Mejorar cómo se reporta y divulga la información financiera y no financiera de las empresas públicas es una de las principales recomendaciones de la OECD en materia de gobernanza corporativa (OECD, 2010; 2015). El marco legal que regula la transparencia de las empresas públicas en Argentina desde 2017 está alineado con esta prioridad. Por un lado, la Ley 27.275 de Acceso a la Información Pública que entró en vigencia en septiembre de 2017 (Decreto N° 206/2017) considera la transparencia activa de los organismos del sector público nacional – incluidas las empresas y sociedades del Estado- como una dimensión del derecho de acceso a la información pública. Por el otro, los Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas de Participación Estatal Mayoritaria establecidos por la Jefatura de Gabinete de Ministros en febrero de 2018 (Decisión Administrativa N° 85) establecen la necesidad de que las empresas de participación estatal mayoritaria publiquen en sus páginas web información financiera y no financiera sobre su actividad.

Mejorar la transparencia de las empresas públicas es importante por al menos tres motivos. En primer lugar, porque estas empresas tienen una fuerte participación en sectores estratégicos para la provisión de servicios públicos tales como agua y saneamiento, transporte, energía, y telecomunicaciones (Bernal et al., 2012). En segundo lugar, porque suelen enfrentar problemas vinculados con la naturaleza discrecional de la relación financiera con el gobierno que se expresa tanto en las transferencias que reciben del Tesoro para resolver sus déficits como en la extracción de recursos de las empresas por parte del gobierno (Musacchio et al., 2015). En tercer lugar, porque conforman un espacio especialmente sensible para la ocurrencia de hechos de corrupción pública debido a la gran cantidad de recursos públicos que manejan, la fuerte injerencia política sobre sus órganos de gobierno y la deficiente gestión de los conflictos de intereses (Transparency International, 2017).

En este documento se analizan los niveles actuales de transparencia en las empresas de participación estatal mayoritaria del Sector Público Nacional. Para ello se parte de los requerimientos de información definidos por los Lineamientos de Buen Gobierno (Lineamiento 1) y por la Ley 27.275 (Art. 32) que son relevantes para el universo de empresas públicas. A su vez, se compara los niveles actuales con aquellos previos a la entrada en vigencia de estas normas. De este modo, se busca identificar los avances que lograron las empresas en algunas de estas dimensiones.

Finalmente, se realizan algunas recomendaciones respecto a qué tipo de información adicional debería ser publicada y no está contemplada en las normas vigentes. También se plantean algunas consideraciones para fortalecer los mecanismos institucionales que favorecen el cumplimiento de los requerimientos de información establecidos en la normativa.

 1. Cumplimiento de los requerimientos de información de transparencia activa

La ley 27.275 y los Lineamientos de Buen Gobierno establecen una serie de requerimientos para las empresas públicas en materia de transparencia activa (Anexo I).  ¿En qué medida cumplen las empresas del sector público nacional con estos requerimientos?

Para analizar el nivel de cumplimiento se consideraron 38 empresas que tienen participación mayoritaria del Estado Nacional y se encuentran actualmente en actividad.

El análisis se realizó a partir de los datos relevados en las páginas web de las empresas durante el mes de septiembre de 2018 (ver Anexo II). De las 38 empresas relevadas, 5 de ellas no cuentan con página web (Vehículo Espacial de Nueva Generación, Contenidos Públicos, Corredores Viales, Nuevos Aires del Sur, Playas Ferroviarias de Buenos Aires). No se consideraron para este análisis otros sitios en los cuales pudiera publicarse dicha información bajo el supuesto que la Ley 27.275 busca facilitar el acceso de los ciudadanos a la información pública.

Los distintos aspectos relevados fueron agrupados en cinco dimensiones: desempeño, gobernanza corporativa, información económica, compras y contrataciones y recursos humanos.

1.1. Desempeño

Los requerimientos de información sobre desempeño incluyen los siguientes aspectos: i) objetivos establecidos en sus planes estratégicos o de negocios (Lineamientos de Buen Gobierno), ii) informe anual de gestión que evidencie las acciones realizadas y el cumplimiento de los objetivos (Lineamientos de Buen Gobierno), iii) indicadores de calidad, estratégicos y operativos (Lineamientos de Buen Gobierno) y, iv) informes de auditoría o evaluaciones internas o externas (Ley 27.275).

