La gobernanza de la asistencia financiera internacional en empresas públicas de infraestructura


La obra pública en Argentina tiene problemas recurrentes de financiamiento. Ante la falta de recursos fiscales para financiar la obra pública mediante mecanismos tradicionales y el aislamiento de los mercados internacionales de crédito, el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) recurrió al financiamiento a través de préstamos bilaterales concesionales, especialmente durante los últimos meses de mandato.

En los últimos procesos de inversión en Argentina, el flujo de ayuda provino sobre todo de la República Popular de China, la Federación Rusa y Venezuela. Cuando la ayuda financiera oficial y la asistencia para el desarrollo proviene de países con “democracias de baja intensidad” (Gills y Rocamora, 1992), los procesos pueden estar vinculados con una expansión del clientelismo político, reducción de la transparencia, mayor represión política y demás fallas de gobernanza, e inclusive con hechos de corrupción en los países receptores.

En muchos casos, financiar la obra pública con estos mecanismos implica que se salteen las normativas establecidas para la selección de proyectos de inversión pública, contrataciones públicas, marcos regulatorios sectoriales y contabilidad pública. Así, los proyectos de infraestructura financiados de esta forma suelen estar emparentados a procesos de contratación directa poco transparentes, carentes de concursos de precios y de estudios de factibilidad económica e impacto ambiental.

¿Cómo pueden afectar los resultados económicos, políticos y sociales en Argentina los flujos de ayuda financiera de Estados con características de “democracias de baja intensidad”? ¿Qué mejoras se pueden implementar para los problemas documentados en estos procesos?

Financiamiento internacional: las relaciones con China, Rusia y Venezuela

Entre 2008 y 2018, los conflictos de Argentina con sus acreedores por el pago de su deuda pública aislaron financieramente al país a nivel internacional. Esto se agravó cuando su acceso al financiamiento a través de los mercados de capitales globales se interrumpió.

En este contexto, la Argentina se acercó a países como China y Rusia en búsqueda de financiamiento para grandes proyectos de infraestructura. Circunstancialmente, se acercó también a Venezuela para asegurar el abastecimiento energético.

Los lazos diplomáticos entre Argentina y China se intensificaron al mismo tiempo que el aislamiento financiero producto de la judicialización de los reclamos de inversores internacionales tenedores de deuda soberana en default iba en aumento.

Esto fue consistente con la decisión de China de mejorar la relación bilateral en 2014, cuando Argentina se convirtió en uno de los cinco países latinoamericanos en disfrutar de una asociación estratégica integral con China.

En los últimos meses del mandato de Cristina Kirchner, se firmaron más de treinta acuerdos y memorandos de entendimiento entre las dos naciones.  Hasta ese momento, la República Popular China ya había habilitado préstamos por valor aproximado de 20.000 millones de dólares (Cardenal, 2017)  para financiar el conjunto de proyectos de infraestructura a gran escala, entre los más destacables se encuentran la rehabilitación de la infraestructura ferroviaria de la red del Belgrano Cargas, la construcción de represas hidroeléctricas sobre el río Santa Cruz y de dos plantas nucleares.

Los convenios firmados por la anterior administración prevén una cláusula de incumplimiento cruzado (cross default) en el contrato firmado con el Banco de Desarrollo de China para asegurar el financiamiento de las presas hidroeléctricas del Río Santa Cruz, acotando la capacidad de maniobra de la administración Macri para revisar las condiciones de dichos convenios.

Es así que durante la visita oficial del Presidente Macri a Beijing en mayo de 2017, se firmaron nuevos acuerdos se ratificaron algunos más antiguos.  De esta forma China se muestra dispuesta a otorgar préstamos y financiar inversiones.

