Publicado en junio de 2022

En Argentina, el instrumento de votación en las elecciones nacionales y en casi todas las provinciales es la boleta partidaria de papel. Cada agrupación política o lista está representada en una boleta de categorías diferentes adheridas entre sí. Los partidos son los responsables de diseñar, imprimir –con aprobación judicial previa–, distribuir y custodiar las boletas el día de la elección. Si un partido no puede distribuir las boletas en todo el territorio donde compite y garantizar su disponibilidad durante toda la jornada electoral, el electorado no encontrará la oferta electoral completa en el cuarto oscuro y sus candidaturas encontrarán límites para ser elegidas.

En muchas democracias del mundo, en cambio, se utiliza la boleta única de papel, un instrumento de votación que presenta las listas y/o candidaturas de los diferentes partidos en una única boleta. Sus diseños son muy variados, pero comparten un elemento común: su distribución y disponibilidad en los centros de votación es responsabilidad del Estado. Gracias a esto, garantiza una oferta electoral completa a través de los centros de votación. Por eso, si se lo compara con la boleta partidaria, un instrumento de votación oficial provisto por el Estado equipara las condiciones de competencia entre partidos y mejora el acceso al sufragio entre los y las votantes.

Desde hace más de una década CIPPEC alienta la discusión sobre la manera en la que votamos en nuestro país, y apoya la adopción de la boleta única papel. A fin de continuar abonando a este debate y aprovechar la oportunidad que ofrece un año no electoral para discutir mejoras institucionales, este documento sistematiza los elementos que se deben tener en cuenta a la hora de considerar una posible reforma del instrumento de votación para que no introduzca sesgos a favor de determinadas opciones en detrimento de otras y garantice una buena experiencia en el ejercicio del voto: su diseño o la manera en la que se presenta la información sobre oferta electoral, la mecánica o pasos a partir de los cuales se pueden transformar preferencias en votos y la administración del instrumento.

En la siguiente sección –y en el marco de la actual discusión sobre boleta única en la Cámara de Diputados de la Nación–, el documento plantea la importancia de analizar en detalle cómo un cambio en el instrumento de votación puede adecuarse a otros elementos del sistema electoral que permanecen inalterados. En particular, se aborda la manera en la que una posible reforma en el modo en que votamos debe contemplar un diseño técnicamente idóneo que permita sostener tanto la simultaneidad de las elecciones entre la nación y las provincias, así como el régimen de PASO en nuestro país, dos aspectos críticos para el buen funcionamiento de la elección a partir de este cambio. Finalmente, se presentan una serie de recomendaciones a tener en cuenta durante los debates sobre una posible reforma y para el periodo de implementación.

Publicado en junio de 2022

La medición del Índice de Transparencia Presupuestaria Provincial (ITPP) en 2021 mostró signos de una recuperación homogénea que permitió alcanzar el valor promedio más alto en la historia de esta evaluación. El índice muestra una recuperación respecto al 2020, año signado por las adversidades y obstáculos que presentó la pandemia, en el que se observó un retroceso en los resultados.

El nivel de transparencia presupuestaria provincial se traduce en el ITPP en un puntaje del 0 al 10. En esta edición, las 24 provincias obtuvieron un 8,1 promedio, lo que significa un crecimiento interanual de 0,8 puntos en la escala. Además de mejorar el puntaje promedio, los resultados fueron más homogéneos: el desvío estándar de los resultados pasó de 2,2 puntos a 1,6 puntos. El 2021 significó el segundo mejor registro en cuanto a la dispersión entre jurisdicciones, detrás del 2019 (1,5 puntos), la más baja desde 2013 a la fecha.

Cada año, este índice evalúa la cantidad, el nivel de detalle y grado de actualización de la información presupuestaria y fiscal que las provincias publican en sus páginas web oficiales. Su matriz intenta replicar el ejercicio que haría un ciudadano o una ciudadana que tenga interés en acceder a las publicaciones presupuestarias que realizan los gobiernos provinciales. Lograr una mejora en la gestión de gobierno implica la búsqueda de una mayor transparencia, diagnóstico que parte de la certeza de que el avance en el acceso a la información lleva a mejores resultados económicos y sociales.

Respecto a 2020, en 2021 un total de dieciséis provincias mejoraron su nivel de transparencia y accesibilidad, cuatro de ellas se mantuvieron igual y las cuatro restantes mostraron una baja. La magnitud de las mejoras también fue más considerable que el movimiento de la baja: las que aumentaron sus puntajes lo hicieron en 1,14 puntos promedio, mientras que las que lo redujeron lo hicieron en 0,41 puntos promedio.