El relevamiento realizado pone en evidencia que menos de un cuarto de las empresas proveen información que permite valorar su desempeño. Los informes de gestión publicados suelen incluir información financiera, la estructura de gobernanza y actividades y proyectos de inversión realizados así como también en algunos casos indicadores de desempeño para medir dimensiones tanto económicas como operativas de la actividad de la empresa. Sin embargo, la vinculación con la planificación es escasa. La información  encontrada es de carácter general sobre la misión y función de las empresas pero no es posible conocer cuáles son sus objetivos y metas de gestión específicas los cual permitiría valorar sus acciones. Finalmente, los informes de auditoría publicados están centrados en el análisis de los estados contables que realizan tanto los auditores externos como la comisión fiscalizadora pero no se publican auditorías sobre aspectos de gestión de las empresas.

Gráfico 1. Porcentaje de empresas que publican información sobre su desempeño
(septiembre de 2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

1.2. Gobernanza corporativa

Los requerimientos de información sobre gobernanza corporativa pueden dividirse en dos dimensiones: aquellos referidos a la estructura de gobierno y aquellos vinculados con las normas internas y resoluciones de las empresas.

La dimensión sobre estructura de gobierno incluye los siguientes aspectos: i) estructura orgánica y funciones (Lineamientos de Buen Gobierno y Ley 27.275) y ii) responsabilidades de los miembros del directorio y de los gerentes (Lineamientos de Buen Gobierno). Menos de la mitad de las empresas relevadas publican información sobre su estructura orgánica. A su vez, existe un bajo nivel de información sobre las responsabilidades y funciones de los cargos ejecutivos, tanto de los miembros del directorio como de los gerentes. En los casos en que esta información existe es posible encontrarla en los estatutos de las empresas. De acuerdo a las buenas prácticas en materia de gobernanza es importante que las funciones del directorio estén claramente definidas a fin de separar y evitar superposiciones entre el papel de los órganos de gobierno de las empresas y el papel de los ministerios y organismos públicos que ejercen la función de propiedad de ellas.

Gráfico 2. Porcentaje de empresas que publican información sobre su estructura de gobierno (septiembre de 2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

Por su parte, la dimensión sobre las normas internas y actos/resoluciones incluye los siguientes aspectos: i) las actas de deliberación de un cuerpo colegiado (Ley 27.275), ii) política de transparencia, iii) política de integridad y iv) política de compras y contrataciones (Lineamientos de Buen Gobierno). Mientras que más de un tercio de las empresas publican información sobre sus políticas de compras y contrataciones y transparencia, solo un 18% de ellas publica información sobre sus políticas de integridad. Por su parte, ninguna de las empresas tiene información sobre las actas de las reuniones de sus directorios.

Gráfico 3. Porcentaje de empresas que publican información sobre sus normas internas y resoluciones (septiembre de 2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

1.3. Información económica

Los requerimientos de información sobre recursos económicos incluyen los siguientes aspectos: i) presupuesto asignado a cada área, programa y función y estado de ejecución actualizado trimestralmente (Ley 27.275) y, ii) transferencia de fondos provenientes o dirigidos a personas humanas o jurídicas, públicas o privadas y sus beneficiarios (Ley 27.275).

Las empresas relevadas no suelen publicar información sobre su presupuesto. En los pocos casos en que la información sobre transferencias de fondos (en particular las transferencias realizadas por el Estado Nacional) está publicada, se encuentra en los informes sobre ejecución presupuestaria y en otros casos en los estados contables de las empresas.  En otras palabras, el nivel de cumplimiento es bajo en este aspecto. En los casos en que esta información se publica, no siempre no se encuentra en un apartado específico y claramente identificable de presupuesto sino que hay que buscarlo en otros documentos. En ocasiones, esto dificulta el fácil acceso a la información.

Gráfico 4. Porcentaje de empresas que publican información sobre sus recursos económicos (septiembre de 2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

1.4. Compras y contrataciones

Los requerimientos de información sobre compras y contrataciones incluyen los siguientes aspectos: i) objeto y monto de las adquisiciones de bienes, servicios y obras públicas (Ley 27.275) y, ii) participantes, antecedentes y resultados de la adjudicación (Lineamientos de Buen Gobierno).

