Transparencia activa en las empresas estatales


Mejorar cómo se reporta y divulga la información financiera y no financiera de las empresas públicas es una de las principales recomendaciones de la OECD en materia de gobernanza corporativa (OECD, 2010; 2015). El marco legal que regula la transparencia de las empresas públicas en Argentina desde 2017 está alineado con esta prioridad. Por un lado, la Ley 27.275 de Acceso a la Información Pública que entró en vigencia en septiembre de 2017 (Decreto N° 206/2017) considera la transparencia activa de los organismos del sector público nacional – incluidas las empresas y sociedades del Estado- como una dimensión del derecho de acceso a la información pública. Por el otro, los Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas de Participación Estatal Mayoritaria establecidos por la Jefatura de Gabinete de Ministros en febrero de 2018 (Decisión Administrativa N° 85) establecen la necesidad de que las empresas de participación estatal mayoritaria publiquen en sus páginas web información financiera y no financiera sobre su actividad.

Mejorar la transparencia de las empresas públicas es importante por al menos tres motivos. En primer lugar, porque estas empresas tienen una fuerte participación en sectores estratégicos para la provisión de servicios públicos tales como agua y saneamiento, transporte, energía, y telecomunicaciones (Bernal et al., 2012). En segundo lugar, porque suelen enfrentar problemas vinculados con la naturaleza discrecional de la relación financiera con el gobierno que se expresa tanto en las transferencias que reciben del Tesoro para resolver sus déficits como en la extracción de recursos de las empresas por parte del gobierno (Musacchio et al., 2015). En tercer lugar, porque conforman un espacio especialmente sensible para la ocurrencia de hechos de corrupción pública debido a la gran cantidad de recursos públicos que manejan, la fuerte injerencia política sobre sus órganos de gobierno y la deficiente gestión de los conflictos de intereses (Transparency International, 2017).

En este documento se analizan los niveles actuales de transparencia en las empresas de participación estatal mayoritaria del Sector Público Nacional. Para ello se parte de los requerimientos de información definidos por los Lineamientos de Buen Gobierno (Lineamiento 1) y por la Ley 27.275 (Art. 32) que son relevantes para el universo de empresas públicas. A su vez, se compara los niveles actuales con aquellos previos a la entrada en vigencia de estas normas. De este modo, se busca identificar los avances que lograron las empresas en algunas de estas dimensiones.

Finalmente, se realizan algunas recomendaciones respecto a qué tipo de información adicional debería ser publicada y no está contemplada en las normas vigentes. También se plantean algunas consideraciones para fortalecer los mecanismos institucionales que favorecen el cumplimiento de los requerimientos de información establecidos en la normativa.

 1. Cumplimiento de los requerimientos de información de transparencia activa

La ley 27.275 y los Lineamientos de Buen Gobierno establecen una serie de requerimientos para las empresas públicas en materia de transparencia activa (Anexo I).  ¿En qué medida cumplen las empresas del sector público nacional con estos requerimientos?

Para analizar el nivel de cumplimiento se consideraron 38 empresas que tienen participación mayoritaria del Estado Nacional y se encuentran actualmente en actividad[1].

El análisis se realizó a partir de los datos relevados en las páginas web de las empresas durante el mes de septiembre de 2018 (ver Anexo II). De las 38 empresas relevadas, 5 de ellas no cuentan con página web (Vehículo Espacial de Nueva Generación, Contenidos Públicos, Corredores Viales, Nuevos Aires del Sur, Playas Ferroviarias de Buenos Aires). No se consideraron para este análisis otros sitios en los cuales pudiera publicarse dicha información bajo el supuesto que la Ley 27.275 busca facilitar el acceso de los ciudadanos a la información pública[2].

Los distintos aspectos relevados fueron agrupados en cinco dimensiones: desempeño, gobernanza corporativa, información económica, compras y contrataciones y recursos humanos.

1.1. Desempeño

Los requerimientos de información sobre desempeño incluyen los siguientes aspectos: i) objetivos establecidos en sus planes estratégicos o de negocios (Lineamientos de Buen Gobierno), ii) informe anual de gestión que evidencie las acciones realizadas y el cumplimiento de los objetivos (Lineamientos de Buen Gobierno), iii) indicadores de calidad, estratégicos y operativos (Lineamientos de Buen Gobierno) y, iv) informes de auditoría o evaluaciones internas o externas (Ley 27.275).