El hecho de que el nivel de transparencia presupuestaria provincial haya alcanzado su mejor puntuación desde que se realiza esta medición, no permite soslayar que aún hay asignaturas pendientes en distintos elementos que hacen a la accesibilidad de la información: nueve provincias no presentan el proyecto del presupuesto a sancionar para el ejercicio siguiente, diez provincias no publican el presupuesto plurianual, solo 13 publican su presupuesto ciudadano, al mismo tiempo que ocho de ellas no publican sus estimaciones de gastos tributarios.

Las mejoras en el resultado del índice se explican por la recuperación de provincias con resultados bajos en 2020, el crecimiento significativo de las provincias que crecieron y una desmejora marginal de las provincias que cayeron en sus índices. El retorno a una mayor presencialidad en la administración pública provincial acompañó a la recuperación de la publicación de la información presupuestaria en las jurisdicciones.

Publicado en mayo de 2022

Explicar los actos de gobierno es una obligación de quienes ejercen un cargo público, del mismo modo que ejercer su control e imponer sanciones efectivas en casos de incumplimiento o excesos lo es para las agencias estatales. La literatura coincide en que hay dos ideas centrales en la rendición de cuentas: brindar explicaciones supone entregar información pública y abierta tanto como generar procesos de argumentación y debate públicos que informen el aprendizaje y la toma de decisiones, y, en segundo lugar, es necesario que la agencia controladora ejerza la capacidad de sanción.

En Argentina, existen distintas instituciones de rendición de cuentas. El foco de este trabajo está puesto particularmente en los informes de gestión de la Jefatura de Gabinete de Ministros al Congreso Nacional, por tratarse de uno de los mecanismos más nuevos y novedosos que trajo la reforma de la Constitución Nacional de 1994. Los informes son estratégicos para la gestión y la política, al mismo tiempo que un mecanismo central para explicar los resultados de gobierno.

Resultan una herramienta clave para el Poder Ejecutivo a la hora de impulsar la agenda política, explicar las decisiones tomadas y visibilizar los resultados obtenidos, además de las dificultades encontradas. Para el Poder Legislativo, son fundamentales en el ejercicio de su función de control, al mismo tiempo que ofrecen una oportunidad de marcar diferencias de agenda entre oficialismo y oposición o articular posiciones entre la oposición. Sin embargo, durante los primeros 25 años de la Jefatura de Gabinete de Ministros (1995-2020), el nivel de cumplimiento de los informes escritos –desarrollados en un documento a partir de las preguntas escritas de quienes legislan y las respuestas de la Jefatura de Gabinete– y orales –sesiones informativas donde la Jefatura de Gabinete se presenta alternada y mensualmente ante las Cámaras– fue muy bajo: se concretó el 56,4% de los escritos y el 37,9% de los orales, lo que lleva a pensar que los informes de gestión no llegaron a legitimarse del todo como instrumento de rendición de cuentas después de la reforma constitucional.

La experiencia internacional muestra una diversidad enorme en cuanto a la regulación de este mecanismo. Entre los once países investigados, hay cuatro elementos que son relevantes para entender cómo funciona este mecanismo: i) una regularidad en su frecuencia, que se da en todos los casos a excepción del argentino (ya sea en forma diaria, semanal o mensual, el informe sucede sistemáticamente sin excepciones según corresponda a lo dispuesto en cada país); ii) la duración de la sesión de preguntas ante el Congreso, en casi todos los casos, es considerablemente más acotada que en Argentina, que duplica el tiempo disponible en comparación con los demás países; iii) la existencia de mecanismos que prevén el reemplazo y/o la sanción en caso de ausencia; iv) el temario de la sesión, en casi todos los casos, impone el tratamiento de asuntos públicos vinculados a los planes de gobierno, excluye opiniones y preguntas de índole personal y, en algunos casos, se prevé el control de admisibilidad.

Este trabajo analiza una serie de factores vinculados a la eficacia y eficiencia del informe de gestión que influye en su baja utilización en Argentina: i) la presentación de informes de gestión (escritos y orales) no parece estar vinculada a una política de Estado ni a un estilo de gobierno, sino a una decisión del funcionario o la funcionaria a cargo de la JGM, su contraparte en el Congreso y la capacidad de coordinación que se establece entre ambos; ii) el bajo cumplimiento del informe en los primeros 25 años está vinculado con un diseño reglamentario deficiente y poco práctico que dificulta su concreción y agilidad; iii) al no estar ordenadas con algún criterio temático, las preguntas y respuestas son utilizadas para saturar el mecanismo, se repiten y no van al punto de la rendición de cuentas; iv) la baja vinculación del informe con los dispositivos de datos abiertos e información pública que tiene el Estado argentino hace que sea más fácil pedir los datos a las distintas agencias que buscarlos online.

