“El rol de los think tanks en la era de la post verdad” fue el tema que sobrevoló el encuentro del T20 que se desarrolló el 29 y 30 de mayo en Berlín, del que CIPPEC tuvo el honor de participar. La necesidad de comunicar mejor las recomendaciones de política que realizamos los thinks tanks en todo el mundo, sobre todo en un momento de crisis de valores, se vuelve central.

Durante el encuentro diversas organizaciones propusieron políticas públicas destinadas a reducir los efectos del cambio climático, uno de los temas más importantes del encuentro de líderes del G20 que se desarrollará este año el 7 y 8 de julio en Hamburgo, Alemania. Con la decisión de Estados Unidos de retirarse del Acuerdo de París, recientemente anuncia, el trabajo de los think tanks con evidencia y propuestas concretas, se vuelve aún más relevante.

Por esto les quiero acercar aquí (click sobre la imagen) las propuestas para frenar el cambio climático que think tanks de todo el mundo le elevaron a los líderes del G20.

La competencia electoral legislativa suele crear la expectativa en la opinión pública de que podremos identificar un claro ganador de la contienda. Puede ser el presidente porque consolida su poder en el Congreso o un líder de la oposición que se anticipa como el challenger de las presidenciales. Sin embargo, es muy improbable que las elecciones 2017 consagren un único ganador nacional.

En primer lugar, porque la legislativa de mitad de mandato es una elección eminentemente provincial que tendrá ganadores y perdedores distritales. Es verdad que el oficialismo nacional puede utilizar recursos de poder de la presidencia para influenciar el armado de listas de candidatos provinciales, pero no existe el arrastre del nivel nacional al provincial que suele producir las presidenciales. Podría haber más arrastre allí donde los gobernadores deciden hacer las elecciones provinciales en simultáneo con las nacionales. Pero hay más incentivos para que los partidos ajusten su estrategia electoral en base a las oportunidades y riesgos que les dan los territorios políticos donde efectivamente compiten: el nivel local. Puede haber alianzas electorales con combinaciones similares en algunas provincias pero hay un grado importante de variación y alianzas cruzadas en distintas provincias que vuelve poco verosímil sumar votos a nivel nacional.

Segundo, porque es muy probable que la composición del Congreso de la Nación no se modifique sustancialmente: el oficialismo seguirá ostentando la primera minoría en Diputados y el Senado continuará dominado por el peronismo. De modo que, no parece estar en juego un fortalecimiento o debilitamiento legislativo del Presidente. Pero además, la configuración institucional actual del federalismo argentino podría generar mayores incentivos a la cooperación parlamentaria. Si los nuevos legisladores serán más cercanos y leales a los gobernadores que quienes terminan su mandato las delegaciones provinciales nuevas podrían ser más propensas a colaborar con la presidencia para lograr acuerdos e iniciativas conjuntas que beneficien la gestión de su gobernador.

En tercer lugar, es posible que los candidatos de la provincia de Buenos Aires y la CABA intenten nacionalizar las campañas. Sin embargo, suele ser un fenómeno porteño no aplicable al resto de los distritos cuyas campañas se limitan mayormente a temas locales. Además, la fragmentación y desnacionalización de la política argentina redujeron el poder de instalación de liderazgos nacionales de provincias como Buenos Aires, con mucho peso electoral e institucional. La división en tercios del electorado de la provincia de Buenos Aires muy difícilmente genere un ganador lo suficientemente claro como para presentarse de un modo convincente como el líder que podrá aglutinar el voto opositor en 2019.

Cuarto, las legislativas de medio término diluyen el peso del electorado de los centros urbanos (CABA, Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendoza) que suelen decidir las presidenciales y limita su influencia a cada distrito.

En suma, hay razones para sostener que los resultados electorales brindarán oportunidades a muchos candidatos distritales para considerarse ganadores de la elección y es muy probable que esos triunfos no modifiquen sustancialmente la configuración institucional y que se repartan entre los candidatos oficialistas y opositores. En ese contexto de fragmentación y paridad de fuerzas difícilmente las elecciones 2017 contribuyan a consolidar un liderazgo nacional.

