El ya clásico libro de Christian Baudelot publicado en 1994 se tituló “El nivel educativo sube”, y fue un estandarte científico para contradecir los constantes argumentos catastróficos sobre la educación. En base a numerosas evidencias el libro mostraba que el nivel educativo en Francia estaba en alza, no en baja. Señalaba también que esa mejora era heterogénea y que no reducía las desigualdades. Quedaba mucho por hacer.

El argumento central de esta nota sigue ese espíritu: es necesario usar el método científico para diagnosticar el estado de la educación argentina. Las evidencias muestran un diagnóstico donde el nivel educativo no empeora (incluso mejora), pero también que la educación está mal distribuida y, en términos generales, es de baja calidad. Para cambiar esto se requieren reformas profundas.

El Ministerio de Educación de la Nación publicó recientemente el primer informe de resultados de la prueba Aprender. Este dispositivo, tomado en 2016, continúa con los Operativos Nacionales de Evaluación de la calidad educativa (ONE) inaugurados en 1993. La prueba mantiene el carácter censal en el último año de secundaria y se distingue de las evaluaciones anteriores porque la cobertura es censal también para el 6° de primaria.

El carácter censal de la prueba Aprender es fundamental para devolver a cada escuela sus propios resultados contextualizados, permitiendo construir procesos de mejora a nivel institucional.

Los resultados del Aprender muestran una situación preocupante, en particular en matemática en el último año de la educación secundaria, donde apenas el 5% de los alumnos alcanzó un nivel avanzado y el 41% se situó por debajo del nivel básico.

En lengua el 9% de los alumnos alcanzó el nivel avanzado y el 23% estuvo por debajo del nivel básico, mientras en ciencias naturales fueron el 10% y el 17% respectivamente. Los mayores logros se alcanzaron en ciencias sociales, donde el 34% de los alumnos muestra un nivel avanzado.

La situación educativa de los alumnos del último año de secundaria es grave. Muchos de ellos egresarán sin las capacidades básicas para crear un proyecto de vida autónomo, se verán obligados a reproducir la profunda desigualdad y la intemperie social de los más vulnerables. Esto no puede ser naturalizado. Se trata de un proceso estructural de vulneración de derechos educativos que debe problematizarse en todas sus fuentes: desde las políticas sociales y económicas hasta las variables menos visibles del sistema educativo que nos llevan a las prácticas de enseñanza en las aulas, pasando por la formación y la carreras docente así como por el financiamiento educativo.

En la educación primaria los resultados son también preocupantes pero menos críticos. El 32% de los alumnos alcanzó el nivel avanzado en lengua y el 18% en matemática, mientras el 15% no alcanzó el nivel básico en lengua y el 18% en matemática.

Nivel de desempeño por área disciplinar evaluada – Secundaria 5°/6° año

Fuente: Aprender. Primer informe de resultados (click sobre la imagen para ampliar el gráfico).

Nivel de desempeño por área disciplinar evaluada – Primaria 6 grado

Fuente: Aprender. Primer informe de resultados (click sobre la imagen para ampliar el gráfico)

Sin embargo, más alla de estos resultados, las pruebas también corroboran lo que otras evaluaciones venían mostrando: el nivel educativo en Argentina no está bajando. Al contrario, hay evidencias de mejora, especialmente en la educación primaria.

Las pruebas Aprender realizaron una comparación equiparada de sus resultados con las pruebas ONE de 2013. Entre 2013 y 2016 las mejoras en los aprendizajes en el nivel primario fueron muy importantes. Como se observa en el siguiente gráfico, el porcentaje de los alumnos de sexto grado con nivel avanzado en lengua aumentó de un 23% a un 32%, mientras que los de nivel bajo pasaron del 18% al 15%. En matemáticas los alumnos de nivel avanzado pasaron de representar el 12% del total en 2013 al 20% en 2016 y los de nivel bajo pasaron del 22% al 18%.

