En las elecciones de octubre de 2017, el porcentaje promedio de mujeres electas como concejalas en la Provincia de Buenos Aires aumentó del 33% al 45%. El porcentaje promedio de mujeres en los concejos pasó del 33% al 40%. Estas cifras no tienen precedentes en la provincia.

¿Qué es la ley de paridad?

En octubre de 2016, la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires (PBA) sancionó la Ley 14.848 de paridad electoral. Con el objetivo de garantizar una representación paritaria de los géneros en los cargos legislativos electivos, la norma exige que se intercalen personas de ambos sexos en las listas de candidatos a senadores y diputados provinciales, concejales y consejeros escolares, respetando el principio de alternancia y secuencialidad por binomios (hombre-mujer o mujer-hombre).

¿Qué pasaba antes de la ley paridad?

Esta ley vino a modificar la anterior ley de cuotas que, después de dos décadas, había alcanzado un techo en su capacidad de fomentar la participación de las mujeres en los cargos electivos. En 2017, antes de la implementación de la paridad, la participación promedio de las mujeres en los concejos deliberantes era del 33% y en uno de cada tres de los concejos las mujeres no llegaban a representar el 30% del cuerpo.

Además, las cuotas no tuvieron efectos de derrame en ámbitos ejecutivos: en 2017 solo seis de los 135 municipios de la PBA tenían intendentas, de las cuales dos eran interinas. En 2018, las dos interinas fueron reemplazadas por hombres. Así, el porcentaje de intendentas en la PBA está por debajo del promedio nacional. Se estima que, considerados todos los municipios del país, alrededor del 10% de las intendencias son ocupadas por mujeres.

A su vez, hasta el año 2011, las pocas mujeres que ejercieron el cargo de intendenta gobernaron para una población muy reducida, menor al 1% del total provincial. Este porcentaje es muy bajo considerando que en promedio cada municipio tiene un 0,7% de los habitantes de la provincia.

Porcentaje de intendentas y población gobernada por una mujer. Provincia de Buenos Aires (1991-2017)

Fuente: CIPPEC con datos de Caminotti et al. (2014), Censo Nacional 2010 y PNUD, ONU Mujeres e IDEA (2017)

La ley de paridad: más igualdad de género en los municipios

La composición por género de los concejos deliberantes e intendencias de la provincia de Buenos Aires antes de la implementación de la ley de paridad es una línea de base a partir de la cuál monitorear y evaluar sus efectos. ¿Qué sucedió en las elecciones de 2017 con la primera implementación de esta ley?

El efecto de la paridad es evidente sobre todo si se analiza la proporción de mujeres sobre los legisladores electos. En 2017, la cantidad de mujeres electas en cada cámara se duplicó en relación con las elecciones de medio término de 2013, cuando se renovaron bancas en las mismas secciones electorales.

El porcentaje de concejalas electas por municipio aumentó: en 2017 representaron, en promedio, un 45%, mientras que en 2015 habían sido un 33%. Con la ley de paridad, en ningún municipio la proporción de electas fue inferior al 30% del total, mientras que en 2015 esto sucedió en el 32% de los municipios.

Pinamar eligió en 2015 un 14% de concejalas, mientras que en 2017 eligió un 42% con la ley de paridad. Zárate pasó de elegir un 20% de concejalas en 2015 a un 40% en 2017. Por su parte, San Miguel eligió un 16% de mujeres en 2015 y un 41% en 2017. En 2015, Florencio Varela y Lanús eligieron un 25% de concejalas, en 2017 un 50%.

Además, en 67 municipios se eligió un 50% o más de mujeres, algo que en 2015 sólo había ocurrido en 15 de los 135 casos.

Porcentaje de concejalas electas por municipio. Provincia de Buenos Aires (2015, 2017)

Fuente: CIPPEC en base a datos de los concejos deliberantes

La participación de las mujeres en los concejos deliberantes también aumentó a partir de la paridad. En promedio, las mujeres pasaron de ocupar el 33% de las bancas a ocupar el 40%.

Antes de 2017 las mujeres no llegaban a representar el 30% de los concejales en 47 municipios, pero ahora sólo quedan 4 casos en esa situación: Pinamar, Suipacha, Mar Chiquita y Benito Juárez.

Los municipios donde las mujeres ocupan la mitad de las bancas o más pasaron de 8 a 19.

Participación de las mujeres en los concejos deliberantes antes y después de la primera implementación de la paridad de género. Provincia de Buenos Aires (2017)

Fuente: CIPPEC en base a datos de los concejos deliberantes

¿Por qué en algunos municipios se eligen más mujeres y en otros menos?