Existe un amplio consenso en la clase política argentina en percibir a China como un socio con capacidad y voluntad de financiar y construir la infraestructura clave necesaria para el país, incluidas las redes ferroviarias, represas hidroeléctricas o plantas nucleares. Sin embargo, la administración del Presidente Macri comenzó a implementar mecanismos de Participación Público Privada (PPP) para la ejecución de grandes proyectos de infraestructura.  A través estos mecanismos, prevén canalizar un ambicioso plan de obra pública, a desarrollarse en los próximos años y que implicara inversiones equivalentes a 17 puntos del Producto Interno Bruto.

Al igual que China, la Federación Rusa fue reconocida como una fuente financiera alternativa. Los principales acuerdos refrendados corresponden a los sectores de transporte y energía, entre los cuales se destaca la construcción de centrales nucleares y la financiación por parte de la banca estatal rusa del Aprovechamiento Multipropósito Chihuido-1. De todas formas, estos proyectos no han logrado materializarse hasta la actualidad.

A diferencia de lo que sucede en los casos de China y Rusia, Venezuela nunca se constituyó como una potencia regional a pesar de su poderosa industria petrolera – incluso en periodos de altos precios del petróleo. Los múltiples anuncios de ejecución y financiación de proyectos de infraestructura a nivel regional, nunca superaron la instancia de anuncio.

Sin embargo, en 2004 se firmó un “Convenio Integral de Cooperación” que constituyó un mecanismo de intercambio compensado, mediante el cual Venezuela se comprometió a proveer de Fueloil y Gasoil a la República Argentina, a cambio de la compra de productos de origen argentino. La concreción de este acuerdo estuvo envuelta en grandes cuestionamientos en torno al precio y calidad de los combustibles provistos por PDVSA -la empresa petrolera estatal venezolana-, y a la falta de transparencia en la selección de las empresas argentinas exportadoras.

Características del financiamiento de los proyectos de infraestructura

Al relevar los principales proyectos de infraestructura energética y de transporte en distintas etapas de avance (ejecutados, en ejecución, en etapa de negociación) llevados adelante por el sector público se identificaron ocho proyectos de infraestructura con financiamiento oficial proveniente de países con “democracias de baja intensidad”.

Proyectos seleccionados por sector y por monto invertido (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia.

De los ocho proyectos analizados, seis corresponden al sector energético y dos al sector transporte. En cuanto al monto total de las inversiones, el 86% se dirigió al sector energético, mientras que el 14% restante se abocó al sector transporte.

Proyectos seleccionados por país financiador y por monto invertido (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia.

Del total de proyectos seleccionados, cinco conciernen a China, dos a Rusia y uno a Venezuela. En cuanto al monto total destinado a los respectivos proyectos (32.400 millones de dólares), el 73% corresponde a proyectos encarados por China, mientras que el 21% y el 6% restantes corresponden a Rusia y Venezuela respectivamente.

El proyecto de la cuarta y quinta central nuclear tiene un fuerte peso: representa casi el 60% del total del monto total de los proyectos desarrollados con el país asiático.

Proyectos seleccionados por estado de avance y por monto invertido (millones de dólares)

Fuente: elaboración propia.

El 65% del monto total destinado a los respectivos proyectos (32.400 millones de dólares) corresponde a proyectos aún en etapa de negociación, mientras que el 24% y el 11% restantes a proyectos en ejecución y finalizados respectivamente.

China lleva la delantera en cuanto a la cantidad y monto de los proyectos promovidos, y también en su grado de avance. Varios de los proyectos que cuentan con inversiones de este país se encuentran finalizados (por ejemplo, la compra de material ferroviario) o en estado de ejecución (tal como las represas Río Santa Cruz). Distinta es la situación de los proyectos acordados con Rusia, que aún no han superado la etapa de negociación.

El relevamiento de los principales proyectos de infraestructura energética y de transporte llevados adelante por el sector público argentino, y su estado de avance (ejecutados, en ejecución, en etapa de negociación), se realizó durante el primer trimestre de 2018.

