En 2018, la economía argentina habrá concluido otra década pérdida: el PIB per cápita a fines de este año será muy similar al que teníamos antes de que se iniciara la crisis financiera internacional en septiembre de 2008.

La contracción económica en curso se disparó a partir del “frenazo” del ingreso de capitales en mayo de este año. Si bien este respondió principalmente a factores externos, se manifestó con particular intensidad en países con mayor necesidad de financiamiento externo como el nuestro. La suba de tasas de interés en los Estados Unidos —desde niveles históricamente muy bajos— precipitó un cambio en las carteras de los inversores internacionales en detrimento de los activos de países en desarrollo y emergentes.

Evolución de las tasas de interés de Estados Unidos. Tasa objetivo de política monetaria (Fed Funds) y rendimiento de los bonos del Tesoro a 10 años (1985-2018)

Fuente: Elaboración propia en base a Federal Reserve Economic Data (FRED)

La retracción del financiamiento se reflejó en una rápida y fuerte suba del tipo de cambio, que llevó al  gobierno a negociar un acuerdo stand-by con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para evitar un overshooting cambiario –en que el tipo de cambio adquiriría un valor muy por encima del valor requerido para que la economía crezca sin que le falten dólares- y una potencial escalada de la crisis.

Crecimiento anual del PBI (2012 a 2023 proyectado)

Fuente: elaboración propia en base a INDEC, FMI, Ministerio de Hacienda y Finanzas, y REM (BCRA)

Evolución del tipo de cambio real mensual (1991-2018)

Fuente: elaboración propia en base a COMTRADE, FMI, INDEC, ECOLATINA, y BCRA

A partir del acuerdo con el FMI, el gobierno consiguió un volumen significativo de fondos a cambio de reformular su estrategia de política macroeconómica. Los ejes centrales de la nueva estrategia pasan por:

• acelerar el ritmo de corrección del déficit fiscal,
• fortalecer la hoja de balance del Banco Central y el régimen de metas de inflación, y
• dejar flotar al tipo de cambio, aunque reteniendo alguna capacidad de intervención.

Este conjunto de medidas y la disponibilidad de financiamiento a bajo costo no disiparán en el corto plazo el impacto del reciente cimbronazo cambiario. La retracción del financiamiento externo obligará a corregir el elevado déficit de cuenta corriente, que amenzaba con sobrepasar el 5% del PIB en 2018.

La corrección involucrará una caída del gasto agregado público y privado y, en consecuencia, una contracción en la actividad económica. El mecanismo principal será la aceleración de la inflación, la cual contraerá el poder adquisitivo de los ingresos privados, el consumo y la inversión.

La fase recesiva en la que nos sumergimos es una más de un prolongado ciclo de stop-and-go en el que se encuentra atrapada la economía argentina desde 2011. Las fases expansivas del ciclo ocurrieron en 2011, 2013, 2015, 2017 —coincidiendo con los años electorales— y las recesivas en 2012, 2014, 2016 y, probablemente, 2018.

Esta dinámica de crecimiento interrumpido es el síntoma de un desequilibrio persistente entre, por un lado, un alto nivel de gasto público y consumo privado y, por el otro, una limitada capacidad productiva de los sectores transables de la economía. En esta situación, cada intento por expandir el gasto deriva en un faltante de dólares que conduce a una crisis cambiaria que interrumpe el crecimiento.

Dejar atrás este ciclo y colocar a la economía en un sendero de crecimiento sostenido requiere potenciar a las actividades transables y así aumentar las exportaciones y la producción que compite con importaciones.

Esto demandará mantener al tipo de cambio real en valores, al menos, como el actual y diseñar políticas específicas de estímulo a sectores transables primarios, industriales y de servicios. Será necesario también corregir el sobredimensionamiento del gasto público y el déficit fiscal.

Para que estas correcciones sean justas, y social y políticamente sostenibles, es indispensable proteger a los sectores más vulnerables de la sociedad.

Cuatro de cada diez niños y adolescentes argentinos viven en situación de pobreza. La pobreza en la Argentina se concentra en las familias con niños y son estas las que están en situaciones más vulnerables.

