La situación fiscal de nuestro país en los últimos años podría resumirse en tres cuestiones centrales: gasto público en niveles récords, presión tributaria alta con impuestos de baja calidad, y severo desequilibrio fiscal, lo cual ha requerido alternativamente de financiamiento inflacionario vía emisión monetaria y/o endeudamiento. Argentina tiene indicadores de gasto público y presión tributaria similares a los de los países desarrollados, pero su provisión de bienes públicos difiere notablemente en cantidad y calidad a la de esas naciones.

Entre 1998 y 2016, la presión tributaria consolidada pasó de ser 21% del PIB a representar 34% del producto, un valor equivalente al promedio de los países de la OCDE. El sistema tributario argentino se caracteriza por su complejidad, ineficiencia, falta de equidad y elevados niveles de evasión. Para sentar las bases de una reforma integral que se sostenga a largo plazo, deben contemplarse todos esos aspectos.

La Ley N° 27.260, conocida como de Reparación a jubilados y blanqueo de capitales, creó en mayo de 2016 la Comisión Especial para la Reforma Tributaria, que analiza y evalúa las propuestas del Poder Ejecutivo nacional. De acuerdo con la norma, la reforma debe observar principios de progresividad, equidad, simplificación, certidumbre y coordinación federal. La iniciativa está en la agenda de prioridades del Gobierno y se percibe un cierto grado de consenso respecto de la necesidad de reformar el sistema actual, aunque no parece ocurrir lo mismo con relación a cómo hacerlo.

Recientemente, el Poder Ejecutivo ha hecho saber su intención de encarar un proceso de reforma que, en caso de prosperar, dará lugar a la primera propuesta integral que llegue a consideración del Congreso en décadas. En este contexto, se inicia un debate con relación al diagnóstico y las alternativas de rediseño de la estructura tributaria.

Desde CIPPEC, consideramos oportuno en esta instancia avanzar en una detallada caracterización del sistema tributario vigente. Este documento indaga acerca de: la composición del sistema tributario; el nivel y la evolución de la carga tributaria; y las principales diferencias y semejanzas de la estructura tributaria local con respecto a las de los países de la región y la OCDE

Entre 1998 y 2016 la presión tributaria total —nación, provincias y municipios— pasó de 21,4% a 34% del PIB, involucrando un incremento de 12,6 puntos porcentuales. El piso mínimo de presión se registró en 2002 (20% del PIB) y el pico máximo, en 2015 (34,8%).

Así lo revela el documento de CIPPEC “El ABC del sistema tributario argentino”, elaborado por Walter Agosto, investigador principal del programa de Desarrollo Económico, que además determina que “en 2016 la presión tributaria registró una caída de 0,8 p.p., aunque esa reducción se acrecienta si se excluye del análisis el efecto del sinceramiento fiscal, en cuyo caso la presión tributaria del año pasado fue del 33% del PIB”.

Entre los factores que explican el aumento sostenido de la presión tributaria en ese período de análisis se encuentran “la creación y suba de impuestos en la crisis de la Convertibilidad —Débitos y Créditos Bancarios, y Derechos de Exportación—; la recuperación de la actividad económica y el empleo; la suba de los precios internacionales de las materias primas; la nacionalización de los fondos de pensión; y la falta de actualización de los parámetros del Impuesto a las Ganancias”, sostiene Agosto.

Por su parte, las contribuciones a la seguridad social constituyen el rubro de mayor aporte al aumento global de la presión tributaria a lo largo del periodo, con un incremento de 3,5% del producto. El Impuesto a las Ganancias está en segundo lugar, con un aumento de 2,4%, seguido por el impuesto a los débitos y créditos bancarios y el incremento de los Derechos de Exportación, y el aumento en la tributación de Ingresos Brutos e IVA.

“La situación fiscal de nuestro país en los últimos años podría resumirse en tres cuestiones centrales: gasto público en niveles récords; presión tributaria alta con impuestos de baja calidad; y severo desequilibrio fiscal, lo cual ha requerido alternativamente de financiamiento inflacionario vía emisión monetaria y/o endeudamiento”, describe Agosto.

Además, el investigador principal de Desarrollo Económico de CIPPEC, enfatiza que, “si bien la Argentina tiene indicadores de gasto público y presión tributaria similares a los de los países desarrollados, su provisión de bienes públicos difiere notablemente en cantidad y calidad de la de esas naciones”. “El sistema tributario argentino se caracteriza por su complejidad, ineficiencia, falta de equidad y elevados niveles de evasión. Para sentar las bases de una reforma integral que se sostenga a largo plazo, deben contemplarse todos esos aspectos”, concluye Agosto.

Resumen metodológico

Evaluación de procesos. La evaluación toma como marco de referencia los estudios realizados por CONEVAL, efectuando una mirada sobre los procesos centrales de una política social: planificación, difusión, solicitud de apoyos (aplicación al programa), selección de usuarios, producción de bienes y servicios, distribución de bienes y servicios, entrega de apoyos, seguimiento a usuarios y monitoreo de apoyos. Para ello realizó 8 entrevistas en profundidad con funcionarios nacionales responsables del programa y con coordinadores provinciales. En las provincias de Catamarca, Misiones y Tucumán también se hicieron entrevistas grupales con los equipos técnicos provinciales. Además, se implementaron 10 grupos focales de coordinadores y talleristas. Para recolectar la mirada de los usuarios, se realizó una encuesta.

