Publicado en octubre del 2020
(*) El autor agradece a Martín Piñeiro los comentarios a una versión previa de este trabajo y el intercambio de ideas sobre el tema. Aplican los descargos habituales.
El pasado mes de Julio la Unión Europea lanzó uno de los programas más ambiciosos para la integración del bloque que se haya llevado a cabo en los años recientes. Nos referimos al Programa de Recuperación para Europa (PRE).[1] En esencia, el programa consiste en trazar las líneas directrices que orientarán el desarrollo de Europa en los próximos años. Se trata no sólo de cómo dar respuesta a los impactos económicos y sociales de la pandemia en el corto plazo. Va más allá de eso: es una propuesta de acción para los próximos seis años (2021-27), con su respectivo marco financiero plurianual. La decisión tiene trascendencia en una doble dimensión: por su concepto, alcance y asignación de recursos, y, en segundo lugar, por su significado político para afianzar y dar más profundidad al proceso de construcción de Europa.
De este lado del Atlántico, inmersos en una crisis de proporciones que castiga a la región, y que tiene manifestaciones graves también para Argentina, este nuevo planteo de la Unión Europea ha pasado mayormente desapercibido. Esta situación llama la atención porque según sea la modalidad de implementación que adopte el bloque, hay potenciales efectos sobre nuestro comercio, y también del resto del MERCOSUR, con Europa.[2] El propósito de esta nota es analizar las posibles implicaciones del programa de reconversión recientemente aprobado por la UE sobre los flujos comerciales que nos vinculan con esta región. Los contenidos están organizados en tres títulos principales. El primero contiene una descripción general del programa. El segundo analiza los aspectos vinculados al comercio. El tercero discute las consecuencias para el MERCOSUR en el contexto de las tratativas acerca de la aprobación final del acuerdo comercial entre ambos bloques.
El programa de recuperación europea
El PRE es un programa que suma aproximadamente 4,7% del PBI de la Unión (750 mil millones de euros) que se ejecutará a lo largo del próximo sexenio. De partida cabe señalar que los lineamientos financieros del proyecto son innovadores. El nuevo programa será financiado inicialmente con la emisión de bonos europeos respaldados en una primera etapa por el presupuesto plurianual de la Unión, y que actualmente asciende a € 1,1 billones -el así llamado Multianual Financial Framework. El esquema financiero también es original por el hecho que se propone aplicar nuevos impuestos apoyados en una base tributaria regional: se proyecta gravar las emisiones excesivas provenientes de la utilización de combustibles fósiles, además de la continuidad de los bonos de carbono. También se prevé aplicar un gravamen sobre las transacciones digitales. Estimaciones preliminares ubicarían la recaudación potencial de estas fuentes en 1,5-2% del PBI regional, lo cual permitiría atender los servicios de la deuda del programa y, eventualmente, con margen para permitir una ampliación de éste en el futuro. En cuanto a la asignación de recursos, 52% del PRE será distribuido en calidad de transferencias no reembolsables a los países y 48% serán préstamos.
Este conjunto de elementos supone un formato que avanza sobre experiencias anteriores. El antecedente más próximo, el Mecanismo de Estabilización Europea (MEE) creado en 2012, apalanca su fondeo con el aporte de los países que lo conforman (callable capital y paid-in capital) y entrega los recursos bajo la modalidad de préstamos sujeto a condicionalidades. El MEE no contempla el otorgamiento de transferencias. A su vez, el propio presupuesto de la Unión se financia con aportes anuales de los países miembro y donde varios de ellos son perceptores netos. Marginalmente, una fracción de la recaudación arancelaria proveniente de las importaciones del bloque y un porcentaje mínimo del impuesto al valor agregado complementan el aporte de los países. La conjunción de emisiones de deuda y la propuesta de introducir impuestos de base regional sobre los que se montará el PRE señala que se avanza, al menos de manera incipiente, hacia una fiscalidad regional
Tan importante como las fuentes de financiamiento son los objetivos que se pretenden alcanzar.[3] El PRE posee una línea rectora que es la transformación y modernización integral de la economía y sociedad de Europa mediante dos ejes principales de acción: el así llamado Green Deal y la economía digital -que comprende desde el desarrollo de inteligencia artificial, redes de 5G y 6G, y la infraestructura asociada a la conectividad especialmente en las zonas rurales.[4]
El Green Deal, el más relevante para el tema en análisis, es un ambicioso concepto que tiene la finalidad de reducir 55% las emisiones en 2030 respecto de la línea de base de 1990[5]. A largo plazo, para 2050, se postula que Europa sería una región neutral en carbono. Para lograr este objetivo la Comisión Europea impulsa diversas áreas de políticas: mayor uso de energías limpias, modernización tecnológica en la industria, agricultura sostenible, biodiversidad, seguridad y sanidad alimentaria, renovación edilicia y habitacional, reducción de la polución (economía circular), transporte sostenible y reducción de emisiones.[6] Además, todos ellos enmarcados en un fuerte compromiso de la UE como un actor global en la lucha contra el cambio climático y el cumplimiento de los Acuerdos de París.