En otras palabras, en la Argentina la pobreza está infantilizada: el porcentaje de niños que vive bajo la línea de pobreza es mayor que el porcentaje de población mayor de 18 años que vive en estas condiciones.

Pobreza e indigencia en niños y adultos. Aglomerados urbanos (1° trimestre 2018)

Fuente: CIPPEC en base a INDEC (2018)

Distribución de grupos etarios por quintil de ingreso. Total aglomerados urbanos (1° trimestre 2018)

Fuente: CIPPEC, en base a EPH 2018, 1° trimestre

La infantilización de la pobreza, además, se está profundizando. Si bien en los últimos quince años la situación social promedio de la Argentina mejoró, este incremento fue mayor para los hogares sin niños que para los hogares con niños y adolescentes.

Evolución de la pobreza por grupo etario. Total aglomerados urbanos (2003-2018)

Fuente: CEDLAS-UNLP en base a EPH, INDEC

Los niños y adolescentes tienen derecho a un nivel de vida digno y revertir el escenario actual y garantizar este derecho exige que todas las familias con niños cuenten con ingresos suficientes para vivir dignamente.

¿Por qué son importantes las transferencias a la niñez?

La infancia y la adolescencia son períodos cruciales para el desarrollo de una persona. En la etapa prenatal y los primeros años de vida se forma gran parte de las habilidades mentales de las personas adultas, y en la infancia media se consolidan las neuronas responsables de la cognición, el lenguaje y las habilidades sensoriales.

La segunda infancia (5 a 12 años) y la adolescencia -período de transición entre la dependencia total y el desarrollo de la autonomía-, son cruciales también. En ese período, se producen transformaciones físicas y emocionales que permiten consolidar muchas habilidades y competencias necesarias para relacionarse y participar activamente en la escuela, el trabajo y las relaciones personales.

Cuando la pobreza está infantilizada, estas cuestiones contribuyen a que se repitan las condiciones de vida entre una generación y otra. Aquellos niños que crecen en un entorno empobrecido tienen mayores posibilidades de obtener resultados negativos durante la adolescencia y la adultez –en términos de su desarrollo cognitivo, desempeño académico, ingreso, salud, entre otras- y de ofrecerle, a su vez, menos oportunidades a la generación siguiente.

Las inversiones en capital humano tienen mayores tasas de retorno cuanto menor es la edad de la persona. Las políticas de desarrollo infantil temprano de calidad tienen una tasa de retorno a la inversión de hasta US$ 17 por cada US$ 1 invertido, según estimaciones del economista James Heckman publicadas por UNICEF en 2010.

Este argumento se sostiene tanto por los retornos de invertir como los costos de no hacerlo: algunas estimaciones muestran que el costo mundial que acarrea la falta de inversiones adecuadas en la primera infancia se encuentra en torno a un billón de dólares por año.

Invertir en la infancia es una crucial para aprovechar el bono demográfico. Dentro de la transición demográfica, Argentina se encuentra en una etapa denominada “bono demográfico”: es un periodo en el que hay un mayor número de personas en edad de trabajar por persona dependiente lo cual incrementa la capacidad económica y de generación de recursos de los países.

El fin de esta etapa –prevista en Argentina para 2040- implica que habrá una mayor proporción de adultos mayores en la población, lo cual reducirá sensiblemente la recaudación impositiva e incrementará los gastos asociados al sistema previsional.

Esta próxima fase trae consigo grandes desafíos.  El contexto en el cual se afronte esta etapa dependerá de si y cómo se logre aprovechar el actual bono demográfico para invertir en los más jóvenes e incrementar la potencial productividad de las cohortes futuras.

Tiene implicancias sobre la equidad de género. La manera en que una sociedad organiza las tareas de cuidado tiene implicancias significativas tanto para el ejercicio pleno de los derechos de los niños y adolescentes (muchas veces encargados del cuidado de los más pequeños), como para el logro de la equidad de género: aún hoy, las tareas de cuidado suelen quedar en manos de las mujeres.

