A 10 años de la elaboración de los Lineamientos Estratégicos para el Área Metropolitana de Buenos Aires, la Mesa para el Desarrollo Integral de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) fue una iniciativa del Programa de Ciudades de CIPPEC acompañada por el Banco Interamericano de Desarrollo. Allí, especialistas en temas como la economía, el ambiente y el crecimiento urbano de la RMBA revisaron y discutieron los lineamientos elaborados en 2007 para entender la trayectoria de la RMBA durante la última década con el fin de impulsar un desarrollo urbano más equitativo, eficiente y sostenible.

¿Qué son los Lineamientos Estratégicos Metropolitanos?

Los Lineamientos Estratégicos Metropolitanos (LEM) son un plan metropolitano que desarrolló la Subsecretaria de Urbanismo y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires en acuerdo con la Secretaria de Planeamiento del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires entre 2005 y 2007. En ese momento, se cumplían 30 años de la sanción de la Ley Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo que encomienda al Gobierno Provincial la formulación de lineamientos estratégicos como una base sobre la cual discutir, y eventualmente consensuar, un marco de referencia que permita dar coherencia a las políticas públicas y a las iniciativas de la sociedad que involucran al AMBA.

¿En qué consistió la Mesa para el Desarrollo Integral de la Región Metropolitana de Buenos Aires?

La iniciativa se dividió en dos etapas: la primera consistió en una revisión técnica de los Lineamientos Estratégicos desarrollados en 2007 por la oficina Metropolitana de Buenos Aires.

La segunda consistió en la organización de los encuentros que propusieron diálogos con los referentes involucrados con el fin de identificar oportunidades para el desarrollo integral de la metrópolis. La convocatoria de las mesas se basó en un mapeo de actores del sector público, privado, social y académico que estuvieron involucrados en la elaboración de los LEM, así como también de otros que tomaron protagonismo en los últimos años y en la actualidad.

Participaron de los encuentros funcionarios del gobierno nacional, de la provincia, y de la ciudad, expertos sectoriales, académicos, y organizaciones de la sociedad civil. Cada mesa fue guiada por un eje temático vinculado a la estructura de los LEM y los invitados fueron convocados según su especialidad. Los ejes tratados fueron: matriz ambiental, matriz de crecimiento urbano, matriz productiva y matriz institucional.

Hacia una nueva agenda metropolitana

Al revisitar los LEM y analizar los sucesos relevantes de la última década, fue fácil identificar los temas que deberían considerarse para la actualización de una nueva agenda metropolitana para Buenos Aires.

En términos generales la propuesta consta en evitar la mirada sectorial de las problemáticas metropolitanas y, en cambio, implementar un enfoque holístico estructurado en dimensiones tales como equidad, resiliencia y nuevas tecnologías.

A raíz del trabajo realizado en las mesas se arribó a un conjunto de recomendaciones para aquellos encargados de la gestión pública metropolitana con el fin de mejorar las prácticas en torno a la gobernanza metropolitana:

1) Incorporar nuevos temas, conceptos y contextos que surgieron desde la creación de los LEM

En los últimos diez años han surgido nuevos temas en el ámbito de las políticas públicas y algunos conceptos se instalaron en las agendas de gobierno. Entre ellos, las nociones de:

• Ciudad resiliente. Es necesario desarrollar estrategias y destinar más recursos con especial énfasis en la mitigación y adaptación de las ciudades frente al cambio climático, entre otros riesgos. El desarrollo de nuevos loteos, urbanizaciones y edificios, tanto para uso comercial como residencial, deben enmarcarse en una política urbana integradora y articulada entre las diferentes dependencias del Estado que intervienen en la aprobación de los desarrollos inmobiliarios.
• Ciudad inteligente. El uso creciente y adecuado de las nuevas tecnologías de información, comunicación y participación ciudadana es crucial para mejorar los procesos de gestión urbana y la administración pública. La promoción del gobierno abierto, el empleo de big data para mejorar la calidad y alcance de los servicios públicos, la aplicación de sensores que midan la calidad de la infraestructura urbana, entre otros, sirven para la mejora en la toma de decisiones y los sistemas de monitoreo de las políticas públicas.
• Ciudad equitativa. La igualdad de género y el acceso equitativo a la salud y educación son elementos clave para desarrollar ciudades más equitativas que no fueron contemplados en los LEM.
• Derecho a la ciudad. El reconocimiento de nuevos derechos colectivos en cuanto al acceso al hábitat digno, el espacio público, el equipamiento de calidad y la participación en la toma de decisiones debe ser la base para planificar las acciones contendientes al ordenamiento territorial y el acceso al suelo en la región. En este sentido, cabría también considerar la Ley de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires para fortalecer la perspectiva de derecho del plan.