Las elecciones 2017 serán, entonces, un fascinante laboratorio para el análisis político. Se renovará la mitad de la Cámara de Diputados (127 diputados) y un tercio del Senado (24 senadores). Las 24 provincias elegirán diputados; 8 de ellas también escogerán senadores. En 13 provincias se escoge diputados provinciales. En 6 provincias también se elige senadores. Los electores de Corrientes y Santiago del Estero, provincias que modificaron sus calendarios electorales luego de las intervenciones federales de 1999 y 2005, votan para gobernador. El panorama de elecciones provinciales es heterogéneo: se elige distintos cargos, se utilizará diversas tecnologías de emisión y recuento de votos y se votará en distintas fechas.

Las Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO) se aplicarán por cuarta vez y se llevarán a cabo el 13 de agosto. Podremos observar si pueden contener y reducir la fragmentación, e investigar cuando las PASO estimulan la competencia interna y frente a qué contextos obstaculizan la competencia o empeoran tensiones internas dificultando su resolución. Una hipótesis a probar con nueva evidencia de las elecciones 2017 sugiere las PASO son más frecuentemente utilizadas para la formación de coaliciones que agregan liderazgos partidarios dispersos (suma positiva). Y que son eludidas o pueden volverse muy conflictivas para la disputa del liderazgo interno de un partido (suma cero). En este segundo caso, el líder que domina el partido enfrenta con las PASO mucho más riesgo que el challenger porque pierde el control del padrón de la elección.

En las provincias argentinas hay además diferencias en las reglas electorales y las formas de votación que invitan la observación de las diferencias. Como hemos argumentado desde CIPPEC, la forma de votar importa. El instrumento de votación tiene efectos sobre el comportamiento del elector debido a que cambia la presentación de las opciones electorales. En las elecciones 2017 para la elección de cargos representativos a nivel nación se utiliza el mismo instrumento de votación (boletas partidarias) pero para los cargos provinciales hay grupos de provincias que utilizan instrumentos de distintos tipos. Los ciudadanos de Santa Fe utilizan la boleta única por categoría. Salta y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires han implementado el voto electrónico. La Rioja vota con boletas partidarias. De modo que se puede dar el caso en Salta de que el ciudadano deba votar en la misma fecha para cargos nacionales con boletas partidarias y para provinciales con voto electrónico.

A poco más de un siglo de la creación del primer jardín de infantes del país, la oferta de educación inicial sigue siendo insuficiente y dispar.

La sala de cinco es obligatoria hace más de 20 años, la sala de cuatro hace dos años y se está debatiendo en el Congreso que la de tres años también lo sea. Sin embargo, garantizar la oferta es todavía un desafío, especialmente en los primeros años del jardín.

La cobertura de la sala de cinco es casi universal pero la de niños de cuatro años es muy dispar: en provincias como Tierra del Fuego y La Rioja asiste más del 90% de los chicos; mientras que en Tucumán o Formosa asiste poco más que la mitad. Para la sala de tres las diferencias son más marcadas: mientras la Ciudad de Buenos Aires posee una cobertura de más del 65%; en provincias como San Juan, Salta o Misiones no supera el 10%.

Las tres salas que integran el jardín maternal (45 días, un año y dos años) conforman una oferta educativa marginal en la mayoría de las jurisdicciones: en muchas (como Tucumán, San Juan, Misiones, Catamarca, San Luis y Córdoba), la participación de los niños no supera el 1%.

El déficit en la oferta es claro y contundente. A su vez, si se contempla que la participación del sector privado en el nivel inicial es del 68% —la más alta en el sistema educativo argentino— la ausencia estatal es aún más notoria. Pero, como las políticas para la primera infancia están atravesadas por tradiciones y posicionamientos socioculturales, religiosos, políticos y pedagógicos, las disparidades señaladas no son solo un reflejo de las políticas públicas sino también de las decisiones de las familias.

