Publicado en febrero de 2019

Hace más de una década, CIPPEC y el Grupo Compromiso con el Financiamiento Educativo monitorean el financiamiento de la educación.  Entender cómo y por qué evoluciona la inversión educativa es un insumo crucial para mejorar las condiciones materiales y pedagógicas y lograr una mayor cobertura, permanencia y egreso de estudiantes con calidad educativa. En otras palabras, este trabajo parte de la preocupación por el cumplimiento del derecho a la educación en la Argentina.

¿Qué pasó con el financiamiento de la educación entre 2005 y 2018?

La salida del gradualismo fiscal a partir de 2018 tuvo un fuerte impacto en el presupuesto educativo. Los datos presupuestarios consolidados de la Nación y las provincias entre 2005 y 2017 (último dato disponible), muestran que la inversión en educación no está protegida de los vaivenes macroeconómicos.

Entre 2016 y 2018 la inversión educativa nacional cayó un 9% en términos reales. A su vez, la inversión provincial cayó 8% entre 2015 y 2016, se estancó entre 2016 y 2017, y se estima que retrocedió en 2018 por la caída real del salario docente, que representa el 90% del presupuesto educativo provincial. El poder adquisitivo del salario docente descendió 14% entre 2015 y 2018, con fuertes disparidades provinciales.

Evolución de la inversión educativa nacional, en millones de $ constantes de 2018 (2012-2019)

Fuente: CIPPEC, sobre la base de información del Ministerio de Hacienda de la Nación, serie de Índice de Precios al Consumidor IPC- INDEC y ECOLATINA.

La reducción de la inversión educativa nacional es preocupante especialmente por el escaso margen que tienen las provincias para implementar políticas con recursos propios más allá del mantenimiento del sistema educativo, es decir, el pago de salarios e infraestructura. La caída que se registra en 2018 podría profundizarse si el presupuesto 2019 se ejecuta tal como fue aprobado: en ese escenario la caída presupuestaria 2016-2019 alcanzaría el 19% en términos reales.

Agregado a esto, la Ley de Educación Nacional (2006) estipula que la inversión en educación debe alcanzar el 6% del PBI. Esta meta solo logró cumplirse en 2015: no fue alcanzada antes ni se sostuvo después de esa fecha. En 2016 el gasto educativo consolidado (que suma la inversión nacional y provincial) fue del 5,80% y en 2017, de 5,65% del PBI.

Disparidades provinciales

Además de haber caído en este periodo, la inversión provincial se caracteriza por ser desigual entre las jurisdicciones de la Argentina.

Inversión educativa del total de las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en millones de $ constantes de 2018 (2005-2017)

Fuente: elaboración propia de CIPPEC.

El poder adquisitivo del salario docente cayó 14% entre 2015 y 2018, con fuertes disparidades provinciales. Esta caída se registró en cada una de las 24 jurisdicciones, con la excepción de San Luis. Cayó con mayor fuerza en Tierra del Fuego y Santa Cruz, las que históricamente pagaron salarios más altos (ver evolución del salario docente por provincia).

Si bien parte de estas disparidades puede atribuirse a los costos de vida en cada provincia, hay una brecha de 2,1 veces entre la provincia que más pagó y la que menos pagó en 2018.  Los fondos nacionales que tienen como objetivo compensar estas diferencias no están logrando cumplirlo.

Proteger la inversión educativa

La inversión educativa no está protegida de los vaivenes de la coyuntura económica nacional.  Definir nuevas reglas que la protejan y favorezcan una lógica redistributiva solo puede lograrse con acuerdos de largo plazo y mediante una definición clara de las obligaciones del gobierno nacional y de las provincias. Un financiamiento suficiente, equitativo, eficaz y eficiente es una pieza fundamental para garantizar el derecho a la educación.

Publicado en febrero de 2019

El Programa de Ciudades de CIPPEC está llevando adelante junto con el BID- LAB y el Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación el proyecto “Desarrollo de la economía colaborativa en ciudades como instrumento para promover la inclusión social, el emprendimiento y la innovación”.