Nivel de desempeño comparado ONE 2013/Aprender 2016 – Primaria 6° grado

Fuente: Aprender 2016. Primer informe de resultados (click sobre la imagen para ampliar el gráfico)

Estos resultados parecen concordantes con las mediciones internacionales. La evaluación del LLECE de la UNESCO para América Latina mostró una mejora importante en matemática para Argentina entre 2006 y 2013 (pruebas SERCE y TERCE), muy cercana al promedio de la mejora observada en toda América Latina a partir de los 15 países participantes en la medición. En cambio, en lectura no hubo una mejora en los años evaluados.

Variación de los resultados SERCE 2006 y TERCE 2013 en matemática – Primaria 6°grado

Fuente: CIPPEC en base a SERCE y TERCE (click sobre la imagen para ampliar el gráfico)

Variación de los resultados SERCE 2006 y TERCE 2013 en lectura- Primaria 6° grado

Fuente: CIPPEC en base a SERCE y TERCE (click sobre la imagen para ampliar el gráfico)

En constraste, en el nivel secundario parece observarse una tendencia de estancamiento en los resultados. Las pruebas PISA no muestran cambios importantes entre 2000 y 2012. Argentina participó en 2000, 2006, 2009, 2012 y 2015. Los resultados de 2015 mostraban una mejora en los aprendizajes, pero no son considerados válidos por la propia OECD (organismo que toma la prueba) dado que el marco muestral incumplió los estándares oficiales. Quitando esa prueba, entre 2000 y 2012 Argentina no mejoró ni empeoró en Lectura, Matemáticas y Ciencias.

Evolución del puntaje PISA en matemática, lectura y ciencias (promedio de las 3 áreas)

Fuente: CIPPEC en base a PISA (click sobre la imagen para ampliar el gráfico)

En la comparación de los resultados de la prueba Aprender 2016 con el ONE 2013 en el nivel secundario se observa una leve mejora en lengua y ciencias naturales, aunque no en matemática y ciencias sociales. Esto parece también seguir un patrón similar al observado en las pruebas PISA más tendiente al estancamiento que a la mejora.

Nivel de desempeño comparado ONE 2013/Aprender 2016 – Secundaria 5°año/6°año

Fuente: Aprender 2016. Primer informe de resultados (click sobre la imagen para ampliar el gráfico)

¿Qué conclusiones pueden extraerse de estos datos? Al menos cinco grandes puntos merecen la atención para el debate educativo:

1. Las pruebas que miden la calidad educativa evidencian que los alumnos en la Argentina no sólo no empeoran sus aprendizajes sino que han mejorado en el nivel primario. Esto debería considerse como un avance importante. Refleja la reunión de incontables esfuerzos de alumnos, docentes y escuelas así como de articulaciones de política educativa y social que lo han hecho posible. En el nivel secundario se observan más problemas ya que en los últimos años no parece haber mejorado en las pruebas. Los resultados son especialmente preocupantes en matemáticas. Este nivel tiene, además, indicadores altos de repitencia y abandono. En suma, Argentina mejoró en primaria y se mantuvo estable en secundaria.
2. En relación a la situación de otros países de América Latina, se observa el recorrido de trayectorias similares, aunque en promedio lograron mejoras levemente superiores a la Argentina. Países como México y Colombia muestran mejoras parecidas a la Argentina. Uruguay evidencia más estancamiento, aunque desde un piso de resultados más altos. Chile y Brasil mejoraron un poco más en primaria; y en PISA sólo entre 2000 y 2009. Perú tuvo una trayectoria de mejora muy clara desde un punto de partida más bajo. Argentina no aparece como un caso extraordinario, al menos en los años desde los cuales contamos con pruebas internacionales. Sin embargo, si se considera el PBI por habitante y la inversión educativa que realiza, se observan resultados educativos más bajos que en otros países de la región.
3. Los diagnósticos educativos deben estar basados en evidencia científica. Por eso es tan importante contar con evaluaciones serias y rigurosas sobre los aprendizajes de los alumnos. Estas pruebas son un recorte parcial de la educación de un país, pero son un instrumento clave para estudiar la complejidad de la realidad. Deben ser complementadas con otros indicadores educativos y estudios cualitativos para no dar la idea falsa que es la imagen en un “espejo” de un sistema educativo. También deben considerarse los contextos sociales, económicos y culturales de aplicación de las pruebas para entender mejor qué puede compararse y qué merece tener otras consideraciones interpretativas. Se debe evitar su uso político o mediático.
4. Nada de lo anterior debe ser tomado como señal de “conservadurismo educativo”. Las mediciones muestran el incumplimiento masivo del derecho a la educación de calidad. Gran parte de los alumnos, especialmente los más pobres, aprenden poco, repiten y no terminan la escuela secundaria. El problema es grave: necesitamos mejorar y cambiar la educación al mismo tiempo. Se requieren debates profundos para lograr crear un rumbo compartido de las reformas educativas que podrán crear una revisión del sistema educativo tradicional para evitar cualquier conformismo.

