Los regímenes previsionales de excepción en Argentina


Publicado en mayo de 2021

Los sistemas previsionales funcionan como esquemas de aseguramiento colectivo contra distintos riesgos sociales. Su principal objetivo es asegurar ingresos para quienes, por razones de edad, no tienen posibilidad de obtenerlos en el mercado laboral. Por tratarse de un seguro para toda la sociedad, parecería que lo ideal es que las reglas sean idénticas para todas las personas que participan. A pesar de esto es habitual que, además del esquema general que cubre al común de la población, existan regímenes con características especiales, justificadas en la excepcionalidad de algunos grupos de beneficiarios. En Argentina hay cerca de 3,7 millones de beneficios de regímenes de excepción (un 40% del total), con haberes que, en promedio, son un 85% superior al promedio del régimen general. Los recursos que la sociedad destina a estos esquemas alcanzan el 7% del PIB.

En el país existen al menos cinco categorías de regímenes previsionales que se diferencian del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), el régimen general. La primera categoría, “regímenes diferenciales”, se asocia a situaciones particularmente dificultosas o físicamente demandantes de ciertos trabajos que resultarían en un “envejecimiento prematuro”. La segunda categoría, llamada “regímenes especiales”, contempla el acceso diferencial a beneficios previsionales por la existencia de méritos que lo justifican. La tercera incluye a los esquemas que cubren a personas que se desempeñaron en las fuerzas armadas y de seguridad, son administrados por instituciones independientes y combinan argumentos de mérito y de especificidad en su justificación.

Los sistemas provinciales, incluyendo a los que cubren el empleo público y las cajas profesionales independientes son una cuarta categoría, fundamentada en cuestiones de inercia legal. Finalmente, una última categoría es la relativa a las pensiones no contributivas, otorgadas en respuesta a situaciones de extrema necesidad, mérito o situaciones particulares como expresidentes, medallistas olímpicos, ganadores del Premio Nobel, excombatientes de Malvinas, y víctimas del terrorismo de Estado durante la última dictadura militar, entre otros.

Los regímenes de excepción requieren atención por tres motivos. En primer lugar, introducir regímenes más generosos que el general afecta la equidad y, al financiarse por recursos recaudados mediante el sistema tributario, podría implicar efectos distributivos no deseados. En segundo lugar, la sostenibilidad de recursos se ve alterada, puesto que aquellos utilizados en los regímenes excepcionales no están disponibles para otros fines. Finalmente, se arriesga la eficiencia del sistema, dada la fragmentación normativa e institucional producida por los regímenes, pudiendo resultar en una negación de derechos a ciudadanos.

Una revisión profunda del sistema previsional argentino debería incluir cambios para limitar el rol de los regímenes de excepción al mínimo posible. Una aproximación razonable implicaría que la ciudadanía en su totalidad participe del régimen general en igualdad de condiciones y que, en los casos que se justifique, se definan mecanismos de financiamiento transparentes para las condiciones diferenciales de participación.

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