2) Revisar la metodología implementada en la elaboración de los LEM de 2007 con un abordaje integral en vez de sectorial

Además de considerar los nuevos temas y conceptos surgidos en la última década, es necesario revisar el proceso por el cual se llevó a cabo la delineación de los lineamientos estratégicos: hay que abordar el análisis de la problemática metropolitana en forma integral, superando las miradas estrictamente sectoriales (transporte, energía, vivienda, espacio público, entre otros) y para comenzar a encarar los nuevos desafíos planteados (resiliencia, equidad y economía digital, entre otros) desde temáticas transversales tales como el bienestar o riqueza, la cultura y la gobernanza metropolitana.

Así, se podrá reconstruir la trama de actores institucionales clave e identificar los vínculos que deben establecerse entre las diversas áreas y niveles de gobierno, así como también con organismos autárquicos, empresas, universidades y organizaciones de la sociedad civil, para encarar las problemáticas de la región metropolitana.

La mirada integral del territorio debe asimismo incorporarse en los diferentes estudios y proyectos que se formulen para alcanzar las metas de la futura agenda metropolitana. La ausencia de una mirada estratégica e integrada sobre el sistema portuario es una de las tantas problemáticas que ponen de manifiesto este requerimiento.

3) Promover un proceso participativo para la elaboración de una agenda metropolitana para la RMBA 2030 donde lo actores políticos y técnicos identifiquen y prioricen acciones coordinadas

Generar dispositivos institucionales para mejorar las modalidades de participación de diversos actores de la sociedad civil en las propuestas de gestión y planificación de la región es prioritario ya que son vitales para alcanzar propuestas legítimas con factibilidad de implementación.

Para encarar satisfactoriamente este proceso participativo, el mismo deberá estar integrado tanto por el sector privado como por el público. Hacia adentro del sector público, deberá haber una articulación entre los distintos niveles jurisdiccionales (Nación, Ciudad y Provincia), así como también entre las diferentes áreas de gobierno de cada jurisdicción. Asimismo, el sector privado deberá incluir la participación activa tanto de las empresas como de la sociedad civil en su conjunto.

4) Incluir un estudio presupuestario sobre la RMBA

Plantear una nueva agenda metropolitana necesita contar con información presupuestaria fehaciente y detallada acerca de la RMBA. En este sentido, es indispensable diseñar un estudio sobre el gasto y recaudación de las jurisdicciones y los distintos niveles de gobierno alcanzados por la región, con el fin de poder detallar qué proporción de su presupuesto corresponde a la misma.

El Gasto Metropolitano surge de computar y agregar aquellas decisiones de gasto que se comparten, que trascienden a una única jurisdicción y que tienen una presencia e incidencia territorial en la zona geográfica metropolitana: no se trata de la suma matemática del presupuesto de la CABA y los 40 municipios de la provincia de Buenos Aires, sino de identificar hacia adentro de los mismos cuáles son gastos en asuntos de carácter metropolitano.

De esta manera se podrá arribar a una idea sobre la cantidad de recursos que debería contar un organismo que tenga como objetivo gestionar la RMBA de manera eficiente y sostenible.

