Empleo, crecimiento y equidad: impacto económico de tres políticas que reducen las brechas de género

Lograr mayor equidad de género requiere políticas que puedan favorecer también el crecimiento económico.

Habilitar las condiciones para la igualdad de oportunidades laborales entre varones y mujeres promueve la garantía efectiva de los derechos de las mujeres y constituye un pilar fundamental del desarrollo sostenible. La evidencia a nivel mundial es sólida: donde hay más equidad económica de género, hay mayor crecimiento y bienestar.

En la Argentina, ampliar la oferta pública de espacios de crianza, enseñanza y cuidado (CEC) para niños, extender la jornada escolar en escuelas primarias estatales y universalizar el régimen de transferencias familiares son iniciativas fundamentales para promover la participación de las mujeres en el mercado de trabajo. Estas políticas responden a un doble objetivo: contribuyen a la equidad de género y a mejorar las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes. Además, son acciones con un potencial transformador sobre el bienestar de la sociedad en su conjunto mediante la reforma de políticas existentes, en línea con objetivos de gobierno y metas establecidas por ley.

Para entender su impacto, se estimó el costo y se analizaron los impactos de estas políticas sobre el empleo, el Producto Bruto Interno (PBI) y la recaudación fiscal en Argentina. Para esto se utilizó una herramienta que permite realizar simulaciones del impacto de cambios de política económica sobre variables macroeconómicas, utilizando modelos de tipo insumo-producto. Para cada política, se produjeron tres escenarios según la inversión que se realizara en cada una de ellas.

Los resultados son contundentes: cada una de estas políticas generaría un aumento del empleo total de entre 0,7% y 6,4% (entre 132.700 y 1.285.000 puestos de trabajo nuevos) y alrededor de la mitad de los puestos creados serían ocupados por mujeres. Además, las políticas tendrían un fuerte impacto sobre el crecimiento económico: el aumento total del PBI asociado a su implementación oscila entre 0,7% y 5,3%. La inversión inicial para implementar cada una de estas políticas va desde un 0,6% a un 3,6% del PBI. Sin embargo, las tres tienen una alta capacidad de repago: cerca del 60% de la inversión se puede recuperar mediante la recaudación de impuestos.

¿Por qué enfocarse en estas políticas?

En Argentina, existen barreras en el acceso al mercado laboral diferenciadas por género: solo el 58% de las mujeres en zonas urbanas trabaja o busca activamente un empleo, en comparación al 80% de los varones. Incluso aquellas que logran acceder, lo hacen en peores condiciones: tienen mayor probabilidad de estar desempleadas, de transitar a la inactividad y de trabajar en puestos de trabajo no registrados, lo que repercute en su acceso a la protección y a la seguridad social. Pese a que ellas en general alcanzan más años de educación, se concentran en los sectores menos dinámicos de la economía y participan menos en puestos de toma de decisiones.

La tenencia de hijos es uno de los determinantes que afecta la participación laboral de las mujeres y su trayectoria en el mercado de trabajo. Las responsabilidades asociadas al cuidado y la crianza de los niños –como todas aquellas ligadas al cuidado de otras personas – por lo general recaen sobre hombros femeninos y lleva a que sean las mujeres quienes se retiran del mercado laboral o ajustan su tiempo de trabajo remunerado ante la llegada de un hijo.

Mientras que las mujeres argentinas dedican en promedio 6,4 horas diarias a la realización de tareas de trabajo doméstico no remunerado, su dedicación asciende a 9,3 horas cuando son madres. En cambio los varones, independientemente de si son padres o no, siempre destinan poco más de 3 horas a la realización de este tipo de tareas. Estas desigualdades se acentúan para las mujeres que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad (menor nivel educativo o ingresos más bajos), quienes encuentran mayores barreras para su inserción laboral y esto repercute en la persistencia de la pobreza y tiene mayor incidencia en la infancia. En ausencia de políticas que promuevan una corresponsabilidad entre los hogares y el Estado en relación al cuidado, el acceso al tiempo, dinero y espacios para cuidar depende de las posibilidades socioeconómicas de los hogares.