El documento presenta una serie de recomendaciones de mejora para elevar su cumplimiento y efectividad como instrumento de explicación de los actos de gobierno: i) fijar una fecha regular para la realización del informe; ii) tipificar y limitar las excepciones al cumplimiento previstas; iii) promover una agenda de preguntas y respuestas acotada y vinculada estrictamente a las funciones de la JGM; iv) utilizar otros mecanismos existentes en la Constitución Nacional para aquellos temas sectoriales que requieren un tratamiento aparte y no son responsabilidad directa de la JGM; v) acotar los tiempos del informe oral en las Cámaras para facilitar la agilidad y así lograr una mayor focalización en las intervenciones de legisladoras y legisladores y de la JGM; vi) publicar el informe de gestión con parámetro de datos abiertos a través de un sistema de gestión que interconecte al Poder Legislativo con el Ejecutivo y proporcione una plataforma única para la gestión de preguntas y respuestas.

Publicado en junio de 2022 

Las pensiones por fallecimiento son parte del esquema de beneficios que los sistemas previsionales ofrecen para proteger a trabajadores, trabajadoras y sus familias de algunos riesgos que implican pérdidas económicas. Estas pensiones se originaron considerando un modelo familiar tradicional, con un único generador de ingresos (habitualmente el varón) y una familia económicamente dependiente, lo que implicaba que, ante el eventual fallecimiento del miembro proveedor, la viuda e hijos/as quedarían sin ingresos para financiar sus consumos.

Desde la creación de los primeros sistemas previsionales modernos, a fines del siglo XIX y principios del siglo XX, la sociedad transitó cambios profundos que no siempre fueron acompañados por el diseño institucional de estas políticas. Un retrato fiel de este desfasaje se dio en torno a la participación de las mujeres en el mercado laboral, que ya era importante a principios del siglo pasado y se incrementó significativamente entre la década del 70 e inicios del siglo XXI. A su vez, los sistemas previsionales experimentaron múltiples reformas que incluyeron una fuerte expansión de la cobertura de la población mayor a través de la combinación de esquemas contributivos y no contributivos. A esto se agrega que muchos países han implementado programas de protección contra la pobreza, con esquemas de transferencias monetarias para hogares de bajos ingresos.

El efecto combinado de estas tendencias a lo largo de años llevó a que el riesgo de pérdida de ingresos disminuya su relevancia, por lo que muchos países desarrollados avanzaron en la reducción o incluso eliminación de los beneficios por fallecimiento. En América Latina esta tendencia resulta menos clara, por lo que los esquemas aún son significativamente más generosos que en países de Europa o Norteamérica.

En la actualidad, Argentina mantiene un esquema que ofrece pensiones vitalicias a viudas y viudos de cualquier edad, además de los beneficios para hijos e hijas menores, lo que resulta en un número de pensiones alto. En el sistema contributivo administrado por ANSES, se pagan en forma mensual casi ocho pensiones por fallecimiento por cada diez jubilaciones: casi cuatro veces más que el promedio de los países más ricos reunidos en la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Sumado a esto, como resultado de la política de ampliación de cobertura jubilatoria de las últimas dos décadas, cerca de un 90% de quienes reciben una pensión en edad jubilatoria percibe, además, un beneficio de jubilación.

Una propuesta de reforma para actualizar las normas y adaptarlas a la realidad del mercado laboral y cobertura previsional debería enfocarse en tres aspectos: ampliar la cobertura horizontal (incluir a más beneficiarios y beneficiarias), de modo de brindar una protección que, ante el fallecimiento de un integrante de la familia que era sostén económico, prevenga la expansión de un perjuicio al resto del núcleo familiar, más allá de la situación laboral de las personas; establecer un límite temporal al cobro de pensiones por fallecimiento por parte de viudas o viudos en edad de participar en el mercado de trabajo a fin de que funcione como mecanismo de protección ante el shock económico de la viudez y no como ingreso vitalicio garantizado y, por último, reformular las reglas de cálculo de haberes de pensión para los casos de personas que cobran jubilación, de forma de reconocer la existencia de economías de escala en el hogar sin que ello implique la duplicación de beneficios.

Avanzar en este sentido haría al sistema previsional más inclusivo y sostenible, al ofrecer protección adecuada a aquellas personas que la necesitan y limitando la duplicación de beneficios de largo plazo.