El relevamiento realizado pone en evidencia que menos de un cuarto de las empresas proveen información que permite valorar su desempeño. Los informes de gestión publicados suelen incluir información financiera, la estructura de gobernanza y actividades y proyectos de inversión realizados así como también en algunos casos indicadores de desempeño para medir dimensiones tanto económicas como operativas de la actividad de la empresa. Sin embargo, la vinculación con la planificación es escasa. La información  encontrada es de carácter general sobre la misión y función de las empresas pero no es posible conocer cuáles son sus objetivos y metas de gestión específicas los cual permitiría valorar sus acciones. Finalmente, los informes de auditoría publicados están centrados en el análisis de los estados contables que realizan tanto los auditores externos como la comisión fiscalizadora pero no se publican auditorías sobre aspectos de gestión de las empresas.

Gráfico 1. Porcentaje de empresas que publican información sobre su desempeño
(septiembre de 2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

1.2. Gobernanza corporativa

Los requerimientos de información sobre gobernanza corporativa pueden dividirse en dos dimensiones: aquellos referidos a la estructura de gobierno y aquellos vinculados con las normas internas y resoluciones de las empresas.

La dimensión sobre estructura de gobierno incluye los siguientes aspectos: i) estructura orgánica y funciones (Lineamientos de Buen Gobierno y Ley 27.275) y ii) responsabilidades de los miembros del directorio y de los gerentes (Lineamientos de Buen Gobierno). Menos de la mitad de las empresas relevadas publican información sobre su estructura orgánica. A su vez, existe un bajo nivel de información sobre las responsabilidades y funciones de los cargos ejecutivos, tanto de los miembros del directorio como de los gerentes. En los casos en que esta información existe es posible encontrarla en los estatutos de las empresas. De acuerdo a las buenas prácticas en materia de gobernanza es importante que las funciones del directorio estén claramente definidas a fin de separar y evitar superposiciones entre el papel de los órganos de gobierno de las empresas y el papel de los ministerios y organismos públicos que ejercen la función de propiedad de ellas.

Gráfico 2. Porcentaje de empresas que publican información sobre su estructura de gobierno (septiembre de 2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

Por su parte, la dimensión sobre las normas internas y actos/resoluciones incluye los siguientes aspectos: i) las actas de deliberación de un cuerpo colegiado (Ley 27.275), ii) política de transparencia, iii) política de integridad y iv) política de compras y contrataciones (Lineamientos de Buen Gobierno). Mientras que más de un tercio de las empresas publican información sobre sus políticas de compras y contrataciones y transparencia, solo un 18% de ellas publica información sobre sus políticas de integridad. Por su parte, ninguna de las empresas tiene información sobre las actas de las reuniones de sus directorios.

Gráfico 3. Porcentaje de empresas que publican información sobre sus normas internas y resoluciones (septiembre de 2018)
Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

1.3. Información económica

Los requerimientos de información sobre recursos económicos incluyen los siguientes aspectos: i) presupuesto asignado a cada área, programa y función y estado de ejecución actualizado trimestralmente (Ley 27.275) y, ii) transferencia de fondos provenientes o dirigidos a personas humanas o jurídicas, públicas o privadas y sus beneficiarios (Ley 27.275).

Las empresas relevadas no suelen publicar información sobre su presupuesto. En los pocos casos en que la información sobre transferencias de fondos (en particular las transferencias realizadas por el Estado Nacional) está publicada, se encuentra en los informes sobre ejecución presupuestaria y en otros casos en los estados contables de las empresas.  En otras palabras, el nivel de cumplimiento es bajo en este aspecto. En los casos en que esta información se publica, no siempre no se encuentra en un apartado específico y claramente identificable de presupuesto sino que hay que buscarlo en otros documentos. En ocasiones, esto dificulta el fácil acceso a la información.

Gráfico 4. Porcentaje de empresas que publican información sobre sus recursos económicos (septiembre de 2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

1.4. Compras y contrataciones

Los requerimientos de información sobre compras y contrataciones incluyen los siguientes aspectos: i) objeto y monto de las adquisiciones de bienes, servicios y obras públicas (Ley 27.275) y, ii) participantes, antecedentes y resultados de la adjudicación (Lineamientos de Buen Gobierno).