La mitad de las empresas incluidas en el relevamiento dispone de portales donde publican el listado de adquisiciones de bienes y servicios consignando el tipo y estado de cada una de las compras y licitaciones. Sin embargo, el nivel de publicación de información sobre el resultado de la adjudicación (objeto, monto, adjudicatario) y el listado de proveedores de la empresa y sus antecedentes es mucho menor.

Gráfico 5. Porcentaje de empresas que publican información sobre sus compras y contrataciones (septiembre de 2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

1.5. Recursos humanos

Los requerimientos de información sobre recursos humanos incluyen los siguientes aspectos: i) nómina de miembros del directorio (Ley 27.275 y Lineamientos de Buen Gobierno), ii) antecedentes de los miembros del directorio (Lineamientos de Buen Gobierno), iii) nómina de gerentes y antecedentes de los gerentes (Lineamientos de Buen Gobierno), iv) escalas salariales correspondientes a todas las categorías de empleados, funcionarios, consultores, pasantes y contratados (Ley 27.275).

El nivel de información sobre quiénes integran los directorios de las empresas es alto entre las empresas relevadas, pero no así la información sobre sus antecedentes laborales. Este tipo de información es relevante para facilitar el control de posibles conflictos de intereses. Se vincula también con lo estipulado en la Ley 25.188 de Ética referido al ejercicio de la función pública, donde se establece que aquellos funcionarios cuyo acceso a la función pública no sea resultado directo del sufragio universal debe incluir en la declaración jurada sus antecedentes laborales.

Por su parte, la información provista sobre quiénes son los gerentes de las empresas y sus antecedentes laborales es muy baja así como también la información sobre las escalas salariales.

Gráfico 6. Porcentaje de empresas que publican información sobre sus recursos humanos (septiembre de 2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 38

2. Monitoreo de los avances 2017-2018

Para monitorear el grado de avance en materia de transparencia activa por parte de las empresas públicas se realizó una comparación entre el nivel de información que proveían antes de que entrara en vigencia la normativa que regula aspectos de transparencia activa y un momento posterior a su entrada en vigencia. Los datos del momento previo corresponden al relevamiento realizado en agosto de 2017 (Andía et al., 2017). Los datos del momento posterior corresponden al relevamiento realizado en septiembre de 2018.

El universo de análisis para realizar esta comparación se reduce a las 32 empresas de participación estatal mayoritaria que están actualmente en actividad y que también fueron incluidas en el relevamiento en 2017. Para hacer esta comparación se consideraron sólo los aspectos que fueron relevados en 2017 y que son incluidos como requerimientos de información en las normas actualmente vigentes.

Este análisis refleja avances en al menos cuatro aspectos. Hubo incrementos en el nivel de publicación de información sobre los miembros del directorio (en 2017 el 69% de las empresas públicas relevadas publicaban esta información y en 2018 este porcentaje ascendió a 75%), la estructura orgánica (de 41% en 2017 a 53% en 2018), los informes de auditoría (de 6% en 2017 a 28% en 2018) y los informes de gestión (de 9% en 2017 a 22% en 2018).

El nivel de información sobre las funciones de las áreas de la estructura orgánica, las adquisiciones de bienes y servicios y resultados de estos procesos no evidencia avances significativos.

Gráfico 7. Porcentaje de empresas que publican información requerida por la normativa (2017-2018)

Fuente: elaboración propia a partir de páginas web de las empresas públicas. N = 32

3. Algunas recomendaciones para fortalecer la transparencia de las empresas públicas

La Ley de Acceso a la Información y los Lineamientos de Buen Gobierno representan un avance importante en el camino de transparentar la actividad de las empresas públicas. Para que este camino iniciado pueda consolidarse sería deseable fortalecer algunos aspectos a fin de disponer de un marco legal e institucional más robusto.

En primer lugar, el marco regulatorio existente está compuesto por dos normas con distinto grado de especificidad y rango jurídico: la Ley de Acceso a la Información Pública regula cuestiones de transparencia para todos los organismos del sector público nacional y la Resolución sobre Lineamientos de Buen Gobierno regula cuestiones de gobierno corporativo sólo para las empresas públicas. En este contexto, sería beneficioso que la Agencia de Acceso a la Información Pública emitiera una resolución específica en materia de transparencia que contemple las particularidades que tienen las empresas públicas tanto por su actividad como por su naturaleza jurídica tomando en consideración lo estipulado en la Ley de Acceso a la Información, los Lineamientos de Buen Gobierno de Jefatura de Gabinete y los estándares internacionales en la materia.