Garantizar una vida digna a las familias con niños implica también ampliar el menú de posibilidades para satisfacer las necesidades del cuidado infantil y, eventualmente, reducir la sobrecarga actual que experimentan las mujeres. Esto podría contribuir a revertir la discriminación por género en el mercado laboral y, consecuentemente, generar ingresos adicionales en los hogares más vulnerables, en los cuales las tasas de actividad femenina son más bajas.

¿Qué transferencias hace el Estado a la niñez?

En Argentina, existen hoy tres vías por las cuales el Estado transfiere ingresos a las familias con niños y adolescentes, según la categoría ocupacional de sus padres.

Componentes del sistema de transferencias del Estado a niños y adolescentes (2018)

Fuente: CIPPEC en base a normativa vigente

En los últimos años, la Argentina logró importantes avances en las transferencias de ingresos a niños y adolescentes. Se buscó, desde un rol protagónico del Estado nacional, igualar derechos de los hijos de los trabajadores monotributistas, desocupados, o que se encuentran en la informalidad con aquellos de los trabajadores formales.

Entre las tres, se cubre casi al 90% de las familias argentinas que tienen niños. Sin embargo, el tipo de prestación y los requisitos que se deben cumplir para acceder y continuar recibiendo las transferencias son diferentes.

Las transferencias, ¿están dirigidas sólo a las familias más vulnerables?

Los ingresos percibidos por las familias no son una limitación para recibir transferencias del Estado. De hecho, la deducción del Impuesto a las Ganancias ha beneficiado históricamente esta medida a los sectores de ingresos medios-altos y altos, dado que no existe un tope al ingreso para realizar la deducción.  Actualmente el 92,6% de los individuos que pagan impuesto a las ganancias se concentran en los dos quintiles de ingresos más altos.

Así, los niños y adolescentes menores de 18 años cuyos padres se encuentran inscriptos como autónomos o trabajan en relación de dependencia y pagan impuesto a las ganancias por tener un ingreso superior a cierto monto pueden recibir una transferencia tácita del Estado mediante una deducción impositiva.

Esta transferencia es menos reconocida en el debate público porque se trata de un apoyo monetario indirecto: si bien no se transfiere dinero a los padres, la deducción permite pagar un menor impuesto, lo que conlleva a una disminución en la recaudación impositiva del Estado y así otorga un subsidio a estas familias en forma de reducción de la carga tributaria.

Cobertura de asignaciones monetarias a niños y adolescentes menores de 18 años y personas con discapacidad por tipo de asignación (2018)

Fuente: CIPPEC, en base a Boletín mensual de la AUH (abril 2018), ANSES

De los 13 millones de niños menores de 18 años, el 29% reciben AUH, el 39% AFH y un 5% reciben apoyo monetario a través de la deducción del Impuesto a las Ganancias. Del 27% restante, 13% se encuentra cubierto por AFH contributivas provinciales y 3% por pensiones no contributivas.

Pero todavía hay casi un millón y medio de niños (10% del total) que no reciben ningún tipo de transferencia, ya sea porque están excluidos por normativa u otros motivos (7%), o porque no tienen un adulto asociado en el registro y se desconoce su situación (3%). En su mayoría, estos últimos son niños de los sectores de menos ingresos.

¿Hay límites a la cantidad de niños cubiertos por las transferencias?

Mientras que para la deducción del Impuesto a las Ganancias, y para las Asignaciones Familiares por Hijo no hay un límite de niños por familia, la Asignación Universal por Hijo tiene un tope de cinco hijos por familia.

Este tope suele justificarse como un “desincentivo” a la fecundidad, aunque no hay evidencia concluyente que la apoye. Además, los datos administrativos muestran que el 51% de los titulares de la AUH solo tienen un hijo a cargo, mientras que solo un 2,3% del total tiene cinco hijos.

¿Qué le pide el Estado a las familias a cambio de las transferencias?

Los niños de padres que reciben asignaciones familiares o deducciones del impuesto a las ganancias no tienen que cumplir requisitos. La AUH, en cambio, está compuesta en 80% por una transferencia mensual y en 20% por un pago único a fin de año (la Ayuda Escolar Anual). Ese 20% se abona tras constatar que a los chicos de menos de cinco años se les hicieron los chequeos de salud y que los mayores de cinco asistieron a la escuela.