Es fundamental invertir en políticas que permitan una mejor conciliación de la vida productiva y reproductiva para ofrecer a todas las mujeres las mismas oportunidades y las condiciones necesarias para fomentar la equidad de género en el mercado laboral. Priorizar estas medidas no solo es crucial en la agenda de género sino también para un crecimiento económico que no deje a nadie atrás.

Transferencias a las familias con niños

En la actualidad, el Estado argentino transfiere ingresos a las familias con niños mediante tres vías: la Asignación Universal por Hijo (AUH), las Asignaciones Familiares por Hijo (AFH), y la Deducción del Impuesto a las Ganancias (DIG). El tipo de cobertura que le corresponde a cada familia depende de la situación laboral de los adultos a cargo de los niños.

Las transferencias a las familias son uno de los pilares más importantes del gasto social argentino, que en 2018 invirtió $180.954 millones en estas políticas (9,2% del GPS y 1,3% del PBI). Si bien estas transferencias no fueron diseñadas para resolver la tensión entre el cuidado y la participación en el mercado de trabajo, su efecto en los ingresos de las familias puede contribuir a que las familias mercantilicen parte del cuidado infantil.

Si bien estos tres mecanismos –que incluyen también las transferencias provinciales- cubren al 90% de los niños, niñas y adolescentes, aún quedan un millón y medio de niños que no reciben ninguna transferencia por parte del Estado. Además, pese a los avances en términos de cobertura, todavía quedan grandes desafíos. El esquema es fragmentado porque las condiciones de acceso difieren de acuerdo a la situación laboral de las familias y se les imponen distintos requerimientos para el cobro de las asignaciones. Además, es inequitativo ya que, en algunos casos, las familias de mayores ingresos pueden recibir más dinero que las de menores ingresos.

Universalizar la cobertura del sistema, eliminando las normativas que plantean exclusiones injustificadas, y otorgar un monto tal que permita a las familias alcanzar un nivel de vida digno, son pasos esenciales para fomentar la equidad del esquema de transferencias. El escenario de máxima inversión indica que otorgar un monto equivalente al 65% de la Canasta Básica Total para los niños de 0 a 17 años podría reducir a la mitad la pobreza infantil y en 30% la pobreza por ingresos de la población. La inversión requerida sería de $158.4 mil millones de pesos de 2018. Esto representaría un 1,3% del PBI es y un 3,4% del Gasto Público Total (GPT) –es decir, la sumatoria de todas las erogaciones que realiza el Estado- de 2020.

Esta modificación del régimen de transferencias permitiría crear 282.100 nuevos puestos de trabajo. De este total, un 49% de los puestos generados serían para mujeres, lo que se traduce en un aumento de 1,6% en la tasa de empleo femenino. Además, esta inversión generaría un crecimiento adicional del PBI de 0,2 puntos porcentuales y más de la mitad de la inversión se recuperaría mediante el cobro de impuestos, con una inversión neta de solo un 0,5% del PBI.

La jornada extendida en el nivel primario de la escuela pública

Casi todos los niños en edad de hacerlo concurren a la escuela primaria. Sin embargo, solo 14% de los alumnos asisten en modalidad de jornada extendida – la ampliación del tiempo escolar de algunas horas diarias o algunos días de la semana- o completa -la extensión del tiempo escolar diario de ocho horas.

La Ley de Financiamiento Educativo sancionada en 2005 estableció que para el 2010 al menos el 30% de los alumnos que asistían a escuelas estatales debían hacerlo en una modalidad de jornada extendida. Un año más tarde, la Ley de Educación Nacional de 2006 determinó que “las escuelas primarias serán de jornada extendida o completa con la finalidad de asegurar el logro de los objetivos fijados para este nivel por la presente ley” (artículo 28). Sin embargo, estas metas están lejos de cumplirse.

En este marco, CIPPEC propone cumplir con el objetivo fijado por ley de llegar al 30% de matrícula extendida o completa en el nivel estatal en 2023. Esta meta supone extender cuatro horas la jornada escolar actual, más el tiempo destinado al almuerzo en el comedor escolar, con una implementación gradual. Así, se construirían y equiparían 3.135 escuelas nuevas y se readecuarían escuelas existentes, lo que permitiría la incorporación de 573.760 alumnos a la modalidad de jornada completa. Esta política implicaría una inversión de $143.540 millones de pesos de diciembre de 2018.