Hay que tener en cuenta, además, que el mapa de instituciones que se ocupa de los más chicos trasciende al nivel Inicial. Existen otras ofertas menos formalizadas y sobre la que hay menos información. Las iniciativas comunitarias (movimientos barriales, eclesiásticos o gremiales), jardines de gestión privada no incorporados a la enseñanza oficial y los Espacios de Primera Infancia (dependientes del Ministerio de Desarrollo Social) son algunos ejemplos.

En este escenario, ante todo, se necesita un diagnóstico certero de la distribución y las  características de la oferta de crianza, enseñanza y cuidado, especialmente para los niños menores de tres años, donde se encuentran los mayores déficits. Solo así podrá realizarse un plan para garantizar la oferta de vacantes y superación de las diferencias de acceso.

Pero no basta con garantizar el acceso y las cuestiones materiales (infraestructura, mobiliario y recursos didácticos). Para reducir las desigualdades y que la experiencia de los niños sea significativa, hace falta además establecer acuerdos respecto de qué debe aprender un niño a esta edad y cómo deben formarse y capacitarse los profesionales que trabajan con ellos.

Con posterioridad a la ola de privatizaciones de fines del siglo pasado, el Estado comenzó a incrementar gradualmente su participación en la actividad económica empresarial y, en consecuencia, recuperó su rol como productor de bienes y servicios a través de la creación y reestatización de empresas públicas. Este incremento no se produjo como un fenómeno aislado, sino en un contexto de metamorfosis del Sector Público Nacional (GPS del Estado, CIPPEC, ASAP).

Evolución de la estructura organizacional del Sector Público Nacional

Fuente: GPS del Estado, 2016

El Sector Público Nacional cuenta actualmente con 52 empresas públicas que se vuelcan a diversas actividades económicas. La Ley de Administración financiera (Nº 24.156) detalla en su artículo 8 que las empresas que forman parte del Sector Público Nacional son: “todas aquellas Empresas del Estado, Sociedades del Estado, Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria (SAPEM), Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias”. Si bien existe una multiplicidad de criterios para identificar y caracterizar a las organizaciones estatales empresariales, a los fines de este trabajo, entenderemos como empresas públicas a todas aquellas que cumplen con las siguientes características:

• Son de propiedad estatal (el Estado posee más del 50% de la participación accionaria, o más) o están de facto controladas por el Estado Nacional ,
• Producen bienes y servicios de manera directa, ya sea en el marco de un mercado liberalizado o en una situación de monopolio, y
• Tienen una misión pública explícita.

 Universo de empresas públicas nacionales por clasificación de actividad económica

Fuente: GPS del Estado, 2016

Las 13 incorporaciones de empresas públicas que se registraron en el período 2003-2015 reconfiguraron el universo de empresas públicas con un fuerte énfasis en la provisión de servicios de transporte, energía y comunicaciones.

Los regímenes jurídicos que puede adoptar una empresa pública configuran un mosaico muy heterogéneo.

Empresas públicas nacionales por clasificación jurídica

Fuente: GPS del Estado, 2016

Las diferentes formas jurídicas tienen diferentes implicancias sobre la composición del capital societario, accionistas y rendición de cuentas. Entre las formas jurídicas existentes, prevalecen las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades del estado, sociedades de economía mixta, empresas en liquidación, empresas binacionales, y empresas interestaduales.

Durante los gobiernos comprendidos entre 2003-2015 se incorporaron 13 nuevas empresas públicas a la órbita del Estado Nacional. 9 de ellas se instituyeron como sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, 3 como sociedades del estado y 1 como empresa binacional. El impulso de la administración gubernamental hacia un mayor control sobre determinadas actividades económicas mediante la adquisición de paquetes accionarios mayoritarios, o creando sociedades anónimas (S.A.) y sociedades del estado (S.E.), y liquidando de manera definitiva algunas empresas residuales, alteró la composición jurídica de este universo. Si bien para diciembre de 2015, las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria continuaban representando el 40% de las empresas públicas, las compañías en liquidación cayeron a un 13% y las sociedades del estado ascendieron a un 15%. La continuidad de la figura de las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria como instrumento de gestión estatal empresarial predominante encuentra su fundamento en una serie de características que las vuelven particularmente atractivas:

• Las ventajas en cuanto a la participación de dividendos,
• Mayor poder de control sobre la dirección de la empresa
• Responsabilidad limitada (no recae exclusivamente sobre el Estado el costo de la inversión)
• Flexibilidad en la participación societaria y la dinámica de gerenciamiento (no se exige la realización de compras mediante licitación), entre otros.

