25 años de la Jefatura de Gabinete de Ministros

¿Para qué sirve una Jefatura de Gabinete? ¿Qué pensaron los convencionales constituyentes del 94 que la crearon, y qué  funciones que terminó teniendo en estos 25 años? Y más importante aún: ¿cómo queremos que sean sus próximos años?

En estos 25 años pasaron 15 Jefes de Gabinete en diferentes gobiernos, pero también en diferentes períodos dentro de cada gobierno. Sus gestiones fueron definidas por sus personalidades, sus objetivos, pero también estuvieron condicionadas por los contextos con los que tuvieron que lidiar. El resultado de esto es una importante heterogeneidad en los modelos de gestión del organismo.

La Constitución Nacional, reformada en 1994, define al Jefe de Gabinete como el ministro encargado de la coordinación del gabinete y de la administración general del país.

Esta posición le otorga una posición clave para la orientación estratégica de la gestión de gobierno a través de funciones vinculadas a la planificación, coordinación y monitoreo y evaluación de los programas y políticas de la Administración Pública Nacional.

CIPPEC viene contribuyendo en los últimos años a la reflexión pública sobre el rol de la Jefatura de Gabinete, realizando recomendaciones de políticas de fortalecimiento institucional como agenda de trabajo para los próximos 25 años. Este aniversario, nos invita a no sólo evaluar cuál fue el accionar de la Jefatura desde su creación, sino también a repensar y reforzar su rol de cara al futuro.

Estos son algunos de sus proyectos y publicaciones

25 años de JGM: balance de funciones estratégicas 1995-2020 y desafíos de mediano plazo

El análisis de los primeros 25 años muestra que la JGM se ocupó de la administración general pero también de la gestión política (22%) e implementación de políticas públicas (20%). Sin embargo, las tareas de orientación estratégica (19%) tuvieron un peso marginal y sólo durante los primeros años de vida (1995-1997) la Jefatura  tuvo un rol más acentuado en relación a la orientación estratégica del accionar de la administración pública, pero luego fue perdiendo peso en detrimento de las otras funciones. A su vez, dentro de las funciones de orientación estratégica la planificación tiene un bajo peso en comparación con las funciones de coordinación de políticas.

A la luz de los nuevos desafíos que enfrenta la sociedad argentina generados por la crisis actual y en línea con las reformas administrativas que se implementan en diversos países para fortalecer las áreas centrales de gobierno, resulta vital repensar el rol que puede tener la Jefatura de Gabinete en lograr un accionar estatal más coherente e integrado. Desde CIPPEC creemos que todavía existe espacio para potenciar el rol de la Jefatura de Gabinete de Ministros como orientadora estratégica de la gestión de gobierno fortaleciendo sus capacidades de planificación, monitoreo y evaluación de políticas.

Funciones de la JGM (1995-2020)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del boletín oficial

Plan de Gobierno

El plan de gobierno de mediano plazo es una herramienta política e institucional indispensable para orientar la gestión estratégica de desarrollo nacional. Este plan debería articular con una visión estratégica de largo plazo a través del diálogo en un Consejo Económico y Social. A su vez, necesita contar con unidad de gestión específica en la Jefatura de Gabinete, un centro de gobierno que nuclee la conducción de la agenda estratégica. Necesita definir metas precisas y vinculadas al presupuesto y vincularse con un sistema de monitoreo y evaluación que provea información sobre el funcionamiento de las políticas y el logro de los objetivos del plan. Finalmente, el plan necesita contar con mecanismos de gestión del desempeño y facilitar procesos y mecanismos para la rendición de cuentas y apertura de datos.

Los próximos años son una oportunidad para fortalecer la capacidad estratégica, aumentar la calidad de la información y generar mejores mecanismos de coordinación que permitan, a través de la hoja de ruta que es el plan de gobierno, el logro de mejores resultados de desarrollo que favorezcan la equidad y la inclusión con políticas públicas de calidad. Y la Jefatura de Gabinete podría cumplir un rol fundamental en esta tarea.

