Publicado en diciembre de 2023
En Argentina, más de 5 millones de personas viven en barrios populares, bajo situaciones de precariedad tanto en las condiciones de su vivienda, como en la tenencia del suelo y el acceso a los servicios básicos. Frente a esta problemática, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación impulsa políticas orientadas a facilitar el acceso a la vivienda adecuada y la integración urbana y social de barrios populares. La Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU) lidera esta agenda a través de una nutrida oferta programática que incluye, entre otras líneas, el Programa Lote.ar.
El Lote.ar busca facilitar el acceso al suelo urbano para las familias que manifiestan déficit habitacional o residen en Barrios Populares inscriptos en el Registro Nacional de Barrios Populares en proceso de integración urbana (ReNaBaP) y que se encuentran económicamente obstaculizados para acceder al mercado de suelo bajo las condiciones y dinámicas actuales. Propone alcanzar este objetivo mediante la producción de lotes con servicios a implementarse a través de tres líneas de acción complementarias: 1) financiamiento de obras para la dotación de equipamiento y servicios desarrolladas por diferentes tipos de Unidades Ejecutoras (UE), gubernamentales y no gubernamentales, que disponen de suelo (Línea B1); 2) promoción y regulación del proceso de adquisición de tierras aptas para la generación de lotes (Línea B2); y 3) financiamiento para la adquisición de tierras y para el desarrollo de obras de infraestructura básica orientadas a la generación de lotes con servicios desarrolladas por Unidades ejecutoras no gubernamentales (Línea B3).
Este documento presenta los resultados de la evaluación del Programa Lote.ar con el propósito de contribuir a la mejora de dicha iniciativa a partir de la generación de evidencia rigurosa, que captura aprendizajes y buenas prácticas. Asimismo, el informe propone recomendaciones que se desprenden de dicha evidencia y que pretenden aportar al refuerzo institucional de la SISU, así como su articulación con otras áreas y niveles gubernamentales que participan de la implementación de esta y otras políticas afines. La importancia de comprender y aprender de la experiencia de implementación del Lote.ar radica principalmente en la posibilidad de robustecer su proyección a futuro, así como los lineamientos y actividades de otros programas que persigan objetivos similares.
La evaluación analiza el funcionamiento del Programa y la efectividad de las acciones implementadas en términos de contribución al cumplimiento de los objetivos que el Lote.ar se plantea. Se trata de una evaluación de procesos que 1) realiza una descripción detallada de las intervenciones que están involucradas, los mecanismos de ejecución y la entrega de prestaciones 2) identifica los factores que han ayudado o dificultado la ejecución y las variaciones en diversos contextos de implementación, 3) analiza en qué medida los procesos desarrollados permitieron alcanzar los resultados esperados a partir de los criterios propuestos por la OCDE: pertinencia, coherencia, efectividad, eficiencia, impacto y sostenibilidad.
Se evalúa la implementación de las tres líneas del Lote.ar a nivel nacional y provincial a través de análisis cualitativos (análisis documental y entrevistas en profundidad) y cuantitativos (a partir de la utilización de fuentes secundarias y la sistematización de datos de registro). El análisis cualitativo se realizó sobre un recorte de municipios de tres provincias en acuerdo con la contraparte considerando la presencia de diferentes líneas, el avance físico y financiero: Mendoza (Las Heras, Maipú y General San Martín), Córdoba (ciudad de Córdoba Capital) y Buenos Aires (La Matanza, Luján, Olavarría, Mercedes y Merlo). Y de datos primarios (se realizaron entrevistas en profundidad tanto a los equipos técnicos que intervienen desde la SISU en diferentes instancias del Programa, así como a representantes de las Unidades Ejecutoras que tienen a su cargo proyectos Lote.ar y a instancias gubernamentales provinciales y municipales de territorios en los que se desarrollan actualmente proyectos).
Los resultados de la evaluación muestran que:
1) El Programa constituye una de las pocas líneas de financiamiento nacional y provincial que promueve la generación de suelo urbano destinada a población que habitualmente queda por fuera de las políticas de acceso al hábitat. Destaca su alto alcance territorial, en 18 de las 24 provincias del país.