El efecto de la ley de paridad en los municipios fue heterogéneo: la proporción de concejalas actualmente varía entre un 25% y un 66%. Estas variaciones entre los municipios no guardan relación con sus características poblacionales, sociodemográficas, institucionales, político-partidarias o sus recursos presupuestarios. ¿Qué explica entonces las diferencias entre unos municipios y otros?

Algunos factores institucionales y políticos aparecen asociados a la elección de concejalas en los municipios:

• Cuanto mayor es la dispersión del voto, el porcentaje de mujeres electas resulta menor: cuando una mayor cantidad de partidos obtiene un porcentaje importante de votos, los cargos se distribuyen entre más agrupaciones, cuyas listas suelen estar encabezadas por hombres. Entonces es menos probable que las mujeres, quienes suelen ocupar peores lugares en las listas, resulten elegidas. Pinamar y Zárate fueron de los municipios con mayor dispersión del voto en 2015 y en ambos casos el porcentaje de mujeres electas aumentó en forma notoria.
• Cuantos más cargos hay en juego, mayor proporción de mujeres electas: cuando hay más cargos en juego, es más probable que las mujeres lleguen a ocupar posiciones expectantes en las listas (dado que los hombres suelen ocupar los primeros lugares) y, por lo tanto, es más probable que ellas resulten electas. De manera consistente, la proporción promedio de mujeres electas es mayor en los municipios del Gran Buenos Aires que en los del interior de la provincia, donde se eligen más cargos en cada distrito. San Miguel, Florencio Varela y Lanús son de los municipios que más cargos eligen y evidencian grandes cambios en la proporción de mujeres electas entre 2015 y 2017.
• En la PBA el número de concejales que integran el Concejo Deliberante depende de la cantidad de habitantes en el municipio: los concejos más pequeños tienen 6 miembros y los más grandes tienen 24. Como los concejos se renuevan por mitades, la cantidad de cargos en juego en cada elección varía entre 3 y 12 y esto ayuda a explicar las variaciones entre los municipios.

El futuro de la paridad

Para asegurar el efecto positivo de la ley de paridad es necesario monitorear, sistematizar y difundir información sobre la participación política y electoral de las mujeres en la PBA, tomando en cuenta experiencias y buenas prácticas internacionales. Es importante producir información sobre lo que ocurre en el nivel municipal, donde hay poca disponibilidad de datos.

Las reglas de paridad también pueden verse condicionadas en su implementación: en la PBA, Resolución Técnica 114 introdujo una excepción y dispuso que las listas de las agrupaciones con competencia interna en las primarias debían integrarse “sin alterar el orden previsto en las listas de precandidatos”, aunque esto implicara incumplir la alternancia y la secuencialidad entre géneros. En otras palabras, generó reglas diferenciadas para agrupaciones con procesos competitivos de selección de candidaturas y sin ellos.

Si bien en la elección general de 2017 el 83% de las listas en la categoría concejal respetó las exigencias de paridad con alternancia y secuencialidad y el porcentaje de mujeres electas y en los concejos aumentó, el respeto de la paridad en elecciones futuras no está garantizado.

Por otra parte, en 2015, en la PBA había un 33% de mujeres en los concejos y solo un 4,4% de intendentas. En los cargos ejecutivos municipales, las mujeres que consiguen llegar a la intendencia son todavía excepcionales, algo que sugiere que la presencia femenina en los concejos es todavía en buena parte producto de las medidas de igualdad (cuotas y paridad) que no rigen para la elección de cargos ejecutivos.

En los próximos años será preciso evaluar si la paridad contribuye a promover un mayor acceso de las mujeres a esos lugares o se requieren medidas complementarias para lograr la representación política paritaria de los géneros.

Los cuestionamientos a la ética e integridad pública de los funcionarios ocupan cada vez más lugar en la agenda pública. El gobierno actual impulsó cuatro iniciativas en esta materia:

1. El proyecto de reforma de la Ley de Ética en la Función Pública (N° 25.188, sancionada en 1999).
2. Los programas de integridad en las empresas (establecidos en la Ley 27.401).
3. Las propuestas de la “Red de empresas de propiedad estatal por la transparencia”, organizada por la Oficina Anticorrupción, como la promoción de códigos de ética, del monitoreo de los directorios y de una mayor regulación en las compras y contrataciones.
4. Los lineamientos de buen gobierno para empresas de participación estatal (Decisión Administrativa 85/2018), como establecer altos estándares de transparencia y acceso a la información y que el interés de la organización prevalezca sobre los sectoriales o particulares.