En este sentido y en pos de la equidad del esquema de transferencias, el cumplimiento de las corresponsabilidades debería ser exigido a todos los niños o procederse a la supresión de dicho requisito. La evidencia en nuestro país en favor de las condicionalidades en salud y educación no resulta contundente por lo que su eliminación sería el camino más acertado: en el plano educativo, si bien la implementación de la AUH habría contribuido a mejorar la tasa de asistencia escolar de los niños, este efecto resulta muy pequeño (debido a las elevadas tasas de asistencia previas al programa) y solo adquiere mayor relevancia para los varones de entre 15 y 17 años. Resultados similares se observan para la continuidad escolar y la tasa de graduación. Aunque el programa mostró efectos positivos sobre la retención, no habría logrado atraer al sistema educativo a aquellos niños más vulnerables que están fuera del mismo. Respecto a los efectos de la condicionalidad de salud, no se encuentran efectos sobre las consultas médicas ni en las razones por las que éstas no se realizaron.

Las corresponsabilidades también suponen una gran carga burocrática para las madres, dado que en el caso de la AUH alrededor del 98% de las titulares son mujeres. En este sentido, en caso de mantener la exigencia de cumplimiento, sería ideal avanzar en su automatización, en coordinación con los ministerios de Educación y Salud.

Los sistemas educativos pueden habilitar diferentes trayectorias educativas desde su propuesta curricular: articulado con reglas complementarias, el currículum puede construir circuitos más o menos flexibles, en los que los estudiantes tengan mayor o menor posibilidad de elegir, y con ello de vincular su recorrido educativo con sus intereses, posibilidades y planes a futuro.

Según su grado de flexibilidad, las propuestas curriculares pueden seguir a tres modelos:

Los primeros dos modelos tienden a habilitar pocas formas de transitar el nivel, pero el tercero rompe con patrones tradicionales de organización de los regímenes académicos a la vez que reconoce y posibilita recorridos más diversos por parte de los estudiantes.

El caso de Ontario es un exponente de este tercer modelo en el que parece haberse entendido mucho sobre el potencial regulador del currículum sobre las prácticas pedagógicas y los trayectos estudiantiles.

Los resultados en materia de calidad y equidad en Ontario han motivado estudios en profundidad de las estrategias desplegadas para alcanzarlos, que han inspirado a educadores de todo el mundo.  Este estudio muestra que Ontario también es un caso interesante en lo que respecta al currículum de nivel secundario y que es un caso paradigmático del sistema de créditos.

Entender la complejidad de su diseño e implementación es útil para alimentar los esfuerzos que en todo el mundo se realizan para mejorar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje en el nivel secundario.

El sistema de créditos: promoción, evaluación y acreditación

En un sistema de electividad por créditos existe un menú de cursos dentro del cual el estudiante debe ir eligiendo, siguiendo una serie de reglas sobre los mínimos y máximos de cursos pertenecientes a las distintas áreas curriculares y/o disciplinas, y la correlatividad exigida entre los distintos cursos. La acumulación de una cantidad y tipo de créditos específicos permite la titulación.

En estos sistemas, el menú de cursos disponibles excede a la cantidad de cursos que los alumnos deben tomar y la libertad de elección del alumno es permanente, dado que debe tomar decisiones acerca de qué aprender a lo largo de toda su escolaridad.

Los desafío de implementar modelos de electividad curricular

La posibilidad de elegir y decidir sobre la propia trayectoria escolar excede los documentos curriculares: para que sea realmente una opción es necesario contar con herramientas complementarias. El desafío de garantizar una oferta equitativa a todos los jóvenes crece a medida que se amplía la gama de opciones de tránsito por el nivel secundario.

En primer lugar, todos los jóvenes deben tener acceso a las distintas opciones de tránsito por el nivel secundario. Es necesario garantizar la implementación de la oferta en todo el territorio, o bien establecer criterios distributivos orientados a garantizar la equidad y cierto piso de electividad para todos los alumnos. Para esto puede ser necesario introducir políticas educativas complementarias que favorezcan el acceso real y equitativo a las distintas opciones: políticas de transporte escolar, de dotación de materiales y equipamiento, entre otras cuestiones.

