Publicada en noviembre de 2022

La cuestión energética está en el centro de los debates económicos de la Argentina. La incidencia en el déficit fiscal y externo sigue teniendo una gravitación preponderante. Anualmente se destina el 2% del PBI para subsidiar la energía a usuarios. La falta de una resolución perdurable de la cuestión energética atenta contra el desarrollo de los recursos energéticos del país, los objetivos comprometidos en la agenda del cambio climático, y al propósito de tener energía competitiva y asequible.  

A partir de la experiencia internacional, es posible analizar con criterios renovados el fracaso de la política energética, que se manifiesta en constantes cambios, reversión del aumento de la producción en distintos momentos o situaciones límites en la seguridad de abastecimiento. Cuando existe una situación de escasez de oferta de energía, por definición, la energía adicional a incorporar no tiene el mismo precio que la oferta actual. Es justamente la expectativa de un aumento de precio inminente, usualmente asociado a mayores importaciones, lo que propició la intervención del Estado, estableciendo precios administrados para la energía existente. Desde ese momento, el Estado deberá decidir cómo se abastece la demanda adicional de energía y a qué precio. 

Es posible identificar tres experiencias a partir de las cuales analizar la administración de mercados de energía. Las diferencias están determinadas por cómo se organizan los dos segmentos de energía –vieja y nueva– y qué relación tienen entre sí. La energía vieja es la provista al momento de la intervención, la energía nueva se considera a la energía que se provee luego de la intervención. A la primera se le fija un precio administrado en función del equilibrio previo al shock. Los tres tipos de experiencias, descriptos a continuación, son: i) salir del paso; ii) mala asignación y iii) sendero dual.  

En la primera experiencia, el instrumento de política utilizado es definir precios administrados por segmentos de energía. La segunda experiencia es la que introduce una política de liberalización con la incorporación de nuevos mercados competitivos. Y, por último, la tercera experiencia tiene en consideración lo que se conoce como la economía política de las reformas. En esta última experiencia se introducen cambios por segmento y a distinta velocidad, estableciendo de esa manera un sendero dual de reformas minimizando el impacto negativo. 

La visión común es que Argentina carece de una política energética. La multiplicidad de esquemas utilizados en el tiempo –muchas veces simultáneamente y con premisas contradictorias– avala esta impresión. La principal razón de estos vaivenes de política ha sido atender la urgencia macroeconómica del momento, pero sin haber resuelto satisfactoriamente los dilemas que enfrentaba. Ante el nuevo aumento de los precios internacionales, sin una oferta local suficiente, la política energética vuelve a colisionar con las restricciones macroeconómicas. 

En Argentina se puede observar un doble rol dado a las acciones de política energética: su utilización como política de ingresos y como política antiinflacionaria. Ello es parte de las razones de por qué no fue posible desarrollar un mercado libre para la energía nueva, o reducir o dejar de subsidiar la energía vieja. La política energética y de ingresos deben separarse, mientras que los subsidios deben independizarse de la definición de los precios del mercado.  

El documento presente propone una serie de lecciones de política en función del marco utilizado para analizar la agenda del sector. En primer lugar, el principal error a evitar es derivar en un diseño de mercado que tenga como resultado la mala asignación entre la oferta y la demanda. En segundo lugar, a partir de una oferta energética competitiva, el primer objetivo debería ser darle profundidad al mercado de energía nueva libre, propia del sendero dual. En tercer lugar, si el nuevo mercado con precios libres no se desarrolla, la tendencia es ampliar la oferta con esquemas propios del esquema de salir del paso. Por último, los subsidios deben independizarse de la definición de los precios del mercado. La simplificación de los esquemas actuales es condición para establecer un precio competitivo para los segmentos que eventualmente no serán subsidiados y, en consecuencia, el valor del subsidio para aquellos que sí. 

Hoy, como en situaciones anteriores, los altos precios internacionales vuelven a ser una amenaza, pero con la diferencia de que Argentina tiene los recursos energéticos suficientes para reemplazar las importaciones. Sin embargo, las autoridades siguen sin explicitar qué precio de la energía consideran razonable a pagar por parte de la demanda, dependiendo de subsidios extendidos a toda la oferta para mantener el nivel de producción. 

Publicado en noviembre de 2022

De cara a las tres próximas décadas, Argentina puede crear un nuevo complejo productivo y tecnológico clave para el desarrollo basado en la generación de energía de diversas fuentes, con un alto impacto en el empleo, las exportaciones y la actividad económica.  