En segundo lugar, deberían considerarse algunos requerimientos de información que se encuentran ausentes en el marco legal vigente y que son de particular importancia para las empresas públicas. Si bien la lista de requerimientos no es taxativa y contempla la posibilidad de agregar nuevos puntos, sería relevante incluir el requerimiento de transparencia activa para los siguientes aspectos en particular:

• Estatutos societarios
• Composición societaria
• Filiales y todas las entidades en que tengan participación, representación e intervención
• Estados financieros del año anterior aprobados y publicados dentro de un período de tiempo estipulado a fin de garantizar que la información tenga actualidad
• Listado de proyectos de inversión en ejecución con su correspondiente presupuesto
• Transacciones entre partes relacionadas (operaciones con personas físicas o jurídicas con las que se tiene relación estrecha) lo cual contribuiría a atacar uno de los problemas más graves en temas de conflictos de interés y fraudes en las compras y contrataciones dentro de las EPE

En tercer lugar, al momento de implementar el marco normativo sobre transparencia activa deberían considerarse algunos aspectos que resultan especialmente sensibles para las empresas públicas. Por ejemplo, en cuanto a la publicación de información sobre compras y contrataciones es importante tomar en cuenta criterios de mercado y competitividad en relación a información que es comercialmente sensible o cláusulas de confidencialidad establecidas por los proveedores que pueden afectar el desarrollo estratégico de las empresas. A tal fin, la Ley de Acceso a la Información prevé la utilización de las tachas como mecanismo de resguardo ante la existencia de información sensible, confidencial o secreta que haya sido clasificada por alguna norma propia como tal antes del pedido de acceso a la información.

Finalmente, es necesario establecer mecanismos adecuados que aseguren el cumplimiento de los requerimientos de información. Para ello, sería recomendable el trabajo en conjunto entre la Agencia de Acceso a la Información Pública y la Jefatura de Gabinete de Ministros para monitorear los avances en materia de transparencia de las empresas públicas así como la identificación de buenas prácticas en materia de transparencia activa en las empresas que promueva procesos de aprendizaje entre ellas.

[1] No se incluyeron en este relevamiento a las empresas subsidiarias. El Anexo II detalla el listado de empresas relevadas que cuentan con página web y el cumplimiento de cada una de ellas respecto a los requerimientos de información.

[2] Por ejemplo, las empresas bajo el régimen de oferta pública y las entidades financieras publican información en otros sitios (Comisión Nacional de Valores o Banco Central).

[3] De las empresas relevadas en 2018 hubo 6 empresas (YPF, Desarrollo del Capital Humano Ferroviario, Contenidos Públicos, Corredores Viales, Nuevos Aires del Sur y Playas Ferroviarias de Buenos Aires) que no fueron incluidas en el relevamiento de 2017 y, por tal motivo, no se las incluyó en el análisis comparativo.

[4] Para elaborar estas recomendaciones se han tomado en consideración los aportes realizados por los participantes a la mesa de trabajo sobre transparencia activa en empresas públicas organizada por el Programa de Gestión Pública de CIPPEC en diciembre de 2017. De la misma participaron autoridades y representantes de la Coordinación de Empresas Públicas de Jefatura de Gabinete de Ministros, la Agencia de Acceso a la Información Pública, Sindicatura General de la Nación, Auditoría General de la Nación, Oficina Anti-Corrupción, Trenes Argentinos Infraestructura SE (ADIFSE), Agua y Saneamientos Argentinos SA (AySA), Energía Argentina SA (ENARSA), Nucleoeléctrica Argentina SA (NA-SA), Trenes Argentinos Operadora Ferroviaria SE (SOFSE), Intercargo SA, Empresa Argentina de Navegación Aérea SE (EANA), Entidad Binacional Yacyretá, Asociación Argentina de Etica y Compliance, Universidad de San Andrés, Universidad de San Martín y Deloitte Argentina. Ver documento “Acuerdos sobre Transparencia Activa en empresas públicas”.