2) En relación a sus objetivos, demostró una alta capacidad para generar lotes con servicios en distintos contextos territoriales y en articulación con diferentes tipos de Unidades Ejecutoras.
Respecto al objetivo de reducir o contener el crecimiento de barrios populares y las situaciones de hacinamiento mediante la producción de nuevo suelo, se advierte que, en municipios y/o localidades de baja escala, resulta un instrumento potente para prevenir la informalidad.
En relación al objetivo de abonar a los procesos de integración socio urbana de los barrios preexistentes, se identifican dificultades para adquirir suelos contiguos –vinculadas a la falta de suelo y/o a los precios elevados–, que permitirían soluciones con mayores grados de articulación. Esto representa una tensión que se articula con el reconocimiento de otras dimensiones fundamentales para dichos procesos de integración, como pueden ser la disponibilidad de equipamientos, la mejora de la calidad de vida, etc. En este sentido, existe una oportunidad de potenciar el desarrollo de estas intervenciones a partir de pensarlas de manera articulada en el territorio y en conjunto con el resto de las estrategias que desarrolla la SISU, donde el Lote.ar puede ser una herramienta más –a partir de generar nuevo suelo– en la integración de los barrios populares.
3) Respecto al proceso de implementación, se destaca la articulación con diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales como una instancia de tensión y de oportunidades. Para su implementación, el Programa requiere las articulaciones de diferentes niveles de gobierno, dependencias gubernamentales, organizaciones de la sociedad y entes privados. En algunos casos, estas articulaciones dan lugar a relaciones provechosas e incluso habilitan una conjunción de intervenciones con distintitos financiamientos en un mismo territorio. Asimismo, se destaca el acompañamiento realizado específicamente sobre las UE no gubernamentales. Cuando estas articulaciones son positivas, la SISU mostró una alta capacidad de adaptación a las características y especificidades territoriales sobre los parámetros preestablecidos. Sin embargo, en otros casos los proyectos ponen en evidencia la desarticulación entre el gobierno nacional, provincial y municipal, atentando contra el impacto y alcance de las intervenciones. Sería deseable la promoción de mesas de trabajo articuladas donde participen referentes de la SISU, representantes de la UE de la organización/es y de los entes provinciales y municipales.
4) La adquisición y disponibilidad de suelo adecuado y pertinente fue un elemento problemático identificado por los diferentes actores intervinientes. Se destaca que, frente a este obstáculo, la SISU demostró una gran capacidad de innovación institucional para el logro de sus objetivos mediante el desarrollo de nuevas líneas de trabajo orientadas a resolver problemáticas vinculadas a la ausencia de suelo disponible y a las exigencias de capacitación técnicas específicas que requerían Unidades Ejecutoras no gubernamentales.
5) Se identifican una serie de instancias problemáticas en el proceso de implementación, señaladas por diferentes entrevistados como cuestiones a resolver. Asimismo, se advierte la necesidad de articular con otros organismos nacionales y/o provinciales en el financiamiento para la construcción de viviendas tras finalizar el loteo. Este elemento parece indispensable para evitar la reproducción de situaciones de habitabilidad deficitarias, en particular, en aquellos casos de familias que ingresen al Programa bajo inscripción y/o sorteo. Cuando se adjudican lotes a familias que habitan en barrios ReNaBaP y que tienen que ser relocalizadas por situación de riesgo o a causa de obras de infraestructura que lo requieran, ya que en estos casos desde SISU se financia la vivienda, adaptada a la composición de dichas familias.
6) Los proyectos desarrollados son aquellos que cumplen los requisitos del Programa y que se presentan de modo espontáneo para su realización y/o como desdoblamiento de proyectos en curso que requieran la implementación del Programa Lote.ar. Se advierte la presencia de UE de organizaciones que ya cuentan con capacidades institucionales y con vínculos previamente construidos con la SISU. Algunas instancias gubernamentales entrevistadas declararon no conocer el Programa ni sus especificidades. Se recomienda profundizar los canales de difusión institucionales e intergubernamentales de las diferentes líneas de acción y financiamiento disponibles, principalmente, en aquellos territorios en los que a partir de los datos del ReNaBaP se identifique una prioridad de intervención en materia de generación de suelo.