La mitad de las empresas incluidas en el relevamiento dispone de portales donde publican el listado de adquisiciones de bienes y servicios consignando el tipo y estado de cada una de las compras y licitaciones. Sin embargo, el nivel de publicación de información sobre el resultado de la adjudicación (objeto, monto, adjudicatario) y el listado de proveedores de la empresa y sus antecedentes es mucho menor.

Gráfico 5. Porcentaje de empresas que publican información sobre sus compras y contrataciones (septiembre de 2018)
Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

1.5. Recursos humanos

Los requerimientos de información sobre recursos humanos incluyen los siguientes aspectos: i) nómina de miembros del directorio (Ley 27.275 y Lineamientos de Buen Gobierno), ii) antecedentes de los miembros del directorio (Lineamientos de Buen Gobierno), iii) nómina de gerentes y antecedentes de los gerentes (Lineamientos de Buen Gobierno), iv) escalas salariales correspondientes a todas las categorías de empleados, funcionarios, consultores, pasantes y contratados (Ley 27.275).

El nivel de información sobre quiénes integran los directorios de las empresas es alto entre las empresas relevadas, pero no así la información sobre sus antecedentes laborales. Este tipo de información es relevante para facilitar el control de posibles conflictos de intereses. Se vincula también con lo estipulado en la Ley 25.188 de Ética referido al ejercicio de la función pública, donde se establece que aquellos funcionarios cuyo acceso a la función pública no sea resultado directo del sufragio universal debe incluir en la declaración jurada sus antecedentes laborales.

Por su parte, la información provista sobre quiénes son los gerentes de las empresas y sus antecedentes laborales es muy baja así como también la información sobre las escalas salariales.

Gráfico 6. Porcentaje de empresas que publican información sobre sus recursos humanos (septiembre de 2018)
Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

2. Monitoreo de los avances 2017-2018

Para monitorear el grado de avance en materia de transparencia activa por parte de las empresas públicas se realizó una comparación entre el nivel de información que proveían antes de que entrara en vigencia la normativa que regula aspectos de transparencia activa y un momento posterior a su entrada en vigencia. Los datos del momento previo corresponden al relevamiento realizado en agosto de 2017 (Andía et al., 2017). Los datos del momento posterior corresponden al relevamiento realizado en septiembre de 2018.

El universo de análisis para realizar esta comparación se reduce a las 32 empresas de participación estatal mayoritaria que están actualmente en actividad y que también fueron incluidas en el relevamiento en 2017[3]. Para hacer esta comparación se consideraron sólo los aspectos que fueron relevados en 2017 y que son incluidos como requerimientos de información en las normas actualmente vigentes.

Este análisis refleja avances en al menos cuatro aspectos. Hubo incrementos en el nivel de publicación de información sobre los miembros del directorio (en 2017 el 69% de las empresas públicas relevadas publicaban esta información y en 2018 este porcentaje ascendió a 75%), la estructura orgánica (de 41% en 2017 a 53% en 2018), los informes de auditoría (de 6% en 2017 a 28% en 2018) y los informes de gestión (de 9% en 2017 a 22% en 2018).

El nivel de información sobre las funciones de las áreas de la estructura orgánica, las adquisiciones de bienes y servicios y resultados de estos procesos no evidencia avances significativos.

Gráfico 7. Porcentaje de empresas que publican información requerida por la normativa (2017-2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 32

3. Algunas recomendaciones para fortalecer la transparencia de las empresas públicas

La Ley de Acceso a la Información y los Lineamientos de Buen Gobierno representan un avance importante en el camino de transparentar la actividad de las empresas públicas. Para que este camino iniciado pueda consolidarse sería deseable fortalecer algunos aspectos a fin de disponer de un marco legal e institucional más robusto[4].

En primer lugar, el marco regulatorio existente está compuesto por dos normas con distinto grado de especificidad y rango jurídico: la Ley de Acceso a la Información Pública regula cuestiones de transparencia para todos los organismos del sector público nacional y la Resolución sobre Lineamientos de Buen Gobierno regula cuestiones de gobierno corporativo sólo para las empresas públicas. En este contexto, sería beneficioso que la Agencia de Acceso a la Información Pública emitiera una resolución específica en materia de transparencia que contemple las particularidades que tienen las empresas públicas tanto por su actividad como por su naturaleza jurídica tomando en consideración lo estipulado en la Ley de Acceso a la Información, los Lineamientos de Buen Gobierno de Jefatura de Gabinete y los estándares internacionales en la materia.