En el marco del proyecto “Desarrollo de la economía colaborativa en ciudades como instrumento para promover la inclusión social, el emprendimiento y la innovación”, el programa de Ciudades de CIPPEC junto con el FOMIN BID y el Ministerio de Producción de la Nación están implementando la planificacción en cinco aglomerados argentinos.

El proyecto tiene una duración total de tres años y su principal objetivo es potenciar las líneas de política pública municipales que fomenten la equidad, el crecimiento urbano sostenible, la resiliencia frente al cambio climático, el empleo de nuevas tecnologías y la gobernanza metropolitana.

¿Qué es la planificacción?

La planificacción es un método de planificación integral de ciudades diseñado y promovido por CIPPEC para el desarrollo de ciudades más inteligentes. Este método transforma los procesos tradicionales de planificación urbana: prioriza el diagnóstico perceptivo, el empoderamiento de los líderes locales y la co-creación de proyectos estratégicos. Tiene como objetivo fortalecer el capital social en la comunidad para sentar las bases que sostengan un plan de desarrollo de largo plazo.

La metodología tiene cinco etapas:

El foco está puesto en estrategias de gestión participativa: entrevistas individuales, puesta en común con actores sociales, validación colaborativa de resultados, consultas y talleres participativos, así como en el desarrollo de proyectos de manera conjunta.

El proceso de planificacción aprovecha los estudios previos y los complementa con la percepción de los líderes locales. Además, incorpora indicadores cuantitativos generados por el equipo técnico de CIPPEC. Esto permite la construcción de un diagnóstico expeditivo que conjuga conocimiento de la técnica y del contexto político.

La planificacción aborda las problemáticas urbanas a partir de un enfoque integrador, formulando nuevas propuestas que potencien la capacidad de los gobiernos para intervenir positiva e integralmente en las ciudades. Para ello se brinda a los tomadores de decisión una agenda de desarrollo urbano integral, basada en información cualitativa, cuantitativa y con un análisis profundo de la dimensión territorial.

El caso del Gran Catamarca

La primera experiencia de aplicación de la planificACCIÓN se realizó durante 2016 y 2017 en Bahía Blanca.  En 2018, la planificACCIÓN se está implementando en cinco áreas metropolitanas argentinas que fueron seleccionadas a través un concurso y con un criterio de representación regional: el área metropolitana de Catamarca resultó seleccionada como caso de implementación de la planificacción en la región NOA.

La postulación de Gran Catamarca incluía las cartas de intención de los municipios de San Fernando del Valle de Catamarca, Fray Mamerto Esquiú y Valle Viejo. Asimismo, la sociedad civil prestó su apoyo a través de numerosas cartas provenientes de los sectores privado, académico y organizaciones de la sociedad civil. La postulación sumaba, además, un compromiso de los gobiernos intervinientes de compartir los datos que fueran necesarios para el desarrollo del proyecto

Este documento presenta los resultados de las etapa I y II de la planificacción para el caso de Gran Catamarca. El proceso de implementación de estas dos etapas duró siete meses, entre marzo y octubre de 2018.

Etapa I. Diagnóstico

Durante la etapa I una de las principales informaciones recopiladas fue el modelo de ciudad al que aspiran los habitantes del área metropolitana. Las respuestas más populares fueron las siguientes (donde el tamaño de las palabras se relaciona con la cantidad de veces en que aparecieron como respuesta a la consulta).

Representación del modelo de ciudad al que aspira el Gran Catamarca

Fuente: elaboración propia sobre la base de CIPPEC, 2018

El diagnóstico perceptivo también arrojó los siguientes resultados para el mapa de calor en Gran Catamarca. El mapa muestra la percepción de los líderes respecto 11 cuestiones relevantes para el desarrollo integral del aglomerado.

Mapa de percepciones para el desarrollo integral del Gran Catamarca

Fuente: elaboración propia sobre la base de CIPPEC, 2018

Los resultados presentados en el mapa de calor sirvieron de base para el trabajo realizado en la etapa II de la planificacción.

Etapa II. Selección de proyectos

Luego de la presentación del diagnóstico, los líderes de Gran Catamarca se reunieron de manera semanal, con el acompañamiento mensual de CIPPEC y mediante la metodología de scrum management, para desarrollar dos proyectos que atiendan las áreas más críticas identificadas en el aglomerado.

