Publicado en abril del 2021

Desde la aparición de los primeros casos a finales de abril, el COVID-19 se expandió rápidamente en los asentamientos informales del AMBA. Los datos para el periodo entre mayo y julio para la Ciudad de Buenos Aires muestran que la tasa de contagio y mortalidad por COVID-19 en los asentamientos informales superaba ampliamente a la registrada en la ciudad formal.

Con el fin de contener el crecimiento de la curva de contagios y proteger a las familias que viven en condiciones de extrema vulnerabilidad, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires diseñó una estrategia integral de contención del virus destinada a los asentamientos. Esta estrategia estaba apoyada en 4 pilares principales: (a) política sanitaria de testeo, aislamiento y seguimiento de los enfermos y de sus contactos estrechos, (b) políticas de comunicación y prevención del contagio, (c) políticas de apoyo económico y social para acompañar a las familias y facilitar el distanciamiento social, (d) políticas de coordinación, monitoreo y evaluación de los programas y acciones desarrollados.

Este estudio busca brindar evidencia sobre la efectividad de esta estrategia en la contención del COVID-19, poniendo el foco en el Barrio Mugica (Barrio 31). Para ello esta evaluación contiene algunos ejercicios de estimación de impacto, los cuales mediante metodologías cuasi-experimentales permiten estimar los cambios en la evolución de indicadores de salud (casos diarios, tasa de casos nuevos cada 2 semanas, tasa de mortalidad cada dos semanas) atribuibles a esta estrategia. En particular, hacemos comparaciones entre el Barrio Mugica, la ciudad formal y el Barrio Ricciardelli (o Barrio 1-11-14). Además, en este estudio hacemos un análisis al interior del Barrio Mugica para analizar si la probabilidad de testeo y contagio se ve afectada por las condiciones de vivienda.

A partir del análisis se extraen tres hallazgos principales. En primer lugar, se observa que las estrategias tempranas implementadas en los barrios informales fueron críticas para contener o disminuir el crecimiento de las curvas de contagio. Dada la presencia de condiciones que favorecen la circulación local del virus en los asentamientos, estos operativos parecen haber sido exitosos en proteger a estas comunidades. En comparación a la ciudad formal, tanto el Barrio Mugica (Barrio 31) como el Barrio Ricciardelli (Barrio 1-11-14) mostraron un crecimiento de casos más lento desde mediados de junio.

Esto también se observa en las tasas de fallecimiento, con aumentos en el indicador de muertes cada dos semanas de menor cuantía respecto a la ciudad formal (ya sea el AMBA, comunas de CABA o municipios del GBA). En este sentido, la concentración poblacional y geográfica de los barrios informales resulta tanto un desafío como una oportunidad en este contexto de crisis. Es un desafío ya que estas condiciones favorecen una rápida expansión del virus, pero a su vez es una oportunidad en tanto la limitación espacial posibilita un mejor barrido del territorio, un mayor acompañamiento a los pacientes enfermos y un seguimiento más cercano a los contactos estrechos.

En segundo lugar, las estrategias en asentamientos no siempre alcanzaron los mismos resultados con la misma velocidad. Aun cuando compartían las mismas líneas críticas, la contención de la curva de contagio en el Barrio Mugica se alcanzó más rápidamente que en el Barrio Ricciardelli. Esto podría indicar que no sólo importa qué políticas se implementan, sino cómo se implementan.

El proceso de integración territorial del Barrio Mugica permitió enfrentar esta crisis con mayor capilaridad territorial y mecanismos institucionales que facilitaron la coordinación con actores políticos e institucionales que operan en el barrio. A su vez, la gran cantidad de personal de gobierno con conocimiento del barrio permitió alcanzar, en poco tiempo, a un mayor número de familias potencialmente afectadas por la pandemia. Finalmente, la disponibilidad de datos de los vecinos posibilitó no sólo la identificación de familias que convivían con población de riesgo a inicios de la crisis, sino también permitió el inicio temprano de los procesos de comunicación sobre cuidados de la salud y seguimiento de contagiados, sus familias y contactos estrechos.

En tercer lugar, el análisis comparativo dentro del Barrio Mugica parece indicar que la condición de vivienda no es un factor que afecte sustancialmente la probabilidad de testeo o de ser caso positivo de COVID-19. Aun cuando el sector del bajo autopista es donde se encuentran los peores indicadores en materia de infraestructura, no se observan diferencias estadísticamente significativas entre las familias que al inicio de la crisis vivían en esas casas respecto a aquellas que ya habían sido reasentadas a los hogares nuevos como parte del proceso de integración social y urbana del Barrio Mugica. Tampoco se observan diferencias respecto al macizo (resto del barrio), aunque sí se registra una situación relativamente mejor para el contorno del bajo autopista donde la probabilidad de contagio era ligeramente más baja que el sector justo debajo de la autopista.

