¿Cómo se ordena un sistema de impuestos repartido entre Nación, provincias y municipios? Esa pregunta reunió a empresarios, funcionarios, gobernadores y especialistas para conocer la experiencia brasileña y conversar sobre federalismo, competitividad y construcción de acuerdos de largo plazo. El encuentro fue organizado por CIPPEC junto al Consejo Federal de Inversiones, la Fundación Argentina Debate, GAM, IERAL – Fundación Mediterránea y RAP. El disparador fue Brasil, que en 2023 acordó una reforma de sus impuestos al consumo tras casi treinta años de intentos, con una transición que terminará en 2033. Esa experiencia permite observar qué condiciones hicieron posible una transformación largamente postergada y formular mejores preguntas para el camino argentino. 

Un sistema repartido en tres niveles 

La Argentina es una federación organizada en tres órdenes de gobierno: Nación, 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y más de 2.300 gobiernos locales -municipios, comunas y otras formas-. Las provincias conservan las potestades no delegadas al Estado federal y comparten con la Nación facultades sobre la tributación indirecta. Los gobiernos locales, a su vez, ejercen las facultades tributarias que les reconocen sus respectivos marcos provinciales. En términos simples, la Nación concentra la recaudación de los principales tributos, mientras que las provincias tienen responsabilidades centrales en educación, salud, seguridad y transporte, y comparten competencias en infraestructura y asistencia social. Los gobiernos locales, por su parte, prestan numerosos servicios urbanos La coordinación entre niveles se realiza principalmente mediante la coparticipación federal: la Nación recauda los tributos principales y transfiere una parte a las provincias. La Constitución reformada en 1994 ordenó establecer un nuevo régimen antes de 1996, pero nunca se sancionó. El esquema continúa apoyándose en una ley transitoria de 1988 y en numerosos regímenes posteriores. La dependencia de estos recursos varía profundamente entre provincias, lo que genera incentivos muy distintos y vuelve políticamente costosa cualquier modificación. 

El problema principal es que esos tres órdenes de gobierno se superponen en la regulación, el financiamiento y la prestación de distintos servicios, sin que siempre resulte claro quién decide, quién recauda, quién ejecuta y quién responde por los resultados. A esa superposición se suman estructuras administrativas duplicadas y mecanismos insuficientes de coordinación. 

Magnitud y fragmentación 

La presión tributaria efectiva consolidada se ubicó en torno al 28% del PBI en 2025, por encima del promedio latinoamericano. Sin embargo, para comprender el problema argentino no alcanza con observar cuánto se recauda: también importa qué impuestos se utilizan, cómo se superponen y qué incentivos generan. El sistema es muy fragmentado: conviven más de 150 tributos, aunque un grupo reducido concentra la mayor parte de la recaudación. El resto genera ingresos marginales a costa de complejidad administrativa y mayores costos de cumplimiento. Además, la emergencia fiscal convirtió en permanentes numerosos impuestos concebidos originalmente como transitorios.  

El núcleo del problema son los impuestos a las ventas, que se cobran en simultáneo en los tres niveles: el IVA nacional, Ingresos Brutos provincial y tasas municipales. Ingresos Brutos se paga en cada etapa de la cadena y se acumula impuesto sobre impuesto, encareciendo todo lo que se produce y exporta.  

El nudo institucional

El desafío no es sólo técnico, sino institucional: lograr un acuerdo entre Nación, provincias y municipios que sobreviva a los cambios de gobierno. Durante décadas existieron múltiples conversaciones, pactos y propuestas. Sin embargo, los intentos fueron insuficientes, los incentivos permanecieron fragmentados y resultó difícil sostener acuerdos de largo plazo. El Consenso Fiscal de 2017 buscó reducir progresivamente Ingresos Brutos, pero el esquema no sobrevivió al cambio de gobierno y muchas alícuotas regresaron a sus valores anteriores o los superaron. 

Argentina requiere un reordenamiento fiscal federal que vuelva a vincular responsabilidades, poder de decisión, financiamiento y rendición de cuentas, en línea con los principios de autonomía, correspondencia fiscal, equidad y concertación establecidos por la Constitución.  

Correspondencia con Brasil 

Brasil partió de un problema más complejo que el argentino: cinco tributos al consumo, bases superpuestas, 27 legislaciones estatales, miles de reglas municipales y una prolongada guerra fiscal. El resultado era acumulación de impuestos, litigios, altos costos de cumplimiento y decisiones económicas condicionadas por el sistema.  

La reforma que puso en marcha reemplaza gradualmente cinco impuestos sobre el consumo por una Contribución sobre Bienes y Servicios (CBS) federal y un Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS) compartido por estados y municipios. Se suma un Impuesto Selectivo federal sobre bienes y servicios perjudiciales para la salud o el ambiente. El diseño preserva dos cajas -la federal y la subnacional-, pero armoniza la base, las definiciones y buena parte de la operación. 

La implementación de esta reforma terminará en 2033. En paralelo, la redistribución de recursos entre jurisdicciones tendrá una transición de 50 años y un mecanismo de seguro de ingresos que podrá extender compensaciones residuales durante otros 20 años para las jurisdicciones más afectadas 

Durante el encuentro organizado por CIPPEC junto a otras organizaciones, Bernard Appy -economista y secretario extraordinario de la Reforma Tributaria del Ministerio de Hacienda de Brasil entre 2023 y 2025- explicó el diseño técnico, la negociación política, la transición, las compensaciones y la gobernanza que hicieron posible esta reforma. Su exposición completa, acá. 

Brasil es un espejo: su experiencia permite observar qué condiciones hicieron posible una transformación largamente postergada y formular mejores preguntas para el camino argentino. El desafío ya no es solamente crecer, sino construir un modelo de desarrollo sostenible, federal y competitivo para las próximas décadas. Para eso es necesario abordar un reordenamiento fiscal federal.