No obstante, cabe señalar que la forma societaria que el Estado elija estará también vinculada al tipo de actividad económica en el que se busca participar.

El gobierno corporativo en las empresas públicas

En toda empresa no gestionada directamente por sus dueños, la cuestión central es cómo alinear el comportamiento de quienes la administran al mejor interés de los propietarios. Los estándares que fija la OCDE en este sentido son los principios de gobierno corporativo.

En el caso de las empresas públicas, estos incentivos y mecanismos de control cobran aún mayor relevancia, ya que la propiedad corresponde total o parcialmente al conjunto de la ciudadanía, y son empresas que desempeñan un rol primordial en el desarrollo de la economía y la calidad de vida de los ciudadanos.

Argentina inició recientemente el proceso de revisión de los estándares de gobierno corporativo en empresas públicas, cuyos resultados serán incluidos en el siguiente informe de la OCDE, el próximo octubre. ¿Qué se está revisando?

Para este tipo de empresas, que incorporan la dimensión del Estado como propietario, la OCDE desarrolló directrices complementarias a sus principios de gobierno corporativo. Estas son: las razones que justifican la propiedad pública en interés de los ciudadanos, el papel del Estado como propietario informado y activo, el marco jurídico y regulatorio que garantice la igualdad de condiciones y la competencia leal en los mercados, un tratamiento equitativo de los accionistas, las relaciones con partes interesadas y responsabilidad empresarial, la publicidad y transparencia, y las responsabilidades de los consejos de administración.

En nuestro país, los desafíos en esta materia son importantes. Si bien la mayoría de las empresas públicas realiza una planificación estratégica, sólo en uno de cada siete casos publican sus metas estratégicas, y en uno de cada cinco casos se encuentran accesibles los informes de gestión.

Empresas que publican sus metas estratégicas  |  Empresas que publican informes de gestión

Fuente: GPS del Estado, 2016

Por otra parte, muchas empresas estatales tienen directores calificados, con trayectoria pública y en su sector económico; sin embargo, la mitad no publica sus estatutos. Dentro de las que lo hacen, sólo el 16% establece requisitos para integrar sus directorios, y únicamente el 2% detalla cómo evalúa su desempeño.

Empresas que publican sus estatutos

Dentro del 44% de las empresas que publican sus estatutos:

Empresas con requisitos para sus directorios | Empresas con evaluación de desempeño

Fuente: GPS del Estado, 2016

Las empresas públicas pueden establecer reglamentos propios de compras y contrataciones, con las condiciones, requerimientos y controles, pero solo una de cada cinco lo publica. Por otra parte, tres de cada cuatro de las empresas que deberían ser inspeccionadas por la Auditoría General de la Nación fueron auditadas por última vez en 2013.

Empresas que publican sus reglamentos de compras y contrataciones

Fuente: GPS del Estado, 2016

Empresas inspeccionadas por la Auditoría General de la Nación con posterioridad a 2013

Fuente: GPS del Estado, 2016

A diferencia de la Argentina, hay países latinoamericanos que poseen leyes o decretos que regulan el gobierno corporativo en empresas públicas, tales como Chile y Brasil. Sin embargo, tal como acreditan otras experiencias en la región, como los casos de México, Perú y Paraguay,  un buen paso intermedio radica en consensuar un código de buen gobierno corporativo, que agrupe las mejoras prácticas en el tema, y que las empresas suscriban. Dado que los cambios culturales son tan importantes como los normativos, y a menudo más complejos, se recomienda que la realización del código sea un ejercicio participativo con los diferentes actores involucrados, tener en cuenta las experiencias internacionales y brindar participación a las propias empresas públicas, así como la realización de pruebas piloto. Después de todo, no se trata sólo de cumplir los estándares: incrementar la calidad de gobierno en las empresas públicas impacta directamente en la vida de todos los argentinos.