5) Incorporar una planificación de fortalecimiento institucional de las autoridades de la RMBA

La creación de ciertos organismos metropolitanos constituyen un pilar fundamental para el futuro de la región pero que se deben fortalecer mediante acciones específicas, tales como la Autoridad Metropolitana de Transporte; los comités de cuenca como ACUMAR, COMIREC y COMILU; la Comisión Consultiva del Área Metropolitana de Buenos Aires (CO.C.A.M.B.A); el Gabinete Metropolitano; el CEAMSE; AySA; el Mercado Central y la Agencia de Planificación.

Los nuevos LEM podrían sugerir planes de fortalecimiento institucional de los organismos existentes y, de ser necesario, la creación de nuevos.  En este sentido, es importante tener en cuenta las diferentes posibilidades de institucionalidad metropolitana, que incluya la gestión integral de los servicios y que a su vez sea capaz de planificar y recibir competencias de los niveles de gobierno correspondientes.

A seis meses de que comience el ciclo electoral de 2019, CIPPEC y Poder Ciudadano piden una reforma legal del financiamiento de las campañas y los partidos políticos. La reforma debería impedir el abuso de los recursos públicos; generar incentivos para declarar todo el dinero, y comprometer a las provincias con reglas y controles consistentes con el régimen nacional. Para eso, tendría que incluir cuatro medidas prioritarias:

1. Hacer que el dinero sea trazable, es decir, debe quedar registro de los montos, el origen, trayectoria y el destino. La digitalización de los pagos permite que se realicen con plena trazabilidad. Hay que prohibir los aportes en efectivo y mediante depósito bancario para que sólo puedan realizarse por medios trazables. También hay que permitir la devolución de los aportes que los partidos y alianzas detecten como sospechosos. 

2. Regular la publicidad oficial para que no pueda usarse de manera partidista y para que no pueda emitirse ni distribuirse durante el período formal de la campaña.

3. Controlar durante la campaña. Las agrupaciones deben informar sus ingresos y gastos cuando suceden y publicarlos durante la campaña. 

4. Comprometer a las provincias. Las provincias que celebren sus elecciones el mismo día que las nacionales deben adherir al régimen nacional de financiamiento. Además, las provincias también tienen que regular el financiamiento: las elecciones provinciales y municipales también requieren dinero y las agrupaciones no pueden quedar al margen de la obligación de rendir cuentas.

¿Por qué estos cambios?

La forma en que se financia la política partidaria y electoral es uno de los principales desafíos que enfrenta la democracia argentina. El dinero de la política circula por canales informales porque proviene de fuentes no permitidas y porque se recauda y se gasta en efectivo. 

Financiar así la política es opaco porque impide que los votantes conozcan quién apoya a los candidatos. Es inequitativo porque encubre al poder económico que busca influenciar la política pública. Es una amenaza para la integridad porque genera el riesgo de atraer dinero de la corrupción y otras actividades ilícitas. Es ineficiente porque anula el efecto nivelador que se busca con los aportes públicos y porque cuando el dinero se mueve en efectivo, no hay forma de garantizar que los fondos que se donan y se recaudan se destinen a la campaña.

Desde hace varios años CIPPEC y Poder Ciudadano vienen trabajando para generar conciencia e impulsar cambios en la manera en que se financian las campañas electorales y la política.

Sobre las empresas públicas

El ordenamiento de las empresas públicas es una de las cien prioridades que se propuso el gobierno en 2017, tras su primer año de gestión. Para esto, se desarrollaron tres pilares de acción:

1. La generación de información para el seguimiento de la gestión
2. El diseño de planes estratégicos
3. La institucionalización de procesos relativos al buen gobierno de las empresas públicas en el marco de los lineamientos de la OCDE

El primer pilar es un requisito imprescindible para la implementación de la transparencia: es necesario contar con información para poder publicarla. Con respecto a los procesos de buen gobierno, la divulgación y la transparencia son ejes centrales de su actuación.

La Ley N° 27.275 de Acceso a la Información Pública

La Ley N°27.275 sancionada en 2006 estipula que los tres poderes del Estado pongan a disposición de los ciudadanos la información sobre sus actividades y que faciliten su acceso de modo que puedan conocer cómo los gobernantes cumplen sus funciones y qué destino se le otorga al dinero público.