En segundo lugar, el sistema educativo debe poder garantizarles las herramientas para elegir, es decir, las capacidades y conocimientos necesarios para entender las diferencias entre las distintas opciones de tránsito y las oportunidades y desafíos asociadas a cada una. Es central contar con un sistema sólido de acompañamiento a la trayectoria de los alumnos, orientado a informar sus decisiones y a orientarlos en el diseño de su trayectoria postsecundaria. De lo contrario, la capacidad de tomar buenas decisiones puede quedar determinada por la capacidad de cada familia de orientar a sus hijos en este camino; lo que coloca en desventaja a alumnos de familias con menor capital cultural o con escasa o nula trayectoria en el nivel secundario.

La mirada sobre estos detalles propios del caso de Ontario da cuenta de la necesidad de evaluar las condiciones para la implementación antes de pensar en el cambio hacia un sistema de créditos, teniendo presente el riesgo de agrandar las brechas educativas que puede presentarse en caso contrario.

El sistema de créditos en Ontario

En Ontario la cursada en el nivel secundario está organizada en torno a un sistema de créditos. Para graduarse, los estudiantes deben haber obtenido 30 créditos además de haber aprobado un examen provincial de Lectoescritura y realizado 40 horas de trabajo comunitario.

Los créditos se obtienen al aprobar 30 cursos con una nota superior al 50% durante los 4 años de nivel secundario. Para cada uno de los cursos existen contenidos y expectativas definidos en los documentos curriculares disciplinares.

Cada alumno -en conjunto con sus padres, en caso de ser menor de edad, y con ayuda de los equipos de orientación de la escuela- define cuáles son esos 30 cursos. A la hora de elegir y aprobar 18 de los 30 cursos, deben seguir las siguientes reglas:

Fuente: CIPPEC. Sobre la base de Escuelas de Ontario desde la de cinco hasta el grado 12: Políticas y Requerimientos, Ministerio de Educación de Ontario 2016

Los 12 cursos restantes pueden ser elegidos libremente por los estudiantes del menú de cursos ofrecidos por la escuela. En todos los casos, existe correlatividad entre los distintos cursos, por lo cual el orden en que se los elige no puede ser aleatorio. Además, los sistemas de correlatividad limitan las trayectorias posibles, donde las primeras elecciones condicionan en alguna medida las elecciones posteriores.

El sistema de créditos en Ontario otorga también cierta flexibilidad temporal a las trayectorias: no es necesario aprobar las asignaturas en bloque para avanzar en el nivel, sino que se puede progresar a medida que se aprueban los distintos cursos.

Si bien cada curso está asignado a un grado en particular, es posible que, por ejemplo, un alumno esté cursando un curso de Matemáticas de Grado 10 mientras cursa otro de Inglés de Grado 9, porque no ha conseguido aprobar éste en el primer intento.

Así, es posible aprobar menos cursos por año y extender la duración en años de la cursada del nivel, sin necesidad de volver a cursar las materias que ya se promocionaron. A su vez, existen algunas escuelas que organizan el dictado de cursos de forma semestral, por lo que los alumnos pueden cursar simultáneamente una cantidad de cursos menor, durante un período más breve. Las trayectorias pueden, entonces, tener distinta duración.

¿Qué podemos aprender del currículum y el sistema de créditos en Ontario?

Reglas y límites. El estudio del caso de Ontario muestra que en todo currículum “flexible” existen reglas que limitan la electividad que tienen el objetivo de asegurar que los estudiantes adquieren los contenidos fundamentales.  Ontario definió las disciplinas en las cuales debían completarse 18 de los 30 créditos necesarios para graduarse. De esta forma, se garantiza que todos los estudiantes estén expuestos a la enseñanza de asignaturas fundamentales como Matemáticas, Lenguaje y Ciencias Sociales, entre otras.