El proyecto fue lanzado a principios de 2017 y se extenderá hasta 2020. Su objetivo es potenciar las líneas de política pública municipales que fomenten la equidad, el crecimiento urbano sostenible, la resiliencia frente al cambio climático, el empleo de nuevas tecnologías y la gobernanza metropolitana. El fin último de esta iniciativa es impulsar el crecimiento y el desarrollo basado en la innovación y el espíritu emprendedor de las ciudades. En este contexto se están llevando adelante cinco Planes de Desarrollo Integral en cinco aglomerados urbanos de Argentina (uno por cada una de las cinco regiones del país).

Durante el primer año del proyecto, se llevaron adelante los “Foros Usina Ciudad Inteligente: potenciando la Economía Colaborativa” en las cinco regiones del país. A través de un concurso se seleccionó una ciudad por región para ser sede del evento que reunió durante dos días a líderes urbanos de toda la región. El objetivo del foro fue concientizar a los líderes sobre la importancia del hábitat, la resiliencia, la gobernanza metropolitana y la economía colaborativa en los aglomerados argentinos.

En la región Centro el foro se realizó en la ciudad de Córdoba, donde se reunieron especialistas de los sectores público, privado, la academia, organizaciones de la sociedad civil y el ecosistema emprendedor de base digital de toda la región. El encuentro sirvió como disparador para generar interés en el proyecto y una gran participación en el concurso posterior.

El concurso “Plan ciudad inteligente y economía colaborativa en grandes aglomerados urbanos de la Argentina” convocó a todos los grandes aglomerados de la región Centro (ciudades de más de 100 mil habitantes) a postularse como aglomerado piloto del proyecto para el desarrollo de un plan de Desarrollo Integral de Ciudades (DeIC).

El concurso se lanzó en Centro en el mes de noviembre de 2017. Los requisitos para participar consistían en la presentación de diversas cartas de intención y compromiso que demostraran el interés de la ciudad o área metropolitana en participar del proyecto.

El comité de selección estuvo conformado por dos miembros del BID- LAB, dos miembros de la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación y dos miembros del Programa de Ciudades de CIPPEC. La selección respondió a las características de la postulación presentada por la ciudad y a la viabilidad del proyecto en el territorio.

El área metropolitana de Córdoba resultó ganadora con una postulación que incluía cartas de intención. Al mismo tiempo, la sociedad civil prestó su apoyo a través de numerosas cartas de intención provenientes de los sectores privado, académico y organizaciones de la sociedad civil. La postulación sumaba, además, un compromiso de los gobiernos intervinientes de compartir los datos que fueran necesarios para el desarrollo del proyecto.

También incluía una carta de compromiso en la que detalla la capacidad y disposición a brindar insumos e infraestructura durante los momentos clave del proyecto. El concurso solicitó a las ciudades la designación de un “enlace local”, es decir un equipo que oficie como nexo designado por la ciudad piloto para tareas de logística. El equipo conformado por Marcelo Cossar, secretario de Modernización, Comunicación y Desarrollo Estratégico y Laura Massari, directora de Desarrollo Estratégico de la Municipalidad de Córdoba mantiene comunicación regular con el Programa de Ciudades de CIPPEC en el desarrollo del proyecto.

A lo largo de los últimos siete meses, el área metropolitana de Córdoba junto con el Programa de Ciudades de CIPPEC, han llevado adelante un proceso de planificACCIÓN para el aglomerado. El documento a continuación presenta la experiencia de la región Centro en el desarrollo de las etapas I y II de la planificACCIÓN en el marco del DeIC. En una primera sección se introduce la metodología de trabajo. Luego se desarrolla el diagnóstico técnico y perceptivo realizado para el área
metropolitana en el marco de la etapa I de la planificACCIÓN. Finalmente se introducen los dos proyectos elaborados por las mesas de trabajo durante la etapa II.

Publicado en febrero de 2019

En 2017 se realizó un diagnóstico de la situación de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación Argentina (HCDN) y se encontró que existen algunas dificultades en su funcionamiento que las reglas de la Cámara no ayudan a resolver. Entre otras cosas, se observó la proliferación de agrupamientos legislativos, la dificultad para alcanzar consensos en la Comisión de Labor Parlamentaria, la multiplicación del número de comisiones, y la disminución del tiempo para el tratamiento legislativo en el recinto.