• Sujetos obligados. Las empresas públicas con participación estatal mayoritaria tienen que implementar correctamente la Ley de Acceso a la Información Pública.
• Responsabilidad de aplicación. Todos los sujetos obligados deben nombrar un responsable que garantice que se cumpla la ley de acceso a la información (Art. 30). Esto facilita el ejercicio del derecho para la ciudadanía, porque sabe a quién debe dirigir la solicitud.
• Formato abierto. La ley marca que la información debe ser divulgada en formatos abiertos y reutilizables (Art. 32). Un PDF no es un formato abierto, porque si se quiere utilizar el dato se dificulta.
• La Agencia de Acceso a la Información Pública (AAIP). La Agencia es organismo garante, pero no organismo de aplicación de la ley. No hay organismo de aplicación porque la ley es clara y taxativa. Las opiniones de la agencia son vinculantes. Es un órgano garante con opiniones vinculantes.
• Consultas. La Agencia no tiene como función resolver consultas concretas. Las dudas deben resolverlas cada empresa con su departamento jurídico a partir de lo establecido en la ley y los criterios orientadores que desarrolla la Agencia. Las empresas deberán contar con un responsable de acceso a la información pública que dirima junto al departamento de legales los puntos vinculados a la publicación de información.
• Excepciones. La información del Estado se presume pública y el secreto es la excepción. El acceso a la información es un derecho humano resguardado por la Constitución. Las excepciones son un elemento central de la ley de acceso a la información y deben estar bien aplicadas. Una de las tareas de la Agencia es analizar si correspondió o no aplicar una excepción.
• Información sensible. Si la documentación a publicar contiene información sensible o protegida por algunas de las excepciones, la ley prevé la posibilidad de utilizar tachas para aquello que no es público o se considere que afectaría el desarrollo estratégico de la empresa. Se pueden utilizar las tachas como mecanismo de resguardo ante la existencia de información sensible, confidencial o secreta que haya sido clasificada por alguna norma propia como tal antes del pedido de acceso a la información.
• Duplicación de información. Si la información ya se encuentra publicada en otro organismo público (por ejemplo, estructura orgánica en el Mapa del Estado, DDJJ en Oficina Anticorrupción, informes de auditoría en SIGEN o AGN), se pueden colocar hipervínculos en los sitios de las empresas públicas, que redirijan a los sitios web de los organismos que publican información específica. El objetivo es facilitar el acceso al ciudadano, que naturalmente se dirigirá al sitio web de la empresa si desea buscar información sobre la misma.

Sobre la implementación de la Ley N° 27.275 en relación a las empresas públicas

Si bien las empresas públicas utilizan recursos públicos para la provisión de bienes y servicios, por su naturaleza jurídica responden, en algunos aspectos, al derecho público y en otros, al derecho privado. A su vez, algunas de ellas enfrentan competencia en sus respectivos mercados. Por esto, constituyen uno de los casos más desafiantes en materia de acceso a la información.

A continuación se exponen las principales consideraciones y acuerdos sobre los tipos de información más relevantes y a la vez más sensitivos en el funcionamiento de estas empresas. 

Estructura orgánica, nómina de autoridades y actas de directorio

• La inclusión de las discusiones dentro de las actas puede desincentivar su publicación. También puede limitar que se traten los temas de manera abierta en las reuniones. Por este motivo, sería conveniente que las actas sólo incluyeran las decisiones tomadas.
• Al momento de publicar información sobre las actas de directorio se debe considerar si la empresa enfrenta competencia en sus mercados, ya que en ese caso hay información estratégica que puede ser considerada confidencial.
• Es importante establecer un formato común con los campos de información que deben publicarse sobre las actas de directorio. Por ejemplo: fecha de la reunión, participantes, decisiones tomadas.
• En algunas empresas aún no están designados los directorios conforme a las leyes. Por lo tanto, no sólo se trata de un problema de información, sino directamente de la conformación de las autoridades. Debería informarse los cargos vacantes.
• La OCDE plantea que debe quedar claro quién nombra a los directores de las empresas públicas. Esto no quiere decir que represente solo a quien lo nombró. El director representa a la empresa, no al organismo que lo designa.