Elementos del Plan de Gobierno

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del boletín oficial

El Jefe de Gabinete de Ministros en el Congreso: aportes para planear, medir e informar sobre la gestión de gobierno

Como vimos, el JGM es un ministro elegido por el Presidente que coordina el gabinete y la administración general del país, y tiene, entre otras funciones, la responsabilidad de rendir cuentas una vez al mes al Poder Legislativo por el desempeño gubernamental.

Para cumplir con este rol, la Constitución Nacional le impone al JGM rendir cuentas sobre la “marcha del gobierno” una vez al mes a través de dos mecanismos:

  • Un informe escrito que la Jefatura debe entregar al Congreso con las respuestas a las preguntas realizadas por los legisladores
  • Un informe oral que brinda el JGM de forma alternada en ambas cámaras para responder a las aclaraciones, ampliaciones y preguntas que realizan los legisladores sobre las respuestas dadas en el informe escrito.

Este documento se enfoca en el informe oral del JGM. El análisis de las sesiones informativas que brindaron ante el Congreso entre 1995-2018.

El Jefe de Gabinete debe asistir al Congreso de la Nación por lo menos una vez al mes, alternando entre ambas cámaras. Dado que las mismas sesionan entre el primero de marzo y el 30 de noviembre, se espera que el JGM concurra por lo menos nueve veces en total en el año a ambas cámaras.

Al analizar el período 1995-2018 se observa que solo se realizó el 38% del total de sesiones informativas que debieron llevarse a cabo, es decir que hay un bajo cumplimiento del mandato constitucional que tiene el JGM de asistir al Congreso en tanto del total de sesiones informativas que debieron realizarse.

Además de la baja asistencia del JGM, se evidencia que las exposiciones orales del JGM durante la primera parte de la sesión carecen de estructura, no se ajustan a un criterio único de exposición – como podría ser un plan de gobierno- y utilizan pocos datos públicos y abiertos que puedan ser verificados por los oyentes. El análisis textual de los informes orales muestra una concentración de palabras que refieren elementos amplios y difusos con escasa referencia a indicadores y métricas.

A su vez, los reglamentos de ambas cámaras del Congreso establecen que el Jefe de Gabinete dispone de un máximo de 20 minutos para responder a cada uno de los bloques cada aclaración, ampliación o pregunta realizada por sus legisladores, pero no cómo debe estructurarse el intercambio. Así, el intercambio entre el JGM y los legisladores presenta un bajo grado de formalización y cada uno de los JGM estructuró su propia forma de debatir con los legisladores.

 

El Jefe de Gabinete de Ministros en el Congreso: aportes para planear, medir e informar sobre la gestión de gobierno.

Aquilino, N., Arena, E., Rubio, J. y Scolari, J. (2019). El Jefe de Gabinete de Ministros en el Congreso: aportes para planear, medir e informar sobre la gestión de gobierno. Documento de Políticas Públicas / Análisis Nº216. Buenos Aires: CIPPEC. Leer más

Cantidad de sesiones informativas por año (1995-2018)

Fuente: Elaboración propia a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.

20 años de rendir cuentas: los informes del Jefe de Gabinete de Ministros al Congreso (1995-2015)

Este documento se centra en una de las funciones del JGM:  presentar informes mensuales a la cámara de Diputados y el Senado alternativamente como uno de los mecanismo de rendición de cuentas horizontal que existen en el país. 

La publicación busca por un lado presentar cómo el mecanismo debería funcionar en la práctica, para luego presentar evidencia sobre el uso real del mismo del período que va desde 1995 hasta 2015.

En ese periodo, el Jefe de Gabinete debería haberse presentado 189 veces al Congreso para presentar sus informes de gestión. No obstante, sólo en el 34% de las veces el Jefe de Gabinete visitó el Congreso para presentar informes de gestión.Únicamente durante el gobierno del presidente Menem el número de visitas fue mayor al de ausencias: 55,7%, seguido por Duhalde y Kirchner respectivamente.