CIPPEC ha elaborado varios documentos de propuestas para seguir este camino:

Carriego, C., Mezzadra, F., y Sanchez, B. (2017). Aprender de las escuelas. Una caja de herramientas para directivos y docentes. Buenos Aires: CIPPEC y Natura.

Mezzadra, F., y Veleda, C. (2014). Apostar a la docencia. Desafíos y posibilidades para la política educativa argentina. Buenos Aires: CIPPEC, Embajada de Finlandia y UNICEF.

Rivas, A. (2015). América Latina después de PISA. Lecciones aprendidas de la educación en siete países (2000-2015). Buenos Aires: CIPPEC, Natura, Instituto Natura.

Rivas, A., Veleda, C., y Mezzadra, F. (2013). Caminos para la educación. Bases, esencias e ideas de política educativa. Buenos Aires: Granica.

Veleda, C., Mezzadra, F., & Rivas, A. (2015). 10 propuestas para mejorar la educación en la Argentina. En Documento de Trabajo. Buenos Aires: CIPPEC.

Si bien hay obstáculos en algunos países concretos, la democracia paso a ser el “único juego posible” en América Latina. El territorio más desigual del mundo logro garantizar reglas democráticas a nivel regional. Sin embargo, subsiste una serie de debilidades; entre ellas, la cuestión de cómo desarrollar no solo buenas instituciones, sino capacidades institucionales que funcionen en el marco de la ley. Este documento analiza la piedra angular de la debilidad institucional de la región, concretamente, la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y la rendición de cuentas horizontal (RH). ¿Qué factores determinan el bajo rendimiento de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal en América Latina, particularmente en la Argentina?

Con el propósito de abordar esta cuestión central, analizamos una serie de mecanismos de rendición de cuentas combinando métodos de abordaje. La investigación está dividida en dos partes: la primera explora definiciones de rendición de cuentas horizontal y sus mecanismos, y determina el grado en que los mecanismos de la RH son útiles para nuestros casos prácticos. El objetivo de la primera parte consiste en identificar si existe una brecha entre lo que determina la ley y lo que sucede en la realidad, y cuáles son las consecuencias por incumplimiento. La segunda parte intenta comprender que factores ayudan a explicar los bajos índices de rendición de cuentas.

Hasta el momento, existe poca investigación en América Latina que dé cuenta de esta cuestión. Si bien es cierto que la región está progresando en términos de institucionalizar procesos democráticos y mejorar los indicadores sociales, todavía queda mucho por hacer para garantizar mejores resultados en la rendición de cuentas horizontal. Específicamente, la rendición de cuentas del poder Ejecutivo al Legislativo evidenció leves mejoras en la última década, y en este caso para toda la región. También es cierto que América Latina todavía carece de información de calidad, y que esto afecta no solo el proceso de toma de decisiones, sino la capacidad de supervisión del Congreso.

En este contexto, la Argentina se presenta como un caso interesante para llevar adelante un análisis profundo con la perspectiva de potenciar o comprender la investigación. Este caso es particularmente relevante, ya que la Argentina se encuentra entre los países más desarrollados de América Latina, pero al mismo tiempo muestra bajos índices de calidad institucional. Por lo tanto, esto podría revelar algunos factores específicos que impidieron el desarrollo de las capacidades de la rendición de cuentas, pese a la existencia de niveles comparativamente altos de desarrollo económico. Los resultados del caso argentino pueden arrojar enseñanzas importantes para construir capacidades en otros casos.