Posteriormente, los cambios en el contexto financiero internacional y su impacto en las condiciones de acceso al financiamiento en los mercados financieros impulsaron al gobierno nacional a iniciar un plan de austeridad fiscal. Esto tuvo un fuerte impacto la reducción de recursos destinados a proyectos de obra pública: el gobierno nacional suspendió momentáneamente la construcción de la cuarta central nuclear (acordada con China) y demoró el Aprovechamiento Multipropósito Chihuido I, en busca de financiamiento total para la obra. El gobierno argentino finalmente no logró llegar a un acuerdo de financiación con el Banco de Desarrollo de Rusia (Vnesheconombank), por lo que avanzó en negociaciones con instituciones financieras chinas y alemanas. Actualmente la concreción del proyecto es incierta.

Desafíos para la gobernanza de la asistencia financiera internacional

Si bien los principales tratados bilaterales son ratificados mediante ley por el Congreso Nacional, su posterior implementación se encuentra al margen del seguimiento y control parlamentario.

En los proyectos promovidos por la República Popular China, identificados en el presente trabajo, la asistencia financiera es otorgada bajo esquemas de créditos a la exportación (export buyer credit), donde las instituciones financieras chinas financian el 85% de los contratos comerciales.

En líneas generales se observan posibles incumplimientos de las previsiones relativas al régimen de Inversión Pública, no constatándose – en la mayoría de los casos relevados – informes de factibilidad, ni dictámenes de calificación técnica sobre las compras y contrataciones efectuadas.

Otro cuestionamiento en la ejecución de varios de los proyectos analizados, es la no realización de licitaciones públicas y la adjudicación de contratos comerciales y financieros mediante contratación directa.

También se han detectado incumplimientos a las normativas y procedimientos ambientales en los casos de las represas del río Santa Cruz y en la adquisición de combustibles líquidos a Venezuela.

Recomendaciones
  • Adoptar las recomendaciones del Consejo sobre Contratación Pública de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que se proponen garantizar que la contratación pública se realice desde un enfoque integral y estratégico, fomentando mayor eficacia en el gasto público mediante la asignación adecuada de los recursos públicos y la atenuación de la ineficiencia y la corrupción.
  • Someter a los acuerdos, convenios y tratados celebrados entre la República Argentina y Estados extranjeros al seguimiento y control parlamentario del Congreso Nacional.
  • Reforzar la institucionalidad relacionada al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), debiendo prevalecer los estudios de factibilidad, en sus diferentes disciplinas, donde se demostrará la prioridad y conveniencia de cada proyecto que requiera financiación, garantías u otros compromisos del Tesoro Nacional.
  • Extremar el cumplimiento de la normativa ambiental local y evaluar su adecuación a los mejores estándares internacionales en la materia, con el fin de que la concreción de grandes proyectos de infraestructura se realice bajo un esquema de desarrollo sostenible, garantizando la protección de la salud de la población y del medio ambiente de las zonas afectadas por dichos proyectos.
  • Avanzar en la implementación de políticas que favorezcan la estabilidad macroeconómica a largo plazo. Esto permitirá por un lado contar con otros canales para el financiamiento de grandes obras de infraestructura, y por el otro mejorar el poder de negociación del Estado Nacional frente a la contraparte, y obtener mejores condiciones comerciales y financieras.
  • Establecer un plan estratégico, que defina objetivos y le otorgue distintas prioridades a cada proyecto de infraestructura en relación con una política sectorial general.
  • Evaluar la celebración de contratos de Participación Publico Privada (PPP) como alternativa para el financiamiento de grandes obras de infraestructura.

 

Referencias

Cardenal, J.P. (diciembre de 2017) Sharp Power: Rising Authoritarian Influence. National Endowment for Democracy (NED). Disponible en https://www.ned.org/wp-content/uploads/2017/12/Chapter2-Sharp-Power-Rising-Authoritarian-Influence-Argentina.pdf

Gills, B. y Rocamora, J. (1992). Low Intensity Democracy, Third World Quarterly, 13 (3), pp. 501-523

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