La extensión de la jornada permitiría crear 444.400 nuevos puestos de trabajo, con una inversión neta del 0,6% del PBI, ya que más de 56% de la inversión inicial se recuperaría mediante el cobro de impuestos. Solo el 44% de los empleos generados corresponderían a puestos ocupados por mujeres, debido al alto componente de construcción de la inversión inicial. A precios de 2018, esta política llevaría a un crecimiento de la economía de 1,8 p.p.

Los espacios de crianza, enseñanza y cuidado para la primera infancia

En la Argentina, la provisión de espacios de crianza, enseñanza y cuidado (CEC) para niños tienen distintos formatos institucionales y dependencias.

1. Las instituciones de educación inicial comprenden a los jardines maternales (para niños de 45 días a 2 años) y jardines infantiles (de 3 a 5 años). Además, existen otros formatos de establecimientos, entre los que se encuentran las escuelas infantiles (45 días a 5 años), salas anexas (solo 5 años), jardines para niños de 4 y 5 años, entre otros. Estos pueden ser de gestión estatal o privada, se encuentran regidos por la Ley Nacional de Educación (N° 26.206) y dependen de los ministerios de educación provinciales.

2. Los Espacios de Primera Infancia (EPI) para niños menores de 4 años. El órgano rector de este último tipo de espacios es la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNAF) del Ministerio de Salud y Desarrollo Social de la Nación .

3. Otros espacios CEC no incluidos dentro de la enseñanza oficial ni alcanzados por la SENNAF que se encuentran fuera de la normativa vigente y no reciben financiamiento ni regulación por parte del Estado.

Respecto a la ampliación de la oferta de espacios CEC, se proponen tres escenarios distintos que pueden pensarse en una secuencia gradual. El escenario de mínima inversión permitiría alcanzar una tasa de asistencia del 53%, incrementando 20 puntos la cobertura de los niños menores de 4 años respecto de la actualidad. En el escenario de media, la cobertura ascendería a 60%; y en el de máxima, a un 67%. La inversión necesaria para lograr estos objetivos es de $335.202, $388.004 y $431.124 millones de pesos de 2018, respectivamente. Esta inversión oscila entre un 2,8% y un 3,6% del PBI a precio de 2018.

Los resultados de simular los impactos de estas políticas muestran que en cualquiera de los tres escenarios se podrían generar más de 1.000.000 de nuevos puestos de trabajo, con más del 60% de ellos ocupados por mujeres y una capacidad de repago del 56% (esto es, cerca del 2% del PBI). En el escenario de máxima, la nueva creación de empleos implicaría un crecimiento del empleo femenino de un 9,5% y un 6,4% del empleo total y un crecimiento adicional de la economía de 1,7 p.p. De esta forma, se podría reducir la brecha de empleo de mujeres y varones del 1,39 actual a 1,32.

Implicancias de política

Las barreras de acceso al mercado laboral que enfrentan las mujeres en Argentina impiden, en primer lugar, la plena garantía de sus derechos, pero también significan pérdidas económicas para toda la sociedad. En este contexto, es necesario promover políticas con perspectiva de género que contribuyan a incrementar la participación laboral de las mujeres y que aborden la redistribución de las tareas de cuidado no remuneradas.

Los resultados muestran que las tres políticas tienen efectos sobre la creación de empleo y permiten un crecimiento adicional del PBI de hasta un 5,3%, con importantes diferencias entre ellas. La expansión de la oferta de CEC es la política más efectiva en términos de equidad de género y, aunque requiere una inversión significativa, tendría un gran potencial para reducir las brechas entre varones y mujeres en el mercado de trabajo. Además, en todos los escenarios, más del 56% de la inversión inicial puede recuperarse mediante recaudación fiscal. Invertir en estas políticas permite avanzar en el cumplimiento de los objetivos de dos agendas estratégicas para el país: la del desarrollo durante la primera infancia y la de la equidad de género.

La evidencia que se desprende de esta investigación señala que priorizar estas medidas no solo permite garantizar los derechos de niños y mujeres, sino que también es un buen negocio por su rentabilidad económica.

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