En la próxima década, la transición energética puede significar el estímulo para la generación de más de 34.000 empleos en la industria argentina, 44 mil empleos en el sector de la construcción, y generar ingresos por 8.400 millones de dólares, producto del desarrollo de proyectos energéticos de tecnologías diversas. Si ampliamos el panorama y observamos al 2050, estas cifras alcanzan los 68 mil millones de dólares de actividad económica generada y el equivalente a por lo menos 139 mil empleos industriales y 158 mil empleos en la construcción y servicios conexos (Drucaroff, Farina y Rivas, 2020). 

Para transformar este potencial en realidad, las políticas deben centrarse en el diseño y desarrollo de un ecosistema energético de clase mundial que estribe en el desarrollo de proveedores competitivos impulsados por horizontes de inversión de mediano y largo plazo.  

Aprovechar la energía como un vector clave del desarrollo argentino sólo será posible reconfigurando una agenda que hoy es reactiva a shocks de inversión de corto plazo en las distintas tecnologías energéticas. El foco de esta reconfiguración debe estar puesto sobre una nueva coordinación entre las áreas de Energía, Desarrollo Productivo y Ciencia y Tecnología, el sector privado, los trabajadores y las trabajadoras, y los gobiernos provinciales con recursos energéticos y elevado desarrollo industrial relativo. 

En este marco, la política pública deberá atender la reconfiguración de los ecosistemas productivos regionales que federalicen la competitividad y la mejora relativa de los enclaves productivos en los que la energía genera elevado nivel de actividad, aunque aún no procesos virtuosos de desarrollo local. 

Dentro de este escenario de aprovechamiento del potencial del sector se distinguen dos grandes ejes de acción. Por una parte, la redefinición de instrumentos que tuvieron impactos nulos o negativos en torno a la mejora estructural de los proveedores nacionales, la generación de nuevos acuerdos institucionales dentro del Poder Ejecutivo y del ámbito legislativo y de acuerdos entre la Nación y las provincias que cuentan con recursos energéticos. Junto con ello resulta necesaria crucial la redefinición del set de instrumentos de apoyo orientados al desarrollo ofensivo de la cadena de valor energética. 

Por otra parte, un segundo eje debe contemplar la planificación de la matriz energética y la continuidad de las inversiones, a fin de estimular el desarrollo de un mercado in-terno como base de apoyo inicial de la industria y los servicios del conocimiento. Al mismo tiempo, se debe insistir en la definición de objetivos y propósitos específicos al momento de diseñar las políticas y reglas de contenido local para cada tecnología con criterios de sostenibilidad fiscal y competitiva. 

A su vez, el propósito de lograr una agenda integradora debe contemplar condiciones dinámicas que atraigan empresas con capacidad de innovación, sobre la base de capacidades y competencias transversales aplicables a problemas del sector energético.  

Instalar en la sociedad argentina una agenda positiva para el sector energético debe partir de una mirada productiva, federal e inclusiva. Para que este objetivo sea asequible se debe insistir en la definición de objetivos y propósitos específicos al momento de diseñar las políticas y reglas de contenido local para cada tecnología con criterios de sostenibilidad fiscal y competitiva. 

Noviembre de 2022

En los últimos 30 años, aún en períodos de crecimiento económico, Argentina no ha logrado reducir la incidencia de la pobreza por debajo del 25%. En otras palabras, durante las últimas tres décadas, siempre hubo al menos un cuarto de la población que vivió en la pobreza. La pobreza implica vulneraciones en múltiples dimensiones (ingresos, educación, vivienda, etc.) y una política efectiva enfocada en este desafío demanda la adopción de medidas en diversos campos, como la macroeconomía, los mercados de trabajo, la educación, el cuidado y otras políticas sociales.  

Habitualmente, en Argentina, estos temas son debatidos con un foco marcado en encontrar soluciones de corto plazo a los problemas, lo que dificulta cristalizar mejoras significativas y sostenibles. A esto se suma el hecho de que es habitual que una dimensión tan relevante como las anteriores sea ignorada: la dinámica demográfica. La evolución de la población, en tamaño y estructura etaria, es un factor determinante en las tendencias de mediano y largo plazo, tanto en lo que refiere a las posibilidades de desarrollo económico como a las condiciones de bienestar social, la equidad y la incidencia de pobreza.  

Este documento analiza los recientes cambios demográficos en Argentina para enfatizar el rol que tiene la demografía en las perspectivas económicas y sociales del país, respondiendo a cuatro preguntas: ¿de dónde venimos?, ¿por qué cambió la tendencia en la fecundidad en el último quinquenio y qué significa esto para la reducción de la pobreza?, ¿en dónde estamos hoy? y ¿hacia dónde vamos? 

