Early childhood is a crucial stage for the physical, cognitive and emotional development of people. All children have the right to achieve the full development of their capabilities and potentialities; yet in Argentina, in spite of significant progress, the rights of children are still being undermined.

The current state of affairs reveals that during the last decade Argentina has experienced an ‘infantilisation’ of poverty, as in spite of a decline, over 44% of children live in poverty. In addition, malnutrition has increasingly become a concern for public health, due to unhealthy and nutrient-deficient diets, and it is more prevalent in the most vulnerable sectors of society.

Moreover, in Argentina, the State provides universal healthcare and there is a high share of the population that resorts to alternative healthcare providers. Nonetheless, maternal and infant mortality are still pending matters of attention, access to sexual and reproductive health services is not guaranteed, and the adolescent fertility rate remains high.

It is also worth noting that female poverty is the counterpart of the infantilisation of poverty. The households with more children are also proportionately more feminine. One of the reasons for this is the unequal distribution of upbringing and care between genders. This also impacts on women having fewer possibilities of accessing and staying in the labour market, which impedes poverty alleviation.

What this reveals is that social protection floors are not guaranteed for all. One of the main obstacles for this is the lack of follow-up, monitoring and evaluation in policy implementation.

This document, prepared for CIPPEC’s participation at the United Nations ECOSOC’S High Level Political Forum in 20017, describes Argentina’s situation, the existing regulations and the public policies implemented, and provides policy recommendations that can contribute to the achievement of the SDGs.

El stock de deuda de las provincias fue de $ 240.000 millones a fines de 2015, lo que representa el 23,7% de los ingresos totales y el 4,2% del PBI del país. El peso del endeudamiento cayó paulatinamente en 2003-2015, pero con fuertes diferencias por provincia. Algunas presentan niveles de endeudamiento extremadamente bajos, donde la deuda no excede el 5 % del total de los recursos. En otras, estos indicadores superan el 40%. Por otra parte, los pasivos provinciales vienen dolarizándose.

La combinación de desequilibrio fiscal con la posibilidad de acceso masivo a nuevo financiamiento exige una política pública que impida un endeudamiento desmedido. Dado el federalismo fiscal argentino, las provincias gozan de una elevada probabilidad de rescates por parte del gobierno nacional, que actúa como prestamista de última instancia.

Las provincias regulan su endeudamiento a través de sus constituciones. Así, los límites cuantitativos y cualitativos difieren entre provincias y, en muchos casos, son difíciles de interpretar. Además, en casi todas las provincias también hay leyes de administración financiera que, si bien carecen de reglas numéricas sobre endeudamiento, incluyen la denominada “regla de oro” (los estados solo pueden endeudarse para financiar inversión, no para gastos corrientes), cuya aplicación en muchos casos está exceptuada por otras leyes o es incumplida. La regulación del endeudamiento provincial por parte del gobierno nacional opera más a modo de control procedimental que para asegurar la capacidad de repago y prevalece, en la práctica, sobre las normas provinciales.

Esta multiplicidad de normas hace que la autorización del endeudamiento provincial por parte del gobierno nacional sea difusa y discrecional. Además, la información fiscal se publica de forma diferente en cada provincia y, generalmente, con mucha demora, lo que impide un seguimiento de los procesos de endeudamiento por parte de la ciudadanía.

Hay que coordinar el endeudamiento provincial en un ámbito específico. La creación del Organismo Fiscal Federal previsto en la Constitución Nacional podría cumplir, entre otras funciones, este rol. Por otra parte, si bien la Ley de Responsabilidad Fiscal contenía normas comunes para controlar el endeudamiento, fueron suspendidas por leyes posteriores en la antesala de la crisis de 2001.

En una situación de lenta recuperación de la actividad económica y alto déficit fiscal como la actual, el restablecimiento de límites cuantitativos parecería no reunir el consenso político necesario. Pero, al menos, debería prohibirse usar deuda para financiar gastos corrientes, lo cual exige capacitar a los funcionarios provinciales para que gestionen su deuda pública y acordar que la publicación de la información fiscal se haga de igual forma en todo el país.