Este documento de trabajo compara el reglamento de la HCDN con los reglamentos de las Cámaras de Diputados de 8 países de América del Sur: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay. El foco está puesto en los reglamentos en sí mismos, particularmente en determinadas medidas reglamentarias que las Cámaras Bajas de la región adoptan para atacar los problemas que se identificaron en el caso de la Argentina.

El trabajo se estructura en cuatro secciones. En la primera, se comparan las reglas para reducir la fragmentación, es decir, aquellas que regulan la forma en que los resultados electorales se traducen en bloques. En la segunda, se contrastan las distintas medidas que alientan la agregación de los diputados con intereses comunes. En la tercera, se contraponen los diferentes mecanismos para mejorar la coordinación entre los legisladores. La última sección resume los hallazgos del documento.

Así, esta comparación de reglamentos identifica en qué países y con qué frecuencia se adoptan ciertas medidas reglamentarias que si se aplicaran a la Cámara de Diputados argentina podrían ayudar a enfrentar algunos de las dificultades que la Cámara encuentra en su funcionamiento.

Entre otras cosas, se encontró que el porcentaje de miembros de la HCDN requerido para formar un bloque está por debajo del porcentaje promedio de los países estudiados. Además, Argentina tiene el valor máximo de comisiones de la región y en 4 de las 8 cámaras estudiadas hay una diferenciación entre tiempo para legislar y tiempo para expresarse.

Publicado en enero de 2019

Las provincias ejecutan más del 40% del gasto público del país y son responsables de proveer servicios públicos que son esenciales para la sociedad: educación, salud, y seguridad.

El Índice de Transparencia Presupuestaria Provincial (ITPP) es elaborado anualmente por CIPPEC desde 2013 con la convicción de que la transparencia fiscal es una cuestión de primera importancia. Mejorar la transparencia redunda en mayores oportunidades de participación en el debate público, ayuda a mejorar los procesos de rendición de cuentas e incrementa la eficiencia en la asignación de los recursos públicos.

Resultados 2018

En 2018, el ITPP muestra una mejora en el nivel general de transparencia presupuestaria en relación con mediciones de los años previos. Entre 2013 y 2018, hay un aumento significativo en el promedio de transparencia fiscal de las provincias. Además de un promedio más alto, la diferencia entre los resultados de las provincias es menor.

Evolución del ITPP (2013-2018)

Fuente: elaboración propia.

¿Quiénes y cómo mejoraron los resultados?

En 2018, catorce provincias  – La Pampa, Catamarca, Jujuy, Mendoza, Río Negro, San Juan, Neuquén, Tierra del Fuego, Buenos Aires, Chaco, Santa Fe, Entre Ríos y Ciudad de Buenos Aires – estaban por encima de la media (7,5 puntos) y tenían un desempeño parejo en los criterios evaluados. Así, por ejemplo, si se compara Neuquén o Tierra del Fuego con Santa Fe o Entre Ríos, las diferencias no son tan marcadas.

Más en detalle, todas las provincias tenían publicado en sus sitios web el presupuesto de 2018 hacia fines de noviembre.  También hubo un gran aumento en la publicación de los “presupuestos ciudadanos”, que son documentos pensados para un público general. En 2018 diez provincias publicaron presupuestos de este tipo: ocho más que en 2017.

Quince provincias mejoraron mucho, especialmente Chaco, Corrientes, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, San Juan y Santa Cruz, que partieron de niveles bajos. Por otro lado, solo cuatro provincias (Chubut, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán) se estancaron en valores bajos de transparencia.

Desempeño de las provincias en presupuesto, recursos y ejecución (2018)

Fuente: elaboración propia

Desafíos pendientes

Según muestran los datos de 2018, en el caso de las diez provincias con prácticas de transparencia fiscal por debajo de la media el panorama es bien diferente. Entre ellas, la dispersión es mucho más elevada: la diferencia entre quienes tienen mejores y peores puntajes es más amplia que aquella que existe entre quienes están sobre la media.

Las provincias con los puntajes más bajos (Chubut, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán) presentan un pobre desempeño en casi todas las dimensiones relevadas. En cambio, las seis restantes presentan algún bloque con bajo puntaje y los otros en la media o incluso por encima (por ejemplo, casos como el de Salta, Jujuy o Misiones).