¿De dónde venimos? En Argentina, la esperanza de vida al nacer mostró una tendencia ascendente desde fines del siglo XIX hasta hoy, con niveles cercanos a los de países más desarrollados y superiores al promedio de la región. La fecundidad, en cambio, presentó una trayectoria particular. Las proyecciones poblacionales más actuales (ONU, 2022) muestran que si consideramos los 49 países y territorios de América Latina y el Caribe, incluyendo territorios que no son estados nacionales (las Islas Vírgenes Británicas, Bonaire y Saint Marteen, entre otros), en 1950 Argentina era el segundo país con la tasa global de fecundidad más baja. Sin embargo, la tendencia al descenso se estancó desde mediados del siglo pasado y recién se reinició –aunque a un ritmo bajo– a mediados de la década de los 90. En 2015 había 33 países y territorios con niveles de fecundidad menores que el de Argentina (ONU, 2022). A partir de 2014 los niveles de fecundidad comenzaron a disminuir abrupta y significativamente. Entre 2014 y 2020, la tasa global de fecundidad bajó un 34%, el descenso más pronunciado desde que existen registros anuales de esta variable en Argentina. La tendencia a la baja fue aún más acelerada (-55%) en las adolescentes, dato no menor puesto que los embarazos en edades tempranas son, en su mayoría, no intencionales. Además, los diferenciales por condición socioeconómica o regiones también tendieron a disminuir.

¿Por qué cambió la tendencia en la fecundidad en el último quinquenio y qué significado tiene para el objetivo de reducir de la pobreza?  Los posibles dinamizadores de esta tendencia pueden ser identificados al separarlos en dos categorías interdependientes: cambios en las preferencias, conductas sociales y culturales, y cambios en accesibilidad a tecnologías modernas de anticoncepción. En este sentido, el auge de movimientos feministas en la segunda década de los 2000 parecería haber influido en conductas y preferencias, a la vez que motorizó la ampliación del acceso a derechos sexuales y reproductivos. Al mismo tiempo, la introducción y distribución masiva de un nuevo tipo de anticonceptivo de larga duración (el implante subdérmico) habría tenido un impacto considerable, motorizado por la ampliación de la ESI y el subsecuente incremento en su demanda. El descenso de la fecundidad general y, más particularmente, de la fecundidad adolescente es doblemente positivo: refleja los logros alcanzados en el acceso a derechos sexuales y reproductivos –lo que permitió una baja importante en los embarazos no deseados– y tiene un rol crítico en la autonomía económica de las mujeres y en la reducción de la vulnerabilidad social.   

¿En dónde estamos hoy? La pandemia provocó cambios en la mortalidad y la fecundidad. Si bien la evidencia disponible al día de hoy respecto a los niveles de mortalidad a causa del COVID-19 es heterogénea, en las estimaciones y proyecciones de población publicadas en 2022, la División de Población de Naciones Unidas estima que entre 2020 y 2021 se habrían producido unas 90.000 muertes adicionales a las esperables, que podrían atribuirse a la pandemia. Esto implica una reducción temporal de la expectativa de vida al nacer de casi 2 años en ese período, que se recupera rápidamente a partir de 2023. En relación a la fecundidad, los datos de nacimientos en Argentina correspondientes al 2021 aún no están disponibles para evaluar el impacto que la pandemia pueda haber tenido.  

Se puede plantear la hipótesis de que ésta tuvo un efecto a la baja si se considera que hubo menos interacción social y que es posible que algunas personas hayan pospuesto la planificación de embarazos dadas las incertidumbres generadas por la situación sanitaria. Sin embargo, también puede plantearse una hipótesis en el sentido contrario si se considera que hubo mayores dificultades de acceso a métodos anticonceptivos y a información sobre derechos sexuales y reproductivos. La evidencia en otros países, en los últimos meses de 2020 y primeros meses de 2021, indica que el efecto a la baja de la fecundidad primó. En cambio, los meses siguientes muestran una recuperación de los niveles de fecundidad prepandemia. Para el caso argentino puede suponerse que la pandemia tuvo un efecto similar. Sin embargo, habrá que esperar a que la información de nacimientos esté disponible para confirmarlo.  