El desarrollo económico es un proceso lento y sostenido. Los países no se transforman de pobres a ricos de un año a otro; el proceso involucra, como mínimo, varias décadas. A Corea del Sur —probablemente el caso más exitoso de rápido desarrollo— le llevó alrededor de treinta años alcanzar el status de desarrollada a mediados de la década de 1990. China, otro caso de transformación espectacular, es la economía de mayor crecimiento de las últimas cuatro décadas y todavía le queda un largo trecho para sumarse al selecto grupo de países desarrollados.

Es por este rasgo que a Gabriel Palma, economista chileno y profesor de la Universidad de Cambridge, le gusta usar la metáfora de la maratón para ilustrar el fenómeno del desarrollo económico. El desarrollo es una lenta y larga carrera. Los maratonistas experimentados indican que la clave del éxito es correr a un ritmo estable; un trayecto largo se recorre más rápido trotando lenta pero sostenidamente, que corriendo muy rápido un tramo para luego detenerse a recuperar aliento. La evidencia sugiere que algo parecido ocurre con el crecimiento económico a largo plazo. Un conjunto importante de estudios muestra que la volatilidad del crecimiento tiende a afectar negativamente la tasa de crecimiento. Los corredores de velocidad son malos maratonistas.

Argentina es un campeón en materia de volatilidad de crecimiento. Si tomamos los últimos 35 años, nuestro país se expandió a una tasa promedio de 1,9% por año, mientras que América Latina en su conjunto lo hizo al 2,6%. Chile, el mejor maratonista latinoamericano, creció al 4,4%, los países del sudeste-asiático al 7,4% y China al 9,6%. El bajo crecimiento promedio argentino consistió en breves períodos de rápida expansión —como a principios de los noventa (8%) y principios de los 2000 (8%)— intercalados con períodos de estancamiento (1980-87) y severas contracciones (1988-90 y 1999-2002). Comparativamente, nuestro crecimiento ha sido muy volátil: dos veces y medio mayor a la volatilidad del crecimiento latinoamericano, diez veces mayor a la de China y trece veces mayor a la del sudeste-asiático. La trayectoria argentina de las últimas décadas es un ejemplo elocuente de lo que sugiere la literatura: una combinación de alta volatilidad con bajo crecimiento.

Entre las muchos ingredientes necesarios, el desarrollo de nuestro país requiere que abandonemos la mentalidad del corredor de velocidad y desarrollemos mecanismos para sostener un ritmo de crecimiento más estable. La estabilidad ayuda a que las personas y empresas proyecten con mayor confianza y dediquen menos tiempo y recursos a protegerse de imprevistos. Que se animen a innovar e invertir, especialmente en proyectos que demandan tiempo de maduración. La conformación de un fondo fiscal contracíclico puede contribuir significativamente a reducir la volatilidad de la economía. En esencia, este dispositivo depende de una regla fiscal que establece que cuando la economía crece por encima de lo que se considera normal, el gobierno debe ahorrar los ingresos fiscales excedentes en un fondo constituido para tal fin. Cuando la economía crece por debajo de lo establecido como normal, el gobierno —en vez de recortar su gasto por la merma de ingresos— toma los recursos faltantes del fondo acumulado en épocas de vacas gordas.

Los beneficios son varios. Por un lado, la regla fiscal funciona como un estabilizador automático del ciclo económico: brinda impulsos expansivos cuando el gasto privado es débil y modera el gasto agregado cuando el privado es vigoroso. En otras palabras, es un mecanismo para desacelerar la economía cuando va rápido y empujarla cuando va lenta, contribuyendo así a estabilizar el ritmo de crecimiento.

Otro beneficio deriva de que el ciclo económico de nuestro país depende en gran medida de factores externos, como el precio de las commodities de exportación y la liquidez de los mercados financieros internacionales. Cuando están en auge, tienden a estimular la expansión del gasto privado, generando presiones a la apreciación del tipo de cambio real y el deterioro de la cuenta corriente. Si la política fiscal se torna expansiva ante la disponibilidad de mayores recursos, la tendencia a la apreciación se acentúa, especialmente en un régimen de flotación y metas de inflación como el actual. La apreciación cambiaria puede deteriorar la competitividad de actividades exportadoras y competitivas de importaciones y derivar en ajustes bruscos cuando las condiciones externas cambian. Al moderar el gasto en contextos externos favorables, una regla fiscal contracíclica modera las presiones a la apreciación y estabiliza el tipo de cambio. Mantener el tipo de cambio competitivo y estable es también favorable para el crecimiento económico.