También existen reglas para garantizar la secuenciación de los conocimientos en un orden lógico. En Ontario, si bien los alumnos pueden dilatar la duración de su trayectoria escolar y completar los grados en más de un año lectivo, la gran mayoría de los más de 290 cursos están asociados a un grado en particular. Además, el orden en que se toman los cursos que se ofrecen para completar los créditos está determinado por reglas de correlatividad entre aquellos que pertenecen a las mismas disciplinas.

Esto hace que la electividad en Ontario sea mucho más compleja que un sistema de selección libre por gusto o interés de 30 cursos de entre 293 ofrecidos. Así, el caso de Ontario también da cuenta de que la flexibilización curricular solo puede ser comprendida acabadamente si se la entiende en relación a otras reglas complementarias.

Interacción con patrones de desigualdad. El estudio de este caso ilumina una cuestión de especial interés para pensar la flexibilidad curricular en el contexto de países en vías de desarrollo: su interacción con patrones preexistentes de desigualdad social. ¿En qué medida entra en tensión la flexibilización curricular temprana con el objetivo de garantizar pisos de conocimientos comunes que habiliten a los alumnos a realizar elecciones futuras en igualdad de oportunidades con sus compañeros?

Si la diversidad de opciones está limitada por las capacidades técnicas o presupuestarias de los distintos territorios para ofrecerlas, la electividad puede no ser real.

La existencia de dispositivos de orientación estudiantil y socio-ocupacional es fundamental para superar esta tensión. Estos dispositivos pueden equipar a los estudiantes con las herramientas necesarias para realizar elecciones sabias con plena conciencia de sus intereses, fortalezas y de las posibilidades futuras que cada elección habilita y obtura.

La ausencia de estos dispositivos en el contexto de un sistema con flexibilidad curricular conduciría a desigualdades aún mayores: la elección de cursos quedaría determinada por la capacidad del entorno familiar de guiar a sus hijos en este proceso, la cual está signada por el capital educativo y cultural de cada familia.

Condiciones de posibilidad.  Para la implementación de una oferta de cursos lo suficientemente rica en todas las escuelas,  hay tres claves en el caso de Ontario:

1. El tamaño de las escuelas secundarias: un establecimiento escolar promedio aloja alrededor de 1000 estudiantes secundarios. Esto permite concentrar una importante planta docente en un mismo espacio físico y ofrecer una gran variedad de cursos en una misma escuela lo cual reduce el riesgo de contar con pocos estudiantes en algunos cursos.
2. Las características de la formación docente: para enseñar en el nivel secundario es obligatorio haber cursado una carrera universitaria de cuatro años con dos especializaciones (majors), y luego cursar la formación en educación, de dos años de duración. Así, cada docente puede dictar clases en dos áreas disciplinarias distintas, lo que amplía las posibilidades de reconfigurar la oferta año a año.
3. Planeamiento adaptativo de la oferta educativa: bajo el liderazgo de sus directores, las escuelas deben poder reconfigurar el menú de cursos anualmente, siguiendo las preferencias expresadas por los estudiantes al finalizar cada año lectivo para permitir realmente la elección por parte de los estudiantes. Esto exige reacomodar a los docentes y a los estudiantes, procurando garantizar horas de trabajo para todos los docentes y horas de clase para todos los alumnos. Para ello, cuentan con el apoyo de software específico.

Ontario parece haber entendido mucho sobre el potencial regulador del currículum sobre las prácticas pedagógicas y los trayectos estudiantiles. Comprender la complejidad de su diseño e implementación es, sin dudas, muy útil para alimentar los esfuerzos que en todo el mundo se realizan para mejorar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje de las juventudes.

La calidad del proceso de desarrollo y revisión curricular en esta provincia canadiense comprende procesos institucionalizados para la redacción y revisión de los documentos curriculares y podría estar operando como uno de los factores de éxito de este sistema educativo. La exigencia de basar estos procesos en evidencia y la preocupación por involucrar a todo tipo de actores en estos procesos (expertos, docentes, estudiantes, familias, sindicatos, entre otros) sugiere que la buena práctica curricular de Ontario excede a la cuestión de la flexibilización.