Fondo Fiscal Contracíclico: una herramienta para el desarrollo


El desarrollo económico es un proceso lento y sostenido. Los países no se transforman de pobres a ricos de un año a otro; el proceso involucra, como mínimo, varias décadas. A Corea del Sur —probablemente el caso más exitoso de rápido desarrollo— le llevó alrededor de treinta años alcanzar el status de desarrollada a mediados de la década de 1990. China, otro caso de transformación espectacular, es la economía de mayor crecimiento de las últimas cuatro décadas y todavía le queda un largo trecho para sumarse al selecto grupo de países desarrollados.

Es por este rasgo que a Gabriel Palma, economista chileno y profesor de la Universidad de Cambridge, le gusta usar la metáfora de la maratón para ilustrar el fenómeno del desarrollo económico. El desarrollo es una lenta y larga carrera. Los maratonistas experimentados indican que la clave del éxito es correr a un ritmo estable; un trayecto largo se recorre más rápido trotando lenta pero sostenidamente, que corriendo muy rápido un tramo para luego detenerse a recuperar aliento. La evidencia sugiere que algo parecido ocurre con el crecimiento económico a largo plazo. Un conjunto importante de estudios muestra que la volatilidad del crecimiento tiende a afectar negativamente la tasa de crecimiento. Los corredores de velocidad son malos maratonistas.

Argentina es un campeón en materia de volatilidad de crecimiento. Si tomamos los últimos 35 años, nuestro país se expandió a una tasa promedio de 1,9% por año, mientras que América Latina en su conjunto lo hizo al 2,6%. Chile, el mejor maratonista latinoamericano, creció al 4,4%, los países del sudeste-asiático al 7,4% y China al 9,6%. El bajo crecimiento promedio argentino consistió en breves períodos de rápida expansión —como a principios de los noventa (8%) y principios de los 2000 (8%)— intercalados con períodos de estancamiento (1980-87) y severas contracciones (1988-90 y 1999-2002). Comparativamente, nuestro crecimiento ha sido muy volátil: dos veces y medio mayor a la volatilidad del crecimiento latinoamericano, diez veces mayor a la de China y trece veces mayor a la del sudeste-asiático. La trayectoria argentina de las últimas décadas es un ejemplo elocuente de lo que sugiere la literatura: una combinación de alta volatilidad con bajo crecimiento.

Entre las muchos ingredientes necesarios, el desarrollo de nuestro país requiere que abandonemos la mentalidad del corredor de velocidad y desarrollemos mecanismos para sostener un ritmo de crecimiento más estable. La estabilidad ayuda a que las personas y empresas proyecten con mayor confianza y dediquen menos tiempo y recursos a protegerse de imprevistos. Que se animen a innovar e invertir, especialmente en proyectos que demandan tiempo de maduración. La conformación de un fondo fiscal contracíclico puede contribuir significativamente a reducir la volatilidad de la economía. En esencia, este dispositivo depende de una regla fiscal que establece que cuando la economía crece por encima de lo que se considera normal, el gobierno debe ahorrar los ingresos fiscales excedentes en un fondo constituido para tal fin. Cuando la economía crece por debajo de lo establecido como normal, el gobierno —en vez de recortar su gasto por la merma de ingresos— toma los recursos faltantes del fondo acumulado en épocas de vacas gordas.

Los beneficios son varios. Por un lado, la regla fiscal funciona como un estabilizador automático del ciclo económico: brinda impulsos expansivos cuando el gasto privado es débil y modera el gasto agregado cuando el privado es vigoroso. En otras palabras, es un mecanismo para desacelerar la economía cuando va rápido y empujarla cuando va lenta, contribuyendo así a estabilizar el ritmo de crecimiento.

Otro beneficio deriva de que el ciclo económico de nuestro país depende en gran medida de factores externos, como el precio de las commodities de exportación y la liquidez de los mercados financieros internacionales. Cuando están en auge, tienden a estimular la expansión del gasto privado, generando presiones a la apreciación del tipo de cambio real y el deterioro de la cuenta corriente. Si la política fiscal se torna expansiva ante la disponibilidad de mayores recursos, la tendencia a la apreciación se acentúa, especialmente en un régimen de flotación y metas de inflación como el actual. La apreciación cambiaria puede deteriorar la competitividad de actividades exportadoras y competitivas de importaciones y derivar en ajustes bruscos cuando las condiciones externas cambian. Al moderar el gasto en contextos externos favorables, una regla fiscal contracíclica modera las presiones a la apreciación y estabiliza el tipo de cambio. Mantener el tipo de cambio competitivo y estable es también favorable para el crecimiento económico.

La fuerte influencia de factores externos en el ciclo económico no es un atributo único de Argentina. La mayoría de las economías emergentes presentan este rasgo, incluyendo, obviamente, a nuestros vecinos latinoamericanos. No es casualidad que varios de ellos hayan implementado reglas fiscales y fondos contracíclicos. El Fondo de Estabilización Económica y Social en Chile y el Fondo de Ahorro y Estabilización del Sistema General de Regalías en Colombia son ejemplos interesantes. El fondo chileno se nutre principalmente de ingresos derivados de la exportación de cobre cuando el precio internacional está excepcionalmente alto, mientras que el colombiano de un porcentaje de las regalías asociadas a la explotación de petróleo. Varios estudios señalan que estos dispositivos han contribuído a atenuar, e inclusive revertir, el sesgo procíclico del gasto público.

La constitución de un fondo y una regla fiscal contracíclica en Argentina contribuiría a brindar un entorno de mayor estabilidad y previsibilidad a la política macroeconómica. Ayudaría a reducir los márgenes de incertidumbre, extender los horizontes de planificación y estimular la inversión. Pensar en ahorrar en tiempos de vacas gordas cuando lo que apremia es el abultado déficit fiscal puede sonar a distracción intelectual. Nada más errado. Su implementación en este contexto es ideal porque no enfrentaría la resistencia que todo gobierno muestra a moderar el gasto; éste sencillamente no tiene recursos para hacerlo. Pero además, constituirlo en esta coyuntura contribuiría a disminuir los temores —que muchos profesan— en torno a la sostenibilidad de la deuda pública. Tal vez, el ejercicio contrafactual de imaginar cómo hubiera sido la trayectoria macroeconómica de Argentina si en 2005 hubiera prosperado la iniciativa de instituir un fondo y regla de estas características sea el mejor marketing sobre lo oportuno de esta coyuntura. Además de aprovechar la ocasión, sería vital que su creación y diseño surgiera, no de la iniciativa del gobierno o un partido particular, sino de un amplio consenso pluripartidario que conciba a esta herramienta fiscal como una política de estado. El Congreso es el ámbito y los legisladores —actuales y quienes aspiran a serlo— los actores para transformar esta iniciativa en una herramienta que contribuya al desarrollo económico de Argentina.

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