Declaraciones juradas y remuneraciones

• La Ley 26.857 de Ética en la Función Pública obliga a todos los funcionarios o empleados a presentar declaraciones juradas (DDJJ) patrimoniales y a publicarlas. La ley alcanza a todos aquellos empleados con categoría o función no inferior a la de director o equivalente de la Administración Pública Nacional, centralizada o descentralizada e incluye expresamente a las empresas públicas. No hay un marco legal contundente en cuanto a los directores que no fueron designados por el Estado en las empresas mixtas, ni en cuanto a los gerentes.
• En las empresas públicas todas las remuneraciones deberían ser públicas. La Ley de Acceso a la Información Pública establece que deben divulgarse las escalas salariales. Esto incluye todos los componentes y subcomponentes de los salarios totales correspondientes a todas las categorías de empleados, funcionarios, consultores, pasantes y contratados (Art. 32, inc. d).
• Hay empleados que deben presentar declaraciones juradas por las funciones que cumplen aunque se rijan por la Ley de Contrato de Trabajo.
• Se podría poner un hipervínculo a la página de la Oficina Anticorrupción donde se publican las declaraciones juradas de los directores de las empresas públicas.

Estados financieros y memoria anual

• Las normas de la OCDE establecen que se deben publicar los estados financieros, dictámenes de auditoría y avales del Estado. Así, cada empresa debería tener en su sitio web los estados financieros publicados. En el futuro cercano, sería ideal que existiera un portal único que reuniera la información de todas las empresas. En la actualidad los estados financieros están muy demorados, por ende la información no es oportuna y se vulnera el espíritu de la ley.
• La Resolución 152 de SIGEN establece que los estados financieros son confidenciales.
• Es probable que la forma de presentación del presupuesto de las empresas difiera de otros organismos públicos, y que no esté homogeneizada. Lo recomendable en esos casos no es necesariamente adaptar la información, sino establecer equivalencias.
• En algunos casos, los estados financieros son escaneados y subidos al sitio web de la empresa una vez al año. Esto no es un formato abierto y abrirlos supone una mayor dificultad.

Compras y contrataciones

• Los proveedores de algunas empresas exigen pautas que se contradicen con las normas de publicidad de la información. Si se elimina una cláusula de confidencialidad aumenta el precio que establece el proveedor. Estas barreras incrementan los costos y hacen menos eficientes a las empresas.
• Las empresas públicas solicitan que se ponderen criterios de mercado y competitividad al momento de obligar la publicación de información sobre sus compras y contrataciones.
• La Jefatura de Gabinete de Ministros debe estandarizar la información y el formato con que las empresas públicas deben publicar información sobre compras y contrataciones

Principales acuerdos para implementar estándares de transparencia en las empresas públicas

• Funciones. Se deben publicar las funciones que tiene el directorio y cada una de las gerencias.
• Nómina de autoridades. Se deben publicar no sólo los nombres de los directores sino también los antecedentes laborales y el organismo que los nominó.
• Actas de directorio. Se propone una versión de transparencia activa que publique las decisiones y resultados del debate, pero que proteja la deliberación.
• Declaraciones juradas. Los directores designados por el Estado son funcionarios públicos y deben publicar sus DDJJ patrimoniales pues están obligados por la Ley de Ética Pública.
• Remuneraciones. Los directores deben publicar sus remuneraciones de manera individual y no el agregado de todo el directorio. Se deben publicar las escalas salariales correspondientes a todos los empleados de las empresas.
• Estados financieros. La información deberá ser publicada de manera actualizada, clara y abierta. Los estados financieros incluyen las transferencias del Estado, pero éstas deberían ser mostradas por separado.
• Compras y contrataciones. La ley es muy amplia y alude a todas las compras y contrataciones sin establecer montos mínimos. Para dirimir estos puntos, la Agencia debe establecer criterios de aplicación respecto a qué compras y contrataciones son alcanzadas por la Ley.