2000, Buenos Aires.

Godoy, José María, La práctica política del Clientelismo en Formosa, una Contribución para su estudio, Universidad Nacional de Formosa, Formosa, julio 2002.

Informe de la Situación Social de la Provincia de Formosa, Sistema de Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO), Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, Presidencia de la Nación. Artículo La Política del Absurdo. Los contrastes formoseños”, Revista Nueva, 4 de noviembre, 2001.

Olmedo, Mario Antonio, Escuela pública: diversidad y exclusión en Formosa, Editorial Rincón de Arandú, Formosa, Argentina, 2001.

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Evolución de gobernadores y ministros de educación de Formosa durante el período 1991-2001

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información relevada en la provincia.