Los mecanismos de rendición de cuentas que funcionan en la Argentina son relativamente nuevos. Surgieron como resultado de la reforma constitucional de 1994. Algunos de ellos están diseñados para utilizarse solo en el caso excepcional de una crisis (como el impeachment presidencial). Pero existen también algunos mecanismos de rutina que requieren que el poder Ejecutivo provea información sobre los planes de gobierno y sus medidas al poder Legislativo, para que este pueda solicitar respuestas y ejercer supervisión sobre el Ejecutivo. Este es el tema central de nuestro proyecto.

La investigación revela que estos mecanismos de RH funcionan sólo parcialmente y de manera irregular,instaurando una historia de dos mundos (el Ejecutivo y el Legislativo). En primer lugar, el Jefe de Gabinete no suele cumplir con el mandato constitucional de visitar el Congreso una vez al mes. Segundo, los presidentes no ofrecen datos de calidad en sus discursos. Y tercero, los legisladores envían miles de solicitudes al Ejecutivo y reciben muy pocas respuestas. Cuando las reciben, llegan tarde, o el contenido no resulta útil para ejercer supervisión. Los datos que recopilamos y analizamos sugieren que existen déficits en el proceso de rendición de cuentas horizontal entre el Ejecutivo y el Legislativo.

Al tratar de entender las causas detrás de este déficit, nos encontramos ante una serie de dificultades. Para empezar, hay varios problemas relacionados con el diseño de los mecanismos, como por ejemplo la ausencia de un plazo de entrega para responder a las solicitudes de información aprobadas por el Congreso. Ademas, no hay consecuencias si los mecanismos de RH no funcionan correctamente. Por ejemplo, el Ejecutivo no recibe ninguna sancion por no responder a una solicitud del Legislativo. Lo mismo ocurre si el Jefe de Gabinete no acude al Congreso una vez al mes. Por ultimo, hay una serie de incentivos negativos que derivan de la normativa electoral y desalientan el control legislativo.

Nuestra recomendación respecto de la normativa consiste en reforzar los mecanismos de RH por medio de una mejora de las regulaciones, las instituciones y las políticas. Con respecto a las regulaciones, recomendamos establecer procesos que promuevan la coordinación legislativa, con el fin de reducir la cantidad de temas que comprende la visita del Jefe de Gabinete al Congreso, y establecer plazos de entrega para las solicitudes de informacion del Legislativo al Ejecutivo. Asimismo, las nuevas normas deberían fijar sanciones mas severas en situaciones en las que no se cumplan los mecanismos de la RH. En cuanto a las instituciones y las políticas, fomentamos el refuerzo de la oficina de estadísticas y la formulación de un plan de gobierno que tenga como objetivo aumentar la información disponible y mejorar la calidad del dialogo entre los poderes de gobierno. De manera similar, proponemos reformas para aumentar las competencias del Congreso. La cantidad de comisiones debería reducirse, de manera de incentivar una mayor especialización de los legisladores en unos pocos temas. Esto traería aparejado mejores propuestas legislativas, reorganizaría la agenda legislativa y mejoraría la calidad de las solicitudes de información.

El Seminario Internacional “Evaluación para la transparencia y participación” realizado en Argentina, en la ciudad de Rafaela de la provincia de Santa Fe, fue organizado, el miércoles 22 de marzo de 2017, por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y el Gobierno Municipal de la ciudad de Rafaela.
El evento fue realizado en el marco del proyecto “Rafaela Evalúa” con el objetivo de nutrir un debate amplio y participativo acerca de la relevancia y necesidad de contar con un organismo evaluador general de políticas públicas en la Municipalidad de Rafaela. Se propuso la realización de un Seminario Internacional para intercambiar experiencias y aprendizajes de distintos niveles de gobierno sobre la evaluación de las políticas públicas.
Para ello, el encuentro reunió a especialistas internacionales y nacionales, políticos, funcionarios, investigadores y académicos para discutir en torno a las potencialidades, perspectivas y desafíos de contar con un organismo evaluador de políticas públicas. Se analizaron la experiencia argentina, la experiencia internacional y casos concretos diseños, sistemas y casos de evaluaciones.
Este documento contiene notas sobre los temas tratados en los distintos paneles del encuentro.

Qué dejó el Seminario Internacional sobre participación para la Transparencia y la Evaluación de Políticas Públicas.