Evaluación de impacto. Se utilizó la metodología de Propensity Score Matching (PSM), método cuasi-experimental que suele ser muy utilizado cuando hay solamente datos sobre los participantes en el momento posterior a la intervención que es evaluada (sin línea de base) . El grupo de tratamiento está conformado por los jóvenes que participan de los CAJ, mientras que el grupo de comparación está conformado por jóvenes con similares características que no participan del programa.

La idea básica fue encontrar, en una muestra de no participantes, a aquellas personas que tienen la mayor similitud posible a los participantes en tanto comparten ciertas características observables en la instancia previa al tratamiento o comparten ciertas características que no se ven afectadas por el tratamiento. Usando esas características observables, se calcula la probabilidad de participación (propensity score) en el programa de cada uno de los individuos de la muestra y se realiza el pareo (match) entre una persona del grupo de control y una (o varias) del grupo de tratamiento. Aquellas unidades que no fueron posible “matchear” o parear serán eliminadas debido a que no pueden ser comparadas por resultar ser muy diferentes en relación a las características observables.

Luego se observan las variables de resultado (variables dependientes) para uno y otro individuo (por ejemplo, el ausentismo escolar en este caso) y se asume que la diferencia en los resultados de estas dos personas puede atribuirse al programa, dado que el método mantiene constantes una gran cantidad de variables potencialmente relevantes (Caliendo & Kopeining, 2005).

Principales hallazgos y recomendaciones

En lo que respecta a los procesos, la evaluación encontró una serie de fortalezas de la intervención. Entre ellas se puede mencionar las vinculadas con: la identidad construida entre los jóvenes participantes y entre ellos y los talleristas y coordinadores; la gran penetración territorial del programa; la articulación con otros programas, con entidades educativas y con la comunidad donde se inserta la escuela CAJ; la alta calidad y compromiso de los profesionales y su formación constante; la existencia de un sistema de monitoreo provincial que funciona de manera regular; y la articulación con PEI y/o PML (al menos en algunas escuelas).

Además, se identificaron numerosas oportunidades para el programa, como la alta motivación y disposición a aprender cosas nuevas del equipo técnico; la motivación de los coordinadores y talleristas; el interés entre los talleristas por llevar a los jóvenes a hacer más actividades fuera de la escuela y la posibilidad de reorganizar los datos de M&E para poder producir indicadores que estén más alineados con los resultados e impactos esperados.

En términos de debilidades, el principal problema radica en que el programa no cuenta con una teoría de cambio explícita. Si asumimos que la versión estilizada de teoría de cambio que reconstruimos para la realización de esta evaluación es correcta, entonces el éxito o fracaso del programa radicaría en la calidad de los talleres. En este sentido, la mínima falla en la implementación de los mismos o la diferencia en calidad entre talleres puede tener efectos muy grandes en alcanzar o no los objetivos propuestos.

En términos de amenazas, se observaron las malas condiciones laborales de los talleristas a través de la ausencia de contrato de trabajo; el presupuesto operativo escaso para las actividades; la preocupación por la poca claridad sobre la continuidad del programa identificada tanto entre los profesionales involucrados en la implementación del programa como entre los jóvenes participantes y el surgimiento de programas que pueden superponerse con los objetivos y modalidades de funcionamiento de los CAJ.

En lo que respecta a los impactos, los resultados son muy alentadores en tanto se observan efectos positivos y significativos en todas las variables testeadas. En particular, se observa una modesta reducción en el ausentismo de los jóvenes (casi 3 días más de escolaridad), un aumento en la probabilidad de estar satisfecho con la escuela (cercano a los 8 puntos porcentuales), una mejora en la satisfacción con su propio cuerpo (incremento de 0.3 sobre una escala de 5 puntos), un aumento en la probabilidad de tener satisfacción con su vida (7 puntos porcentuales) y una pequeña mejora en la probabilidad de seguir estudiando en el futuro (5 puntos porcentuales).

Resumen metodológico

Think Tank Initiative (TTI) had four primary objectives: (i) to evaluate the programme concept and design, (ii) to assess the implementation of the programme, (iii) to determine the intermediate outcomes and impact, and (iv) to provide suggestions for improving the design of Phase 2. Desk-based research included a review of key project documentation, interviews with stakeholders, a literature review of comparable programmes, an analysis of the TTI monitoring and evaluation (M&E) database, and collection of 65 Stories of Change from project stakeholders. The Stories of Change, and results of the other desk-based research were triangulated through meetings, interviews, and workshops with 17 TTI grantees and a range of other stakeholders during visits to eight countries in Latin America, East and West Africa, and South Asia. The emerging findings were then validated via an online follow-up survey of informants and at meetings with the TTI Executive Committee (EC) and International Advisory Group (IAG).

Principales hallazgos y recomendaciones

The evaluation team found the TTI theory of change to be robust and well rooted in scientific and practical knowledge about the role of think tanks and initiatives designed to strengthen their capacity. TTI’s overall aim and programme design are clear and well understood by stakeholders. Furthermore, the combination of core funding and technical assistance to funded think tanks, alongside the programme’s Matching Funds mechanism to support collaborative initiatives, is widely regarded as an effective formula.
(…) It is difficult to attribute changes in think tank performance during the course of the programme solely to TTI’s contributions. Nonetheless, there is satisfactory evidence that improvements such as those documented above have started to influence wider changes in policy and practice.