Esta metodología consiste en espacios presenciales de intercambio de conocimiento y aprendizaje entre pares, en el que participan los principales líderes locales y especialistas influyentes del sector público, privado, organizaciones de la sociedad civil y el sector académico. Esta forma trabajo tiene como objetivo poner en común saberes generados a partir de la experiencia y los conocimientos de cada uno, y potenciar los proyectos seleccionados para la ciudad a través de la apropiación y la construcción colaborativa.

El desarrollo de esta metodología implicó, por un lado, reuniones semanales en donde los líderes locales trabajaron dando seguimiento y avanzando en la definición y el armado de los proyectos que fueron seleccionados. Por otro lado, se llevaron a cabo reuniones mensuales lideradas por el equipo de CIPPEC con la participación de expertos en las temáticas abordadas, durante los cuales se presentaron los avances del mes y se trabajó sobre los objetivos futuros.

El resultado de esta etapa fue la elaboración de dos proyectos:

A) Reestructuración de la movilidad urbana en el área central de Gran Catamarca

El proyecto se propone posicionar al transporte público como el medio de movilidad más eficiente e inclusivo en Gran Catamarca. Para ello busca adecuar la infraestructura vial a parámetros de sustentabilidad, implementar herramientas digitales que mejoren la experiencia y uso del transporte y educar a la ciudadanía en relación a la seguridad vial y el transporte.

B) Promoción del empleo por medio del desarrollo productivo del corredor frutihortícola del Valle Central de Catamarca

El proyecto se propone consolidar a la producción frutihortícola del Valle Central de Catamarca como una actividad económica relevante, competitiva y dinámica que genere empleo e ingresos dignos y alimentos saludables para el mercado local y nacional.

Los proyectos planteados abordan la problemática del desarrollo productivo y el empleo por un lado, y el transporte en el área metropolitana de Catamarca por el otro.

El Gobierno Abierto es una de las 100 prioridades fijadas por el Estado Nacional en 2016. Esta prioridad se enmarca en el objetivo de modernizar el Estado y de ella se desprende la Estrategia Nacional de Gobierno Abierto que tiene como objetivo transformar la gestión pública y la forma tradicional de relación entre la ciudadanía y el Estado.

¿Qué es el Gobierno Abierto?

La noción de Gobierno Abierto se basa en tres pilares:

1. la transparencia, se vincula con el acceso a la información pública y la rendición de cuentas por parte del gobierno. Hace hincapié en que las agencias estatales deben valerse de las nuevas tecnologías para poner en línea información que sea accesible a la ciudadanía.
2. la participación, es considerada una herramienta para mejorar la eficacia y la calidad de las decisiones de gobierno. Permite que éste obtenga, a partir de dispositivos de participación ciudadana, información y conocimientos que posee la sociedad.
3. la colaboración, refiere a la cooperación entre distintas jurisdicciones y niveles de gobierno así como también con la sociedad civil y los ciudadanos en general.

Como parte de la Estrategia Nacional de Gobierno Abierto en el Gobierno Abierto, tiene como fin generar espacios de interacción entre la ciudadanía y el Estado y fomentar la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión pública. Estos tres pilares requieren de la participación de la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil.

El III Plan de Acción de Gobierno Abierto

En noviembre de 2012, el Estado argentino manifestó la convicción de trabajar junto con la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP – Open Government Partnership) que promueve el trabajo colaborativo entre Estado y Organizaciones de la Sociedad Civil. La OGP busca que los Gobiernos sean más transparentes, participativos y encuentren nuevas formas de crear políticas públicas con los ciudadanos.

En 2013, el gobierno nacional elaboró con otros actores provenientes de distintos sectores el primer Plan de Acción de Gobierno Abierto de la República Argentina. Este Plan se sustentó en un proceso de consultas presenciales, realizado en forma colaborativa y horizontal en consonancia con los principios de Gobierno Abierto.

Entre 2015 y 2017 se implementó el II Plan de Acción elaborado con la participación de organizaciones de la sociedad civil, universidades, representantes de diferentes organismos gubernamentales, y ciudadanos interesados en las diferentes temáticas abordadas. En esa ocasión, se puso a disposición los documentos bases presentados por diferentes organismos públicos nacionales en una plataforma de participación, en la cual se registraron 392 votos y más de 180 comentarios de adhesión a las propuestas.

Como parte del Plan de Modernización del Estado, el Ministerio de Modernización de la Nación convocó en 2015 a todos los ciudadanos a participar de  mesas de diálogo para desarrollar del III Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto.