Agregado a esto, nueve provincias aún no habían publicado el proyecto de ley de presupuesto para 2019 en sus sitios web cuando se hizo el relevamiento para construir el índice. De todas formas, en 2017 el panorama era peor: 16 provincias estaban en falta un año atrás.  Si bien el número aún es alto, hubo una mejora.

Otra deuda en materia de transparencia presupuestaria en 2018 es la publicación de la Cuenta de Inversión de 2017. Este documento es el instrumento con el cual el Ejecutivo provincial informa a la Legislatura cómo invirtió los recursos asignados por el presupuesto, y constituye el instrumento clave en la rendición de cuentas. Solo 14 provincias lo publicaron este año. Esto representa una clara asimetría cuando se compara con la publicación de otro documento clave, como es la ley de presupuesto vigente: la totalidad de las jurisdicciones lo publicó en 2018.

¿Qué evaluamos con el índice de transparencia presupuestaria?

El Índice de Transparencia Presupuestaria Provincial mide la desagregación de la información publicada online por los gobiernos provinciales y la demora en  su publicación.  Así, el objetivo principal del ITPP es evaluar la disponibilidad, oportuna y de fácil acceso, de información sobre el uso, origen y aplicación de los recursos presupuestarios.

Para la edición 2018, se actualizó la metodología del índice  considerando los cambios introducidos a la Ley de Responsabilidad Fiscal, los nuevos elementos que incorpora la literatura internacional de referencia y las iniciativas impulsadas por el gobierno nacional. La revisión es integral: incorpora nuevos indicadores, modifica la estructura de ponderaciones y cambia el esquema de agregación del puntaje.

El nuevo ITPP es comparable con ediciones anteriores en tanto contiene elementos que también están presentes en la anterior metodología del Índice. Así, se pueden utilizar  los componentes comunes a la metodología anterior con aplicando la nueva estructura de ponderaciones para analizar los cambios en las prácticas de transparencia.

Este procedimiento captura un 84% del puntaje total que se mide bajo la metodología completa del ITPP 2018 y permite observar la evolución relativa de cada provincia sobre sí misma con relación al punto inicial. A su vez, no está diseñada para realizar comparaciones entre provincias: el análisis de la evolución del grado de transparencia fiscal de cada jurisdicción es solo con respecto a sí misma.

La construcción del índice toma en cuenta documentos correspondientes a 2018 y 2017 (con la única excepción de las leyes presupuestarias): las leyes presupuestarias de los últimos 3 años (2016, 2017 y 2018) y el proyecto de ley del presupuesto del año entrante (2019); los mensajes de elevación correspondientes al proyecto de presupuesto del año entrante y el presupuesto del año vigente; los informes referidos a la ejecución del gasto; estimaciones de gastos tributarios; la Cuenta de Inversión correspondiente al ejercicio del año fiscal anterior (2017); informes referidos al stock deuda pública provincial y su perfil de vencimientos; información sobre recaudación provincial detallada por impuesto; información sobre las transferencias realizadas a municipios; normativa relacionada a la administración financiera; y la Publicación de un Presupuesto versión “ciudadano”, que sea accesible y claro para un público general.

¿Por qué mirar lo que está publicado en los sitios web?

Los reportes y la información provistos por el gobierno para dar cuenta de las acciones proyectadas de política fiscal y su ejecución en el tiempo deben procurar ser claros, confiables, frecuentes, oportunos, relevantes y de fácil disponibilidad. Así, la transparencia fiscal activa se refiere a aquellas prácticas que adoptan los gobiernos con el objetivo de garantizar el derecho de los ciudadanos a acceder a información pública confiable y a tiempo.

Los datos que se usan para elaborar el ITPP se extrajeron de los sitios de los Ministerios de Economía o Hacienda, Contaduría General de la Provincia, Oficinas de Presupuesto o de portales específicos dedicados a la transparencia presupuestaria.

El acento de la transparencia activa está puesto en que los datos se difundan de forma abierta y accesible al conjunto de la ciudadanía. Por ese motivo, se evaluó únicamente la información publicada de forma online en un sitio oficial.

Adicionalmente, en esta edición del ITPP se decidió abrir un canal de comunicación con las provincias para que, aquellas reparticiones que así lo creyeran conveniente, pudieran enviar copias de los documentos relevantes para el ITPP indicando el link oficial donde estaba publicada.