El Green Deal y nuestras exportaciones de agroindustria
Como se observa de la descripción anterior, este tipo de políticas tiene consecuencias no sólo para la economía europea, sino también en el plano comercial en general, y en particular, sobre el comercio de bienes de la agroindustria. Pero antes de ingresar el análisis conviene destacar los principales hechos estilizados que ayudan a entender la importancia de la cuestión y su ubicación en el contexto apropiado.
Primero, la UE27 -es decir, excluyendo al Reino Unido- es un exportador neto de alimentos en el orden de los 60 mil millones de Euros anuales en 2019.[7] Segundo, en la actualidad la mitad de este excedente es absorbido en gran medida por el Reino Unido dado que es importador neto de bienes agrícolas provenientes de la UE27 -aproximadamente 30 mil millones de Euros.[8] En el caso que ocurra un Brexit duro, no está claro que la EU27 pueda encontrar mercados para la producción que actualmente destina a Gran Bretaña. Tercero, el MERCOSUR es un exportador neto de agroindustria a Europa -en 2019, 14,5 mil millones de Euros -aproximadamente la tercera parte de ese balance favorable corresponde a Argentina. Teniendo en cuenta estos datos, para el MERCOSUR resulta clave entonces retener esa posición y, eventualmente, mejorar la participación, no obstante que el Brexit refuerce los excedentes agrícolas de la UE que buscarán nuevos destinos, sea en terceros mercados o dentro del propio bloque europeo. (Ver cuadros Anexos.)
Hay cuatro preocupaciones relevantes que levantan los documentos de la Comisión sobre las que conviene detenerse porque ellos permiten entrever el canal de transmisión sobre los flujos comerciales. Los principales son: deforestación, seguridad y sanidad alimentaria, huella de carbono, y, finalmente, aquella que se relaciona con la estrategia internacional de la EU en materia de cambio climático. Conviene examinar cada de una de ellas separadamente.
Deforestación. En razón de la meta de reducción de emisiones, la Comisión postula una modificación de la política agrícola del bloque para proteger los bosques, cuidar su reforestación y aumentar el secuestro de CO2. Ahora bien, como derivación natural de esta estrategia se sostiene que “la Comisión adoptará las medidas regulatorias y de otro tipo para asegurarse que los productos importados y sus cadenas de producción no provengan de la deforestación y la degradación de los bosques”.
Seguridad y sanidad alimentaria. La importancia de esta cuestión es de tal magnitud que ha sido motivo de una extensa y detallada comunicación sobre el tema -la así llamada “A Farm to Fork Strategy”. [9] El objetivo central en este caso es promover una dieta segura y saludable al tiempo que se reduce el impacto ambiental y climático en los sistemas de producción de alimentos. Esto supone un vector de tres componentes principales: nutricional, ambiental y de inocuidad. Con ese propósito se sugieren una serie de reformas y mejoras tecnológicas que van desde la producción, el transporte y la distribución de alimentos, comprendiendo incluso, la minimización de las pérdidas de alimentos y la disposición de residuos. Los recursos del Green Deal serán asignados con estos propósitos y la intención es respaldar innovaciones científicas y tecnológicas que permitan modernizar significativamente los sistemas de producción de alimentos. Ahora bien, el documento va más allá de una mirada hacia adentro del bloque. Es aquí donde entra en juego la política comercial. Específicamente el texto establece que la UE buscará a través de la cooperación con sus socios comerciales la adopción de estándares internacionales compatibles con el objetivo indicado arriba. Más importante aún, se define que los alimentos importados -vegetales y animales- deberán satisfacer las normas europeas, tanto las vigentes en la actualidad como las que se impongan en el futuro para dar cumplimiento a esta estrategia.
