#META Alta dirección pública profesional


¿Quiénes dirigen las empresas públicas en Argentina?

Este documento analiza la conformación de los directorios de las empresas de participación estatal (EPE) y propone algunos aspectos para fortalecer los mecanismos de designación de los directores en las empresas públicas.

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La alta dirección pública es el cuerpo de funcionarios de primera línea de las administraciones gubernamentales que actúan como “vaso comunicante” entre las esferas políticas y la burocracia. En este sentido, son los responsables de gestionar estratégica y operativamente una organización estatal así como también, gestionar su entorno político y, como tal, son un engranaje fundamental de la administración pública. En el caso de la administración pública nacional, la alta dirección pública está integrada por los directores nacionales y generales.

En Argentina, el ingreso a la alta dirección pública no responde a decisiones basadas en las competencias profesionales ni tampoco a criterios de evaluación del mérito. Desde inicios del año 2002 hasta la actualidad, la función directiva del Estado nacional se cubre centralmente a través de una modalidad de corte discrecional: designaciones transitorias. Esta modalidad permite exceptuar los procesos de concurso y los requisitos exigidos por la norma para el acceso a estos cargos, y provoca que este segmento estratégico de la burocracia esté sumamente politizada.

Para diciembre de 2015, el 78% del cuerpo directivo se encontraba designado bajo esta modalidad. A partir de 2016, se llevaron adelante 68 concursos para funciones ejecutivas sin embargo la tendencia pareciera no revertirse: en diciembre de 2018 el 85% de los directivos nacionales y generales designados en la administración pública central exceptuaban los requisitos establecidos por la norma mientras que solamente un 2% tenían una designación no transitoria.

Cuando la designación de estos funcionarios públicos es “transitoria”, estos directivos no tienen procesos asociados a la gestión del desempeño, ni incentivos que promuevan su desarrollo o estímulos económicos que premien logros o resultados extraordinarios. A su vez, el modo en que hoy funcionan las designaciones deja como saldo una alta dirección pública con baja antigüedad en el cargo y muy volátil, con el consecuente impacto en la memoria institucional de las burocracias estatales.

Los cargos de funciones ejecutivas tienen una incidencia crítica para que el diseño, la implementación y el monitoreo de las políticas públicas sea efectivo. Definir una propuesta de reforma del espacio directivo requiere consensos en relación a qué se busca cambiar y cómo se pretende implementar estos cambios.

¿Cómo mejorar el funcionamiento del Estado?

El gasto público consolidado aumentó del 29% del PBI en 2002 al 47% del PBI en 2018. Sin embargo, este incremento por sí solo no basta para alcanzar mejoras en la calidad de vida de la población. Para que el Estado funcione de manera efectiva es imprescindible mejorar la calidad del gasto público mediante una mejor gobernanza pública y mayores y mejores capacidades estatales.

Designar a los directivos públicos a través de procesos meritocráticos separados de la discrecionalidad política, y ofrecer estabilidad en el cargo hacen a la profesionalización y jerarquización de las burocracias así como también a la conformación progresiva de un cuerpo de funcionarios idóneos y con vocación pública. Esto tiene efectos positivos sobre la gobernanza pública y sobre la calidad del régimen democrático y el bienestar público.

En términos de la gobernanza pública, la selección meritocrática y la estabilidad en el cargo incrementan la especialización de los funcionarios, así como el grado de cohesión y compromiso con las organizaciones. Esto tiene, a su vez, efectos positivos sobre la capacidad del Estado para proveer bienes y servicios de calidad. Además, permite fortalecer los mecanismos de balance de poder y control entre la burocracia y la política dentro de la administración pública lo cual tiende a disminuir los niveles de corrupción estatal.

En términos de la calidad del régimen democrático, la selección meritocrática tiene efectos positivos sobre la calidad de la competencia democrática en tanto desincentiva la utilización de la burocracia para la provisión de servicios políticos.

Finalmente, en términos del bienestar público, la mayor profesionalización de las burocracias tiene efectos positivos sobre el crecimiento económico porque favorece el trabajo de largo plazo por parte de las organizaciones públicas y las decisiones de inversión por parte de los actores económicos. Hay evidencia, por ejemplo, de una asociación positiva entre la selección meritocrática y las tasas de creación de nuevas empresas. A su vez, la profesionalización de la burocracia permite mejorar la efectividad del gasto público destinado a la provisión de bienes y servicios para disminuir las desigualdades de capacidades en la población y, en este sentido, tiene el potencial de hacer que el crecimiento económico de un país se traduzca en menores niveles de pobreza de su población.

Mejorar el modelo de carrera existente es un primer paso para profesionalizar la Alta Dirección Pública. Esta mejora debe contemplar criterios de mérito y flexibilidad política para todos los ministerios de la administración pública centralizada, los organismos descentralizados y las empresas públicas. Un modelo que contemple no solo elementos existentes del sistema de carrera, sino también algunos instrumentos de competencias directivas  basados en los perfiles y las competencias profesionales.

De esta manera, sería recomendable diseñar un nuevo ciclo gerencial del espacio público de forma integral que contemple desde la revisión del formato de los procesos y duración de los concursos hasta un esquema remunerativo especial y un sistema de incentivos no remunerativos complementarios que atraigan y retengan a los mejores directivos públicos en el Estado.

A su vez, los procesos a través de los cuales se llevan a cabo los concursos pueden afectar tanto su calidad como su viabilidad en el marco de la administración pública. Si bien los concursos favorecen la profesionalización de la burocracia, el peso político de estos cargos no puede ignorarse. La incorporación de cupos de asignación política discrecional dentro de los cargos concursados puede permitir equilibrar la lógica meritocrática con la lógica política. Las experiencias de países como Chile y Perú muestran que establecer un sistema de cupos puede ser un instrumento valioso para implementar una reforma factible a lo largo del tiempo. Este sistema de cupos podría aplicarse a unos 700 cargos  – de un universo total de 1700-  de todo el sector público nacional e insumiría menos del 0,5% del total de gasto público destinado a pagar salarios en la administración pública

Por otro lado, para contar con directivos profesionales debe garantizarse un diseño institucional de formación de la alta dirección pública cuyo formato sea centralizado, al estilo de agencia, pero no burocratizado y que genere incentivos simbólicos de carácter no monetarios que promuevan la permanencia y prestigio del cuerpo. Por ejemplo se podría contemplar el desarrollo de pasantías en el exterior con organismos especializados.

Finalmente, definir el proceso de implementación de esta reforma es también un factor clave para que tenga éxito dado los escasos incentivos que hay para avanzar en este camino.  En este sentido, deben considerarse dos aspectos sobre el proceso de implementación. Por un lado, en tanto los procesos de reforma suelen interrumpirse o modificarse con los cambios de gobierno, la temporalidad debe atenerse a un mandato. De esta forma, el diseño, implementación y evaluación de la reforma debe preverse en el plazo de un mismo gobierno. Por otro lado, el alcance de la reforma interviene en su capacidad de sostenerse en el tiempo. Una implementación incremental, que comience por algunas áreas estratégicas de la administración pública ya sea por la factibilidad de su implementación (como los organismos descentralizados) o la prioridad en términos de su relevancia política y visibilidad pública, permite concentrar esfuerzos y generar efectos “demostración”.

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