En segundo lugar, deberían considerarse algunos requerimientos de información que se encuentran ausentes en el marco legal vigente y que son de particular importancia para las empresas públicas. Si bien la lista de requerimientos no es taxativa y contempla la posibilidad de agregar nuevos puntos, sería relevante incluir el requerimiento de transparencia activa para los siguientes aspectos en particular:

  • Estatutos societarios
  • Composición societaria
  • Filiales y todas las entidades en que tengan participación, representación e intervención
  • Estados financieros del año anterior aprobados y publicados dentro de un período de tiempo estipulado a fin de garantizar que la información tenga actualidad
  • Listado de proyectos de inversión en ejecución con su correspondiente presupuesto
  • Transacciones entre partes relacionadas (operaciones con personas físicas o jurídicas con las que se tiene relación estrecha) lo cual contribuiría a atacar uno de los problemas más graves en temas de conflictos de interés y fraudes en las compras y contrataciones dentro de las EPE

En tercer lugar, al momento de implementar el marco normativo sobre transparencia activa deberían considerarse algunos aspectos que resultan especialmente sensibles para las empresas públicas. Por ejemplo, en cuanto a la publicación de información sobre compras y contrataciones es importante tomar en cuenta criterios de mercado y competitividad en relación a información que es comercialmente sensible o cláusulas de confidencialidad establecidas por los proveedores que pueden afectar el desarrollo estratégico de las empresas. A tal fin, la Ley de Acceso a la Información prevé la utilización de las tachas como mecanismo de resguardo ante la existencia de información sensible, confidencial o secreta que haya sido clasificada por alguna norma propia como tal antes del pedido de acceso a la información.

Finalmente, es necesario establecer mecanismos adecuados que aseguren el cumplimiento de los requerimientos de información. Para ello, sería recomendable el trabajo en conjunto entre la Agencia de Acceso a la Información Pública y la Jefatura de Gabinete de Ministros para monitorear los avances en materia de transparencia de las empresas públicas así como la identificación de buenas prácticas en materia de transparencia activa en las empresas que promueva procesos de aprendizaje entre ellas.

[1] No se incluyeron en este relevamiento a las empresas subsidiarias. El Anexo II detalla el listado de empresas relevadas que cuentan con página web y el cumplimiento de cada una de ellas respecto a los requerimientos de información.

[2] Por ejemplo, las empresas bajo el régimen de oferta pública y las entidades financieras publican información en otros sitios (Comisión Nacional de Valores o Banco Central).

[3] De las empresas relevadas en 2018 hubo 6 empresas (YPF, Desarrollo del Capital Humano Ferroviario, Contenidos Públicos, Corredores Viales, Nuevos Aires del Sur y Playas Ferroviarias de Buenos Aires) que no fueron incluidas en el relevamiento de 2017 y, por tal motivo, no se las incluyó en el análisis comparativo.

[4] Para elaborar estas recomendaciones se han tomado en consideración los aportes realizados por los participantes a la mesa de trabajo sobre transparencia activa en empresas públicas organizada por el Programa de Gestión Pública de CIPPEC en diciembre de 2017. De la misma participaron autoridades y representantes de la Coordinación de Empresas Públicas de Jefatura de Gabinete de Ministros, la Agencia de Acceso a la Información Pública, Sindicatura General de la Nación, Auditoría General de la Nación, Oficina Anti-Corrupción, Trenes Argentinos Infraestructura SE (ADIFSE), Agua y Saneamientos Argentinos SA (AySA), Energía Argentina SA (ENARSA), Nucleoeléctrica Argentina SA (NA-SA), Trenes Argentinos Operadora Ferroviaria SE (SOFSE), Intercargo SA, Empresa Argentina de Navegación Aérea SE (EANA), Entidad Binacional Yacyretá, Asociación Argentina de Etica y Compliance, Universidad de San Andrés, Universidad de San Martín y Deloitte Argentina. Ver documento “Acuerdos sobre Transparencia Activa en empresas públicas”.

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