Huella de carbono y ajuste en frontera. Este aspecto es complementario de los anteriores. Desde el inicio mismo de las medidas de mitigación para combatir el impacto del cambio climático ha estado presente la necesidad de una acción coordinada y conjunta de la comunidad internacional. De no proceder por este camino, la acción unilateral de los países sería mayormente inefectiva. No sólo porque se reduce la magnitud del impacto, sino porque se verían facilitadas conductas de “free riding” beneficiándose de las regulaciones que imponen quienes cooperan en la reducción de emisiones, al tiempo que se disminuye el esfuerzo propio de quienes no participan del esfuerzo. No sólo eso. Es obvio que las regulaciones medioambientales tienen costo y que resulta económicamente más ventajoso no corregir la externalidad provocada por las emisiones. Por esta razón, la adopción de una estrategia de combate al cambio climático dentro de las fronteras nacionales provocaría una relocalización geográfica de las actividades sujetas a control, que se desplazarían hacia otros países que no aplican medidas similares. En parte, esta cuestión de acción colectiva está en el meollo de la dificultad por un avance más ambicioso en los acuerdos internacionales de cambio climático.
Atendiendo a este problema, y en especial para atender las dimensiones globales del mismo, uno de los mecanismos posibles en estudio por la Comisión es la detección de la huella de carbono y un ajuste en frontera para las importaciones. [10] Tal como se afirma en el texto, “en la medida que persistan los diferentes niveles de ambición a nivel internacional en la cuestión climática, la Comisión propondrá un mecanismo de ajuste en frontera del contenido de carbono, para algunos sectores, para reducir el riesgo de las filtraciones.”[11] El mecanismo consistiría en determinar el contenido de carbono de las importaciones y aplicar un ajuste (tarifa) equivalente a la diferencia de precio del CO2 que prevalece en la EU respecto del que se aplica en el lugar de origen.[12] Los trabajos técnicos en esta dirección ya están iniciados y en 2021 estarían los elementos para elaborar el diseño de la medida.[13]
La UE como actor global contra el cambio climático. Los elementos presentados aquí, si bien son parte de un conjunto más amplio, son suficientes para observar que la estrategia del Green Deal constituye un ambicioso programa. Una característica adicional del mismo es que su alcance excede a Europa. En rigor, a través de su realización, Europa aspira a liderar un proceso global de sostenibilidad ambiental y de desarrollo en general. Y tal como se señala en los documentos, la primera de esas tareas es “liderar con el ejemplo”. Es decir, con la aplicación de esta normativa al interior del bloque. Pero también se continúa más allá de las fronteras de los miembros de la Unión, con instrumentos que están claramente identificados en la estrategia. Se proponen así dos herramientas principales. Por un lado, las acciones de cooperación del desarrollo y, más importante a los efectos de esta discusión, el comercio. Esto último se concretaría no sólo a través de los estándares aplicados en el intercambio con los socios comerciales de la Unión -sean estos miembros o no de acuerdos con la UE-, sino también en la fijación de pautas en la participación de empresas europeas en las cadenas de valor. Una pieza complementaria de este tipo de objetivos requiere, asimismo, una acción colectiva más amplia a nivel de la OMC, donde Europa también tiene interés en promover una agenda de cambios orientados al desarrollo sostenible.
Green Deal: los países del MERCOSUR deben tomar nota
Conviene ganar una adecuada perspectiva sobre lo que se ha venido analizando hasta aquí observando primero el ángulo europeo. El Green Deal se aprobó en diciembre 2019, antes de la llegada de la pandemia. Siete meses después, la estrategia, lejos de quedar relegada, ganó en prioridad. Junto con la modernización digital constituyen un vasto programa de transformación y desarrollo sostenible cuya formulación es el PRE. Pero no sólo eso: hay que tener presente la dimensión política. El PRE ha sido la resultante de un acuerdo entre Alemania y Francia. La convergencia de intereses de ambos países puso de manifiesto la gravedad de la crisis que despertó la pandemia y, en alguna medida, permitió que funcionara el liderazgo franco-germano como en los tiempos iniciales que siguieron al Tratado de Roma que cimentó el acuerdo europeo.
También, y desde una lectura política, cabe destacar la actitud de la Canciller alemana, Ángela Merkel. El endoso germano al PRE se produjo a pocos días que una acordada de la Corte Suprema de Justicia de Alemania puso en cuestión la decisión del Banco Central Europeo, despertando no sólo una controversia acerca de las competencias legales de la Unión sino también cuestionando indirectamente la credibilidad de la autoridad monetaria europea. Más aún, la posición de Alemania supuso romper lanzas con las posiciones más conservadoras de los socios del Norte -Holanda, Dinamarca, Austria y Suecia. Más allá de los detalles, el hecho destacable es que la respuesta de Europa a la crisis ha sido un mayor compromiso con el proceso interno de integración y, en paralelo, el planteo de la aspiración de un liderazgo global en materia de desarrollo sostenible en el mundo post-pandemia. En otros términos, y apuntando a cuál habrá de ser el curso de la marcha futura de Europa, es plausible partir de la premisa que estos lineamientos son los que darán forma a la dinámica interna y externa del bloque.