Integridad y riesgos

En la Argentina existen diversas normativas para promover la integridad pública y transparencia, como la promulgación de la nueva Ley de Acceso a la Información Pública; la reglamentación del Régimen de Obsequios y Viajes financiados por terceros a Funcionarios Públicos; la publicación en formato abierto de las declaraciones juradas de los funcionarios públicos; y la sanción de la Ley de Ética en la Función Pública y de la Ley de Responsabilidad Penal. Estas dos últimas son las más relevantes para conceptualizar la integridad e identificar los riesgos a la integridad.

La Ley de Ética en la Función Pública establece los deberes, prohibiciones e incompatibilidades de quienes trabajan en la función pública. Los deberes y pautas de comportamiento ético están asociados con cumplir la normativa vigente; actuar con honradez y austeridad; privilegiar el interés público sobre el particular; no recibir ningún beneficio personal indebido; rendir cuentas y mostrar transparencia (incluyendo los procesos de contrataciones públicas); proteger y conservar la propiedad del Estado; y no usar las instalaciones y servicios del Estado para beneficio particular.

Por su parte, la Ley de Responsabilidad Penal (N° 27.401, sancionada en 2018) busca prevenir la corrupción y sancionar a las empresas -y no solo a las personas- que cometan delitos de corrupción. La norma identifica cinco delitos de responsabilidad penal: cohecho y tráfico de influencias; negociaciones incompatibles con el ejercicio de la función pública; concusión; enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados y falsedad en balances e informes.

Los debates sobre integridad pública también se encuadran en la negociación del gobierno argentino por formar parte de la OCDE, que prioriza la integridad del sector público como motor para el crecimiento de los países. Para la OCDE, integridad refiere al uso adecuado de fondos, recursos, activos y atribuciones en el sector público según los objetivos oficiales.

Tipos de riesgos a la integridad

Los riesgos a la integridad pueden ser identificados como delitos (como en la Ley de Responsabilidad Penal) o potenciales daños que surgen de la falta de cumplimiento de los principios básicos de los funcionarios públicos establecidos en el marco legal. Los riesgos son: nepotismo, favoritismo político, fraude al interés social de la empresa, soborno, hurto de bienes, fraude económico, tráfico de información, conflicto de interés, falsificación de datos, discrecionalidad en el accionar del funcionario y falta de transparencia. Los tres primeros riesgos pertenecen exclusivamente a las empresas públicas mientras que los restantes son aplicables también para las firmas privadas.

Tipología de riesgos a la integridad pública en las empresas de propiedad estatal

Las empresas estatales, a diferencia de las privadas, no necesariamente priorizan maximizar beneficios, dado que tienen un fin social inherente. En consecuencia, enfrentan riesgos que no afectan a las privadas: el nepotismo, el favoritismo político y el fraude al interés social.

El nepotismo o favoritismo político es la contratación de personal o su ascenso influido por el vínculo familiar del candidato o su cercanía política, en vez de por sus calificaciones o aptitudes técnicas para el puesto. Así los funcionarios y empleados no son necesariamente las personas más aptas para los cargos, lo cual puede afectar el desempeño y la competitividad de la empresa.

En tanto, el fraude al interés social de la empresa consiste en brindar un servicio deficiente o producir un bien que no cumpla con los estándares mínimos de calidad. En estos casos, se socaba la credibilidad de la empresa y se le impide alcanzar sus objetivos.

Mapeo de riesgos a la integridad

Los riesgos a la integridad aparecen en los procesos de las empresas y todos los empleados están expuestos, en mayor o medida, a ellos. A continuación, se analizan los riesgos asociados a las licitaciones y compras simplificadas, la contratación de personal y la elaboración de presupuestos. Los instrumentos de prevención de riesgos de integridad identificados en cada proceso se basan en iniciativas existentes en empresas de propiedad estatal y en iniciativas y acciones que surgen de la normativa nacional, incluyendo los Lineamientos de Buen Gobierno.

La Ley de Responsabilidad Penal (N° 27.401) sugiere la implementación de programas de integridad en las empresas: un código de ética o conducta, reglas y procedimientos para prevenir actos ilícitos en licitaciones y concursos; y capacitaciones periódicas a los miembros de la entidad. Los instrumentos para cada proceso se pueden inscribir dentro de los reglamentos de compras simplificadas, licitaciones, y contratación de personal (como protocolos de integridad y transparencia).