¿Hacia dónde vamos? Las tendencias demográficas observadas dan cuenta de que el país está atravesando una situación conocida como “bono demográfico”, caracterizada por una elevada proporción de la población en edad de trabajar frente a una población dependiente infantil que disminuye y una proporción de personas mayores aún no muy grande. Este fenómeno arroja un escenario en el que la población activa es considerablemente mayor a la inactiva, lo que puede funcionar como aliciente para maximizar los recursos generados en el país, mejorando las condiciones para el sustento de más políticas redistributivas. Ratificando dicha tendencia, actualizaciones recientes de proyecciones poblacionales de Naciones Unidas muestran que el bono demográfico será más profundo (es decir, con tasas de dependencia aún menores) pero también más corto de lo esperado hasta ahora. La ventana de oportunidad abierta por el escenario demográfico actual es muy valiosa puesto que hoy tenemos una proporción baja de personas dependientes con respecto a personas en edad de trabajar. Sin embargo, el bono demográfico es sólo eso: una oportunidad.Para aprovecharlo, se requiere de inversiones estratégicas en capital físico y humano, a fin de aumentar la productividad de la economía. Además, es menester diseñar políticas públicas que sean consistentes con la dinámica poblacional esperada. Por ejemplo, teniendo en cuenta la reducción en las tasas de fecundidad, hoy sabemos que la población de niños/as menores de 5 años en 2025 será algo inferior a los 3 millones (ONU, 2022), cuando las proyecciones basadas en el Censo 2010 indicaban que habría aproximadamente 3.6 millones (INDEC, 2022; INDEC, 2012), por lo que la planificación de políticas de cuidados o primera infancia deberían adaptarse a esta nueva realidad. Así, las discusiones sobre temas previsionales, de cuidados, educación, regulación laboral o perfiles productivos deberían incorporar una dimensión de mediano y largo plazo que considere estos cambios en la población.

Publicado en noviembre de 2022

En el marco de la pandemia, el espacio público tuvo un lugar fundamental para superar los desafíos sanitarios, sociales y económicos y, por lo tanto, para la reactivación de las ciudades y la vida cotidiana de las personas. Las ciudades se valieron de diferentes estrategias orientadas principalmente a la reactivación comercial y, al mismo tiempo, a darle un uso seguro al espacio público. La crisis que se generó a raíz del COVID-19 configuró una oportunidad para repensar y redefinir qué relevancia se le otorga al espacio público, cómo se lo diseña y cómo se construye ciudad. 

Esta publicación pretende destacar la relevancia del espacio público y entender el impacto que tuvo la pandemia en cómo este se usa. También busca establecer la importancia de concebir estos espacios de un modo integral en la gestión y planificación urbana, especialmente en función de los desafíos urbanos actuales.  

Existen tres tipos de espacio público: calles y veredas, ferias y mercados y espacios verdes y cada uno cumple roles específicos y producen beneficios positivos en el funcionamiento urbano. Estos tipos de espacios públicos ordenan y estructuran la ciudad, y cumplen un rol de cohesión social, participación cívica, desarrollo económico y también brindan beneficios ambientales. Las diferentes definiciones y formas de concebir el espacio público subrayan alguna de estas funciones. Desde la óptica ambiental, un concepto relacionado al de espacios verdes es el de infraestructura verde, pero que resulta superador, por ser más completo y estar mejor adaptado al contexto urbano actual.  

A su vez, el espacio público opera como un elemento que afecta la conducta humana. Dependiendo de cómo se diseña o rediseña, puede modificar el comportamiento de las personas y, por tanto, configura un activo de suma potencia en la gestión local. Pero para que el espacio público sea realmente transformador y tenga tales efectos positivos, debe ser accesible, confortable, ser percibido como seguro y estar nutrido de elementos que inviten a las personas a interactuar o permanecer allí. El espacio público es, entonces, una herramienta transformadora para garantizar un futuro con mayor calidad de vida, especialmente al considerar los desafíos sociales, económicos y climáticos a los que se enfrentan las ciudades. 

Uno de estos desafíos fue la aparición del COVID-19, que devino en pandemia y puso en jaque el funcionamiento de las ciudades a nivel global. La necesidad de aislamiento y luego distanciamiento para minimizar contagios impactó de lleno en la movilidad y el uso del espacio público. Las restricciones a la circulación también impactaron en los comercios de proximidad, como los locales gastronómicos. Ante la necesidad de reimpulsar la economía, reactivar comercios barriales de cercanía y volver a nutrir de personas los diferentes tipos de espacio público, los gobiernos locales se valieron de diferentes estrategias. El urbanismo táctico facilitó intervenciones rápidas para expandir redes de ciclovías, generar nuevos centros comerciales, a cielo abierto y seguros, en lugares que previamente estaban destinados a vehículos particulares.  

Algunas ciudades de Argentina se destacaron por su innovadora forma de intervenir y reactivar espacios públicos en contexto de pandemia. Mar del Plata, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Ciudad de Mendoza y la Ciudad de Córdoba son casos que ofrecen buenas prácticas e interesantes aprendizajes al analizar la manera en que impulsaron el espacio público. En provecho del contexto originado por la pandemia, estas ciudades impulsaron cambios profundos y necesarios en términos de movilidad o adaptación climática. Así, este documento se propone servir de base para funcionarios/as locales y tomadores/as de decisión vinculados a la gestión del espacio público, con el propósito de contribuir en el proceso de planificación y gobernanza de las ciudades en Argentina.