Resta ver cuál será la fuerza y capacidad que disponga la UE para sumar a otros miembros clave de la economía mundial -China, EEUU, Japón- en la aplicación de estos criterios y su materialización en compromisos para combatir el cambio climático. Una posición muy ambiciosa -que se refleje en un precio demasiado alto para el carbono-, probablemente resulte inaceptable para el resto. La consecuencia sería que Europa quedaría reducida a una “isla” de bajas emisiones, pero con poco rédito para el alcance de metas globales. En el otro extremo, el interés por sumar socios reduciendo las metas del conjunto, resultaría poco efectivo en términos de sostenibilidad global. La ruta posible se encuentra en el medio y allí se habrá de centrar una negociación que se habrá de jugar en varios tableros en forma simultánea: G-20, Naciones Unidas, OMC y las instituciones financieras multilaterales -Banco Mundial y FMI-, principalmente.
Frente a ese panorama parece del mayor interés para los países del MERCOSUR realizar una lectura clara del proceso. En la sección anterior se han analizado los principales canales por los cuales el Green Deal habrá de afectar el comercio con la UE, a partir de los lineamientos que revelan los textos oficiales aprobados. Es imposible avanzar conjeturas acerca de impactos específicos hasta tanto se conozcan las medidas específicas que habrán de aplicarse en el futuro. No obstante, la dirección es clara: los estándares serán más estrictos, la potencial aplicación de un ajuste en frontera puede significar un obstáculo (similar al arancel) y el compromiso con la deforestación luce como un tema no negociable. Además, como se ha señalado, el Brexit muy probablemente tienda a aumentar los excedentes exportables y, de otro lado, los agricultores europeos sentirán la presión de los mayores costos regulatorios y, por ende, serán proclives a las limitaciones de acceso a mercado.
A los países del MERCOSUR les corresponde tomar debida nota del cuadro de situación que se ha ido conformando, especialmente después de la pandemia. Parece claro desprender dos conclusiones prácticas. La primera de ellas es ir adecuando sus sistemas productivos en todos los eslabones de la cadena agroalimentaria con mejoras e incorporación de tecnología capaces de enfrentar los nuevos desafíos. Esta tarea se puede emprender a nivel individual de cada país, o en forma conjunta desplegando acciones de cooperación.[14] Desde varios puntos de vista, que no se desarrollarán aquí, el avance conjunto tiene mayores ventajas tanto en magnitud como en velocidades de aplicación.
La segunda se refiere a la aprobación del Acuerdo comercial con la UE. Esta semana se ha conocido una Declaración de la comisión de comercio de la Eurocámara que, en ocasión de tratar el informe de gestión comercial de la Comisión durante 2019, decidió incluir un párrafo pronunciándose de manera negativa frente al Acuerdo haciendo centro en los incendios del Amazonas. No es una decisión de carácter ejecutivo y, en esencia, no introduce cambios sobre lo ya negociado. No obstante, la señal política del cuerpo que debe tratar el Acuerdo existe y es clara. Es más, las declaraciones del vicepresidente Ejecutivo de la Unión Europea en dicha ocasión -recientemente designado Comisionado de Comercio-, despiertan algunas dudas e insinúan la posibilidad de introducir un “side-agreement”, en adicional a los textos ya firmados.[15] En síntesis, el camino del acuerdo de aquí en más y hasta su tratamiento a nivel parlamentario en Europa habrá de estar signado por episodios de este tipo. Las expresiones políticas podrán ser más o menos circunstanciales, pero el panorama subyacente es el que hemos analizado arriba: la convicción de una propuesta de desarrollo sostenible, que amalgama amplios intereses de la ciudadanía europea, la agricultura en el centro del debate, y la aspiración del bloque a ejercer el liderazgo global. Todos estos elementos constituyen señales bastante claras para el MERCOSUR en el sentido que la negociación no ha concluido y que se requiere desplegar sustanciales esfuerzos para transitar etapas plagadas de obstáculos. Parecería apropiado que el bloque del sur despliegue una estrategia coherente e integrada orientada a este propósito.
Todos estos elementos sugieren que la importancia para los países del MERCOSUR de contar con un acuerdo es ahora mayor que antes del Green Deal y el PRE. Y la razón de ello no obedece al hecho que el Acuerdo habrá de evitar las potenciales consecuencias que las medidas que habrá de aplicar Europa en su comercio con terceros, sino porque al menos se dispondrán de las facilidades de acceso a mercado ya negociadas en el Acuerdo. En una palabra, el camino será empinado de todas formas. Pero será más difícil sin el Acuerdo.