Esto podría sugerir que, en contextos de alta vulnerabilidad social, donde existe circulación comunitaria del virus, la infraestructura del hogar no es suficiente para brindar protección a las familias frente a la pandemia. Esto es especialmente relevante si tenemos en cuenta que las mudanzas a las viviendas nuevas, al haber sucedido tan recientemente, todavía no generaron cambios en los patrones de comportamiento y sociabilidad de estas familias. Por lo tanto, es esperable que estas familias todavía frecuenten el sector del bajo autopista donde se registra la mayor incidencia de casos en el barrio, como así también recurran a otros espacios de sociabilización en el barrio que pueden ser focos de contagio (por ejemplo, ferias, comedores y centros de salud).

A partir de estos análisis se desprenden cuatro recomendaciones de política que apuntan a mejorar el impacto de la estrategia de contención del COVID-19 en el Barrio Mugica y en otros barrios informales que quieran implementar políticas similares.

En primer lugar, este estudio marca la importancia de profundizar y ampliar los testeos, incluyendo a todos los contactos estrechos, ya que el testeo temprano y el aislamiento son críticos para el control de la pandemia. En segundo lugar, hay oportunidades para reformar los planes de contingencia para la emergencia, actualizando los mecanismos para la circulación de información entre las áreas de gobierno. En tercer lugar, sería fundamental fortalecer la articulación inter-ministeriales e inter-jurisdiccionales para dar una respuestas integral, y enfocada en la unidad familiar, a las problemáticas sociales derivadas de esta crisis.

Finalmente, es importante reforzar la recolección de los datos administrativos de modo que estén sistematizados, armonizados y disponibles en formatos interoperables, permitiendo hacer un mayor y mejor uso de esta información en los procesos de toma de decisiones.

Publicado en abril del 2021

La crisis sanitaria y social causada por el COVID-19 puso en primer plano las desigualdades en las condiciones de vida en todo el mundo. En Argentina, esta situación fue especialmente notoria en los barrios informales, en donde las condiciones de vida son más precarias que en la ciudad formal y donde la incidencia del virus demostró una trayectoria distinta a la del resto de la ciudad durante las semanas iniciales de la pandemia en el país (Suaya, 2020).

En el Barrio Padre Carlos Mugica (o Barrio 31), específicamente, la evolución de la pandemia se dio de manera más acelerada que en el resto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El pico de contagios anticipó por meses al del resto de la ciudad y, por este motivo, muchas de las estrategias y los procesos implementados allí fueron ensayados por primera vez y determinaron la estrategia definitiva para el resto de los barrios informales de la ciudad.

Este documento presenta la evaluación de procesos de las acciones implementadas por la Secretaría de Integración Social y Urbana (SECISYU), a cargo del proceso de urbanización del Barrio Mugica, en el marco de la estrategia de contención del COVID- 19 del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

El análisis de procesos se realiza con foco en cuatro dimensiones: i) el aislamiento preventivo, testeo y seguimiento, ii) el apoyo social y económico, iii) la información sobre cuidados de salud y iv) la coordinación, monitoreo y evaluación. El objetivo de este documento es analizar de manera sistemática, y en el contexto de las mejores prácticas internacionales, cuáles fueron las acciones implementadas en el barrio para la contención de la pandemia y cómo fueron llevadas al cabo.

El operativo sanitario implementado en el barrio, sobre todo a través del dispositivo DetectAr, fue uno de los primeros en implementarse en el país y se realizó de manera consistente con las recomendaciones internacionales. La coordinación entre agencias y niveles de gobierno supuso un desafío importante, que se fue acomodando en la práctica para implementarse, en su mayor parte, de manera coordinada. En cuanto al apoyo social y económico, la Ciudad de Buenos Aires no implementó programas de apoyo a los ingresos nuevos, y enfocó su estrategia en el acompañamiento para el acceso a programas nacionales y en un refuerzo importante de los mecanismos de seguridad alimentaria de la población.