Además, otras acciones detalladas por la Ley de Responsabilidad Penal como de posible inclusión en los programas de integridad son: analizar periódicamente los riesgos; que el programa cuente con el apoyo de los directores; crear canales de denuncia con protección para los denunciantes; establecer un sistema de sanciones para quienes violen el código de ética; aplicar principios de integridad a terceros o socios de la empresa; monitorear y evaluar el programa; o asignar un encargado del programa y de su alineamiento con la normativa nacional, provincial y municipal relacionada con el tema. Finalmente, además de aplicar instrumentos de prevención de riesgos de integridad, hay que capacitar a los empleados y funcionarios al respecto.

Mapeo de riesgos a la integridad en licitaciones

Mapeo de riesgos a la integridad en compras con trámite simplificado

Mapeo de riesgo a la integridad de contratación de personal para rangos medios

Mapeo de riesgo a la integridad en la elaboración de presupuesto

The book gathers educational policy documents published in the T20 Argentina process during 2018 within the framework of the Working Group “The Future of Work and Education for the Digital Era”. This production proposes recommendations oriented to the educational priorities established by the G20: 21st century skills development and education financing.

Versión en español 

Los sistemas de monitoreo y evaluación vienen ganado relevancia en los gobiernos nacionales, provinciales y municipales de distintos países. La creación de organismos específicos de monitoreo y evaluación es prueba de ello. Pero construir un sistema conlleva más que eso. Exige definir y fortalecer competencias de monitoreo y evaluación en el organismo rector y también en los ministerios, secretarías y organismos de cada nivel de gobierno con los que interactúe y en los actores de la sociedad en general. Sólo si los funcionarios y actores están capacitados, podrán interpretar los resultados de las evaluaciones. Por eso, el Estado en todos sus niveles debe liderar la creación y funcionamiento de los sistemas de monitoreo y evaluación.

Los casos de gobiernos nacionales (Canadá, España, México, Brasil) y provinciales/estaduales (Cataluña, Jalisco, Pernambuco y la Ciudad de Buenos Aires) analizados en este documento muestran que no existe un único patrón de institucionalización de las funciones de M&E.

Por el contrario, revelan que los gestores pueden optar por diferentes alternativas en función de los contextos institucionales, sociales y políticos y los recursos presupuestarios. Sin embargo, hay dos criterios que deben tenerse en cuenta. El primero es la coherencia interna: cada decisión marca la opción por elementos de un sistema. Todos los componentes del sistema (dependencia institucional del órgano rector, distribución de competencias, perfil de los recursos humanos, formas de financiamiento, criterios para la priorización de las evaluaciones a realizar, etc.) deben alinearse con el propósito del sistema de monitoreo y evaluación. Por ejemplo, si el objetivo es contar con un sistema de monitoreo y evaluación independiente, deben instrumentarse ciertos diseños institucionales que lo protejan de la excesiva interferencia política, mecanismos de control de calidad y fuentes de financiamiento estable.

El segundo criterio es la coherencia intersectorial e intergubernamental. Hay que lograr cierto equilibrio entre las decisiones autónomas de los ministerios y de los gobiernos provinciales y municipales, sin descuidar la integralidad del sistema. Las funciones de más relevancia deben ser atendidas en la ingeniería institucional. Es decir, hay que fortalecer herramientas de gestión que garanticen la evaluabilidad de los programas y políticas (como los sistemas de información). También hay que capacitar y asistir técnicamente a los equipos responsables del monitoreo y evaluación. Definir y aplicar estándares de calidad para las evaluaciones es otro aspecto crucial. Se debe considerar además la congruencia entre las prioridades de monitoreo y evaluación de los diferentes sectores y niveles de gobierno y el potencial uso cruzado de los hallazgos.

Elegí tu propio sistema de evaluación 

Los sistemas de monitoreo y evaluación permiten retroalimentar el proceso de diseño de políticas, mejorar los niveles de transparencia y responsabilidad de los funcionarios públicos y lograr una mayor efectividad y rendición de cuentas de la acción estatal. Un sistema de monitoreo y evaluación implica arreglos institucionales estables en relación a 10 aspectos críticos vinculados al marco organizacional, la práctica evaluadora, la sustentabilidad del sistema y la utilización de los resultados. Las experiencias de sistemas de este tipo a nivel nacional y local permiten dar cuenta de las diferentes alternativas posibles para dar respuesta a estos aspectos.

Te invitamos a responder 10 preguntas para saber en qué modelo estás pensando y a leer el Documento de Trabajo “10 decisiones para construir un sistema de monitoreo y evaluación de políticas públicas” para aprender sobre las ventajas y desventajas de las diversas alternativas.