La fuerte influencia de factores externos en el ciclo económico no es un atributo único de Argentina. La mayoría de las economías emergentes presentan este rasgo, incluyendo, obviamente, a nuestros vecinos latinoamericanos. No es casualidad que varios de ellos hayan implementado reglas fiscales y fondos contracíclicos. El Fondo de Estabilización Económica y Social en Chile y el Fondo de Ahorro y Estabilización del Sistema General de Regalías en Colombia son ejemplos interesantes. El fondo chileno se nutre principalmente de ingresos derivados de la exportación de cobre cuando el precio internacional está excepcionalmente alto, mientras que el colombiano de un porcentaje de las regalías asociadas a la explotación de petróleo. Varios estudios señalan que estos dispositivos han contribuído a atenuar, e inclusive revertir, el sesgo procíclico del gasto público.

La constitución de un fondo y una regla fiscal contracíclica en Argentina contribuiría a brindar un entorno de mayor estabilidad y previsibilidad a la política macroeconómica. Ayudaría a reducir los márgenes de incertidumbre, extender los horizontes de planificación y estimular la inversión. Pensar en ahorrar en tiempos de vacas gordas cuando lo que apremia es el abultado déficit fiscal puede sonar a distracción intelectual. Nada más errado. Su implementación en este contexto es ideal porque no enfrentaría la resistencia que todo gobierno muestra a moderar el gasto; éste sencillamente no tiene recursos para hacerlo. Pero además, constituirlo en esta coyuntura contribuiría a disminuir los temores —que muchos profesan— en torno a la sostenibilidad de la deuda pública. Tal vez, el ejercicio contrafactual de imaginar cómo hubiera sido la trayectoria macroeconómica de Argentina si en 2005 hubiera prosperado la iniciativa de instituir un fondo y regla de estas características sea el mejor marketing sobre lo oportuno de esta coyuntura. Además de aprovechar la ocasión, sería vital que su creación y diseño surgiera, no de la iniciativa del gobierno o un partido particular, sino de un amplio consenso pluripartidario que conciba a esta herramienta fiscal como una política de estado. El Congreso es el ámbito y los legisladores —actuales y quienes aspiran a serlo— los actores para transformar esta iniciativa en una herramienta que contribuya al desarrollo económico de Argentina.

La Semana de la Evaluación en América Latina y el Caribe (EVAL 2017) es un punto de encuentro en el que participan el sector público, la sociedad civil y la comunidad académica con la organización de diferentes actividades para generar espacios de investigación y discusión sobre la importancia del monitoreo y evaluación para la mejora continua de las políticas y los programas públicos en los países de América Latina y el Caribe.

Tiene por objetivos 1) generar un espacio plural en el que académicos, decisores de política pública y miembros de organizaciones de la sociedad civil compartan y discutan enfoques, estrategias, metodologías, experiencias y resultados de evaluación para mejorar los programas públicos en América Latina y el Caribe y 2) promover el uso de la evaluación en las políticas y los programas públicos del país.

Para adherir a esta conversación regional, el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y la Red Argentina de Evaluación (EvaluAR) organizaron el Primer Diálogo por la institucionalización de la evaluación en Argentina con el objetivo de nutrir un debate amplio y participativo acerca de la relevancia, necesidad y potencialidad de contar con instituciones de evaluación de políticas públicas.

Para ello se convocó a funcionarios públicos nacionales, provinciales y municipales, académicos, organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil a discutir en torno a la institucionalización de la evaluación en países con sistemas federales de gobierno y se contrastaron distintas experiencias de evaluación. Además se reflexionó sobre las posibilidades de lograr instituciones sustentables de evaluación en Argentina y el desafío de lograr un organismo evaluador general de políticas públicas.

También se contó con la participación de un conjunto de instituciones que bregan por la institucionalización de la evaluación: Eval Partners, Red Internacional de Evaluación, Organización Internacional de Cooperación en Evaluación (IOCE), Universidad Católica de Córdoba, Universidad Provincial de Córdoba, Fundación Colectivo Cabildeo, ENLACE, Consorcio de Desarrollo y la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA).

Este documento consigna algunas notas sobre los temas tratados en los distintos paneles del encuentro.