Radiografía de las empresas públicas


Con posterioridad a la ola de privatizaciones de fines del siglo pasado, el Estado comenzó a incrementar gradualmente su participación en la actividad económica empresarial y, en consecuencia, recuperó su rol como productor de bienes y servicios a través de la creación y reestatización de empresas públicas. Este incremento no se produjo como un fenómeno aislado, sino en un contexto de metamorfosis del Sector Público Nacional (GPS del Estado, CIPPEC, ASAP).

Evolución de la estructura organizacional del Sector Público Nacional

Fuente: GPS del Estado, 2016

El Sector Público Nacional cuenta actualmente con 52 empresas públicas que se vuelcan a diversas actividades económicas. La Ley de Administración financiera (Nº 24.156) detalla en su artículo 8 que las empresas que forman parte del Sector Público Nacional son: “todas aquellas Empresas del Estado, Sociedades del Estado, Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria (SAPEM), Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias”. Si bien existe una multiplicidad de criterios para identificar y caracterizar a las organizaciones estatales empresariales, a los fines de este trabajo, entenderemos como empresas públicas a todas aquellas que cumplen con las siguientes características:

• Son de propiedad estatal (el Estado posee más del 50% de la participación accionaria, o más) o están de facto controladas por el Estado Nacional ,
• Producen bienes y servicios de manera directa, ya sea en el marco de un mercado liberalizado o en una situación de monopolio, y
• Tienen una misión pública explícita.

 Universo de empresas públicas nacionales por clasificación de actividad económica

Fuente: GPS del Estado, 2016

Las 13 incorporaciones de empresas públicas que se registraron en el período 2003-2015 reconfiguraron el universo de empresas públicas con un fuerte énfasis en la provisión de servicios de transporte, energía y comunicaciones.

Los regímenes jurídicos que puede adoptar una empresa pública configuran un mosaico muy heterogéneo.

Empresas públicas nacionales por clasificación jurídica

Fuente: GPS del Estado, 2016

Las diferentes formas jurídicas tienen diferentes implicancias sobre la composición del capital societario, accionistas y rendición de cuentas. Entre las formas jurídicas existentes, prevalecen las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades del estado, sociedades de economía mixta, empresas en liquidación, empresas binacionales, y empresas interestaduales.

Durante los gobiernos comprendidos entre 2003-2015 se incorporaron 13 nuevas empresas públicas a la órbita del Estado Nacional. 9 de ellas se instituyeron como sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, 3 como sociedades del estado y 1 como empresa binacional. El impulso de la administración gubernamental hacia un mayor control sobre determinadas actividades económicas mediante la adquisición de paquetes accionarios mayoritarios, o creando sociedades anónimas (S.A.) y sociedades del estado (S.E.), y liquidando de manera definitiva algunas empresas residuales, alteró la composición jurídica de este universo. Si bien para diciembre de 2015, las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria continuaban representando el 40% de las empresas públicas, las compañías en liquidación cayeron a un 13% y las sociedades del estado ascendieron a un 15%. La continuidad de la figura de las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria como instrumento de gestión estatal empresarial predominante encuentra su fundamento en una serie de características que las vuelven particularmente atractivas:

  • Las ventajas en cuanto a la participación de dividendos,
  • Mayor poder de control sobre la dirección de la empresa
  • Responsabilidad limitada (no recae exclusivamente sobre el Estado el costo de la inversión)
  • Flexibilidad en la participación societaria y la dinámica de gerenciamiento (no se exige la realización de compras mediante licitación), entre otros.

No obstante, cabe señalar que la forma societaria que el Estado elija estará también vinculada al tipo de actividad económica en el que se busca participar.

El gobierno corporativo en las empresas públicas

En toda empresa no gestionada directamente por sus dueños, la cuestión central es cómo alinear el comportamiento de quienes la administran al mejor interés de los propietarios. Los estándares que fija la OCDE en este sentido son los principios de gobierno corporativo.

En el caso de las empresas públicas, estos incentivos y mecanismos de control cobran aún mayor relevancia, ya que la propiedad corresponde total o parcialmente al conjunto de la ciudadanía, y son empresas que desempeñan un rol primordial en el desarrollo de la economía y la calidad de vida de los ciudadanos.

Argentina inició recientemente el proceso de revisión de los estándares de gobierno corporativo en empresas públicas, cuyos resultados serán incluidos en el siguiente informe de la OCDE, el próximo octubre. ¿Qué se está revisando?

Para este tipo de empresas, que incorporan la dimensión del Estado como propietario, la OCDE desarrolló directrices complementarias a sus principios de gobierno corporativo. Estas son: las razones que justifican la propiedad pública en interés de los ciudadanos, el papel del Estado como propietario informado y activo, el marco jurídico y regulatorio que garantice la igualdad de condiciones y la competencia leal en los mercados, un tratamiento equitativo de los accionistas, las relaciones con partes interesadas y responsabilidad empresarial, la publicidad y transparencia, y las responsabilidades de los consejos de administración.

En nuestro país, los desafíos en esta materia son importantes. Si bien la mayoría de las empresas públicas realiza una planificación estratégica, sólo en uno de cada siete casos publican sus metas estratégicas, y en uno de cada cinco casos se encuentran accesibles los informes de gestión.

Empresas que publican sus metas estratégicas  |  Empresas que publican informes de gestión

    

Fuente: GPS del Estado, 2016

Por otra parte, muchas empresas estatales tienen directores calificados, con trayectoria pública y en su sector económico; sin embargo, la mitad no publica sus estatutos. Dentro de las que lo hacen, sólo el 16% establece requisitos para integrar sus directorios, y únicamente el 2% detalla cómo evalúa su desempeño.

Empresas que publican sus estatutos

Dentro del 44% de las empresas que publican sus estatutos:

Empresas con requisitos para sus directorios | Empresas con evaluación de desempeño

   

Fuente: GPS del Estado, 2016

Las empresas públicas pueden establecer reglamentos propios de compras y contrataciones, con las condiciones, requerimientos y controles, pero solo una de cada cinco lo publica. Por otra parte, tres de cada cuatro de las empresas que deberían ser inspeccionadas por la Auditoría General de la Nación fueron auditadas por última vez en 2013.

Empresas que publican sus reglamentos de compras y contrataciones

Fuente: GPS del Estado, 2016

Empresas inspeccionadas por la Auditoría General de la Nación con posterioridad a 2013

Fuente: GPS del Estado, 2016

A diferencia de la Argentina, hay países latinoamericanos que poseen leyes o decretos que regulan el gobierno corporativo en empresas públicas, tales como Chile y Brasil. Sin embargo, tal como acreditan otras experiencias en la región, como los casos de México, Perú y Paraguay,  un buen paso intermedio radica en consensuar un código de buen gobierno corporativo, que agrupe las mejoras prácticas en el tema, y que las empresas suscriban. Dado que los cambios culturales son tan importantes como los normativos, y a menudo más complejos, se recomienda que la realización del código sea un ejercicio participativo con los diferentes actores involucrados, tener en cuenta las experiencias internacionales y brindar participación a las propias empresas públicas, así como la realización de pruebas piloto. Después de todo, no se trata sólo de cumplir los estándares: incrementar la calidad de gobierno en las empresas públicas impacta directamente en la vida de todos los argentinos.

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