A modo de conclusión
Según se ha visto aquí, la Unión Europea se encuentra comprometida en un plan de modernización y desarrollo sostenible de amplio alcance. Este programa habrá de ser el eje de sus políticas internas en los próximos años y también de su estrategia internacional. Hasta ahora se conocen los lineamientos generales, que postulan objetivos y directrices, pero faltan definiciones sobre aspectos instrumentales.
No obstante, el impacto previsible es que las condiciones de acceso al mercado europeo se verán dificultadas por estándares y requisitos más exigentes. En el extremo pueden dar lugar a un amplio menú de restricciones pararancelarias. Para el MERCOSUR, exportador neto de alimentos a la UE, los elementos que ya se conocen deben constituir una señal de alerta. Por una parte, parece evidente que el tiempo que resta hasta la aprobación final del acuerdo suscripto por los negociadores el año pasado y que ahora debe tratar el Parlamento Europeo está plagado de dificultades. En cierto sentido, parece correcto asumir que la negociación no está terminada. Si es así, el MERCOSUR debe tomar debida nota y ejercer una acción en diversos frentes para dar respuesta y vencer los obstáculos que están presentes y otros que podrán surgir en el futuro.
Por otra parte, y mientras aquella acción de diplomacia comercial tiene lugar, de este lado del Atlántico habrá que comenzar de manera rápida una modernización de los sistemas productivos que envuelven a lo agroindustria, si es que se pretende mantener y aumentar la capacidad competitiva. Sea que la iniciativa europea tenga o no éxito, lo cierto es que las presiones para el desarrollo sostenible habrá de venir de diversos frentes. Esta modernización requiere de investigación, incorporación de tecnología e inversiones. El MERCOSUR puede acometer el desafío de forma aislada o dando muestras de cooperación y acción conjunta. Quizás no sea una ilusión aspirar a que alguna vez se intente esto último.
[1] Decisión del Consejo Europeo, EU/CO 10/20, 21 de Julio 2020.
[2] Sobre el Acuerdo del MERCOSUR con la Unión Europea, veáse R. Carciofi et al. (2020), Acuerdo MERCOSUR UE, Desafíos y Oportunidades para Argentina. CIPPEC, DT 195.
[3] Discurso de la Presidente de la Comisión Europea, Ursula Van Leyden, al Parlamento Europeo, 16 de Setiembre, 2020.
[4] El Green Deal fue inicialmente lanzado en Diciembre 2019 y ha sido revisado para su inclusión en el PRE aprobado el pasado mes de Julio por el Consejo Europeo.
[5] En 2020 se alcanzará 25% de reducción de los niveles de emisión comparados con 1990.
[6] https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en
[7] Cabe aclarar que las exportaciones netas agrícolas han venido en aumento en el contexto de un cambio en la política de subsidios, ahora más enfocada en ayudas al ingreso de los productores. Este esquema de la Política Agrícola Comunitaria (PAC) es menos nocivo que el diseño anterior de subsidios a la producción.
[8] Martín Piñeiro (2020). La UE y el MERCOSUR. La oportunidad de una alianza. Grupo de Países Productores del Sur.
[9] A farm to fork strategy for fair, healthy and environmentally-friendly food systems, Bruselas COM (2020) 381 final, Mayo 2020.
[10] The European Green Deal, COM (2019), final, 11 diciembre 2019.
[11] En el caso de aplicarse una solución de este tipo, el documento también reconoce que el diseño también debería ser compatible con el resto de la normativa OMC.
[12] IMF. EU Mitigation Policy, European Department, 2020, 20/13, pp 27.
[13] Véase Inception Impact Assesment, EC, 4 de marzo 2020.
[14] En el caso argentino, además, es necesario reformar el régimen tributario del sector que lo ubica en condiciones desfavorables respecto de sus competidores. El Acuerdo firmado con la UE prevé que los derechos de exportación en el año incial tendrán un máximo de 18% y de allí en más la aplicación de un cronograma descedente de alícuotas.
[15] El siguiente párrafo es relevante: “On Mercosur, also as I outlined in my introductory remarks, indeed, we will need meaningful results, meaningful engagement from Mercosur countries before we can proceed with ratification. So Mercosur countries would need to deliver on deforestation, on the Paris Agreement, because that’s very clear; we hear it from Members of the European Parliament, from Member States, from civil society. So, that clearly will be a critical element to move forward with the ratification.” Committee of International Trade. Hearings of Valdis Drombvoskis, Vice-Presidente Ejecutivo, Comisión Europea, Comisionado Designado de Comercio. Bruselas, 2 de Octubre, 2020.