El Jefe de Gabinete con mejor ratio de asistencia es Jorge Capitanich, con sólo una ausencia en poco más de un año de permanencia en el cargo (durante su segunda gestión en la Jefatura de Ministros). Lo sigue Eduardo Bauzá, con 80% de las visitas estipuladas constitucionalmente. Por el otro lado, aquellos con menor asistencia son Aníbal Fernández (en su segundo mandato), Chrystian Colombo y Sergio Massa (0%, 10% y 13% respectivamente).

Por lo tanto, si bien el desempeño de los Jefes de Gabinete fue muy distinto tanto entre mandatos presidenciales como entre las figuras políticas que lo ejercieron,  hay una falta de cumplimiento del mandato constitucional.

 

20 años de rendir cuentas: los informes del Jefe de Gabinete de Ministros al Congreso (1995-2015).

Aquilino, E. Suaya, A. Estévez, S.y Frascheri, F. (2016). 20 años de rendir cuentas: los informes del Jefe de Gabinete de Ministros al Congreso (1995-2015). Documento de Políticas Públicas / Análisis N°170. Buenos Aires: CIPPEC. Leer más

Relación entre la cantidad de visitas que prevé la Constitución versus visitas realizadas

Fuente: Elaboración propia (informes de los procedimientos parlamentarios)

#META Medir el Gobierno

En Argentina, luego de 35 años de competencia democrática, la capacidad de los gobiernos electos para plasmar sus promesas de campaña en metas medibles, que sirvan para orientar estratégicamente la gestión y a partir de las cuales rendir cuentas a la ciudadanía todavía es débil.

Parte de este problema se explica porque los sistemas de planificación, monitoreo y evaluación de políticas públicas en el Estado nacional están poco institucionalizados. A nivel nacional y desde 1983, Argentina solo cuenta con experiencias aisladas de uso de metas de gobierno y conviven distintos planes de desarrollo que no dialogan entre sí.

Necesitamos un plan de gobierno con metas de desarrollo que responda a cuatro cuestiones centrales para lograr una Estado más inteligente y transparente: qué quiere lograr, cómo lo va a hacer y cuánto y en qué medida se va a avanzar y en qué plazos.

¿Por qué es necesario un Plan de Gobierno? 
  1. Los planes de gobierno contribuyen a mejorar el foco estratégico de la acción pública.
  2. La planificación permite contribuir a la creación de mecanismos de coordinación
  3. La planificación tiene un papel insustituible a la hora de priorizar y asignar los recursos públicos

Además, más allá de la relevancia que tiene para la gestión estratégica, la planificación también es una herramienta clave para hacer que la acción del Estado pueda ser evaluada en términos de su efectividad y que sea más transparente. Esto se debe a dos motivos principales:

  1. Definir objetivos y metas es fundamental para poder medir los resultados de la acción de gobierno.
  2. Articular el plan de gobierno con una política de datos abiertos facilita la rendición de cuentas.

Desarrollar efectivamente un plan de gobierno requiere consensos y un marco institucional acorde. Esto implica al menos tres cuestiones: i) una norma legal que respalde la elaboración del plan de gobierno, ii) crear un área especializada dentro de la Jefatura de Gabinete de Ministros encargada de la planificación y seguimiento del plan de gobierno, y iii) articular con un órgano rector del sistema de monitoreo y evaluación.

 

Medir el gobierno para una gestión pública más inteligente y transparente

Aquilino, N., Rubio, J., Laffaire, M., Suaya, A., Gutiérrez Bode, M., Arena, E., y Scolari, J. M. (agosto de 2019). Medir el gobierno para una gestión pública más inteligente y transparente. Metas estratégicas para transformar Argentina. Buenos Aires: CIPPEC. Leer más

 

Institución a cargo del Plan Nacional de Desarrollo en
países de América Latina y el Caribe

Fuente: elaboración propia en base a ILPES (2018).

Nota: los países relevados son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice,
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada,
Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,
República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas,
Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela

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