La estrategia de comunicación en el barrio se centró en adaptar la atención a canales remotos, como el whatsapp, un call center y líneas telefónicas particulares, dedicando el personal de otras áreas a la atención directa. Además, se coordinaron los mensajes clave mediante una mesa específica que incluía representación de los referentes barriales para ofrecer claridad y un frente común ante la actualización constante de información en salud.

En cuanto a la última dimensión, el monitoreo y la evaluación de la Secretaría se vio reforzado por la existencia de relevamientos y fuentes de información previas sobre la población. Esto permitió poder segmentar mensajes según público objetivo y poder facilitar tareas de seguimiento de necesidades particulares. La coordinación interna se realizó a través de reuniones de seguimiento entre los referentes de cada eje de la estrategia y la coordinación con otras agencias se realizó en función de los desafíos que surgían en la implementación de tareas en conjunto.

El análisis refleja que la SECISYU se encuentra en una posición única para hacer frente al desafío de la pandemia por al menos tres motivos.

En primer lugar, la Secretaría se dedica exclusivamente a un barrio informal, contando con capacidad instalada para la gestión del barrio. Cuenta con equipo técnico numeroso, con trayectoria y conocimiento del terreno y la población, lo que le permitió tener una mejor comunicación y coordinación con los vecinos. Además de conocer a los actores y dinámicas, la Secretaría también cuenta con numerosos relevamientos de la población del barrio que fueron fundamentales para identificar necesidades particulares de los vecinos e informar el proceso de armado e implementación de la estrategia.

En segundo lugar, la flexibilización de la estructura de trabajo de la Secretaría le permitió a sus autoridades reorganizar al equipo técnico en función de la estrategia definida. De esta forma se observa una reestructuración de casi todos los equipos de trabajo y el armado de nuevas estructuras transversales destinadas a articular las distintas políticas de contención de la pandemia.

En tercer lugar, el Barrio Mugica cuenta con mecanismos institucionalizados de participación de los vecinos, representantes y actores políticos y territoriales que trabajan en el barrio. El Centro de Gestión y Participación permitió viabilizar el diálogo, la coordinación y la rendición de cuentas entre los actores de gobierno y los referentes barriales. La participación de la Secretaría, junto a otros actores de gobierno de la Ciudad como de la Nación, facilitó la llegada a puntos de consensos al interior del barrio. De esta manera, estas instancias fueron críticas para canalizar las demandas y la articulación de esfuerzos entre todos los actores. Esto repercutió en una mejor llegada a los distintos sectores del barrio y una mayor eficiencia en la coordinación de recursos.

Dada la emergencia en la implementación, la escasa evidencia internacional sobre qué políticas funcionaban para contener la crisis y la información cambiante en los primeros días de la pandemia, existen algunas oportunidades de mejora en la implementación de la estrategia, útiles para otras experiencias de emergencia o posibles segundas olas del virus. En particular, sería oportuno crear un centro de gobierno que agrupe a todas las agencias con responsabilidades de ejecución en el Barrio Mugica.

Este centro de gobierno permitiría mejorar la coordinación tanto entre los distintos ministerios como entre las líneas de trabajo de la estrategia, favoreciendo el seguimiento de la cadena de cumplimiento y la ejecución de las políticas implementadas. En la práctica, la SECISYU coordinó con estas agencias y logró viabilizar sus acciones en el territorio, pero la emergencia dificultó el desarrollo de un ámbito de coordinación formal intra-gubernamental, que podría haber eficientizado los procesos y el flujo de información y evitado la duplicación de algunas tareas, como el seguimiento de contactos estrechos.

De este análisis se desprenden tres recomendaciones para enfrentar una futura crisis. En primer lugar, esta experiencia podría servir para sentar las bases que faciliten el proceso de institucionalización de espacios de coordinación entre jurisdicciones y reforzar los espacios de participación de los vecinos, que fueron útiles en esta experiencia. Estos espacios permitirían el establecimiento de metas comunes y un seguimiento formal de las acciones implementadas en contextos de crisis, con el fin de asegurar la cooperación e integralidad en la atención a los vecinos del barrio.

En segundo lugar, es oportuno revisar los planes de contingencia existentes con el fin de clarificar los procesos de asignación de recursos, trabajo y generación y uso de la información.

Por último, es importante invertir en mejorar los sistemas de información y los mecanismos de recolección, procesamiento y uso de información de calidad. La experiencia del Barrio Mugica muestra que estos insumos fueron clave para el diagnóstico e implementación de la estrategia de contención de la pandemia, sin embargo existe muy poca información de igual nivel de calidad para otros barrios y jurisdicciones en el país.