El III Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto (2017-2019) es un producto de un proceso de construcción colectiva entre Estado y sociedad civil. En la elaboración de los compromisos que contiene el plan participaron 28 organismos de los tres poderes Estado y 54 organizaciones de la sociedad civil.

Los 44 compromisos que componen el III Plan de Acción se ordenan en cinco ejes:

• Transparencia: compromisos vinculados a la apertura y publicación de datos, en la construcción de sistemas de información e implementación de mecanismos de prevención de conflictos de interés.
• Rendición de cuentas: construcción de tableros de monitoreo, la elaboración de proyectos de ley y la generación de capacidades para el análisis del presupuesto público.
• Participación: acciones de capacitación a gobiernos locales, elaboración participativa de planes y construcción de mesas de diálogo.
• Innovación: contiene tres compromisos, una guía para jóvenes, la incorporación de tecnologías al proceso electoral y la creación de un laboratorio de innovación.
• Sub-nacionales: reúne compromisos de las provincias de Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Jujuy, Mendoza, Neuquén, Salta y Santa Fe.

El Plan de Acción Nacional es un documento base donde los Gobiernos, a través del Poder Ejecutivo Nacional, se comprometen a realizar acciones en pos de un Gobierno Abierto por un período de dos años.

La participación ciudadana es un elemento fundamental en su elaboración. De esta forma, la co-creación entre Estado y la sociedad civil es el mecanismo esencial para consensuar los compromisos que asumirá el gobierno. Uno de los canales a través de los cuales participa la ciudadanía es la Mesa Nacional de Gobierno Abierto. Desde allí se coordina la implementación de la agenda nacional de gobierno abierto.

¿En qué consiste una estrategia de monitoreo y evaluación participativa?

Una estrategia de monitoreo y evaluación participativa se enmarca en una concepción de las políticas públicas que considera indispensable incorporar a los actores interesados en los distintos eslabones de la cadena de producción de una política pública.

La mirada participativa sobre las políticas públicas no implica solamente una discusión metodológica sino que en realidad entraña una discusión técnico-política sobre cómo incluir los distintos actores que intervienen en el diseño e implementación de la política.

Se diferencia de una evaluación convencional en sus objetivos, participantes, metodologías, y productos.

Comparación entre evaluación convencional y evaluación participativa

Fuente: Campilan, D. Participatory Evaluation of Participatory Research. 2000, pág. 44

Una estrategia de monitoreo y evaluación participativa para el III Plan de Acción

La estrategia de monitoreo y evaluación que se propone en este documento busca analizar la contribución tanto a los objetivos y prioridades de gobierno del III Plan como a la Estrategia Nacional de Gobierno Abierto.

La estrategia se centra en cuatro aspectos:

• Contribuir con el objetivo de gobierno n°7 y la prioridad 84, que estipulan modernizar el Estado e implementar el gobierno abierto respectivamente. Dicho de otra forma, analiza de qué manera la implementación y cumplimiento de los compromisos del III Plan de Acción ayudan conjuntamente al cumplimiento de los objetivos y prioridades de gobierno.
• El efecto sobre la estrategia de gobierno abierto. De qué manera el cumplimiento del III Plan de Acción contribuye al logro de los objetivos generales y específicos de la Estrategia Nacional de Gobierno Abierto.
• La calidad de la participación. Se busca valorar el grado de conocimiento y percepciones de las OSC sobre la calidad de la deliberación en el complimiento de los compromisos.
• El cumplimiento de los compromisos del plan. Se busca dar seguimiento al cumplimiento de los objetivos y compromisos asumidos con los distintos actores.

La estrategia de monitoreo releva información referida a los hitos y compromisos de manera trimestral.

La estrategia de evaluación, se estructura a partir del ciclo propuesto por la metodología del Reporte Colaborativo de Resultados (o metodología COR, por sus siglas en inglés)

Metodología del Reporte Colaborativo de Resultados

Fuente: https://www.betterevaluation.org/en/plan/approach/cort

La estrategia de evaluación del III Plan que se propone contempla la metodología del COR y utiliza como herramienta para recolectar información el método del Cambio Más Significativo (MSC). Esta herramienta consiste en el análisis de las distintas narrativas que den cuenta de las transformaciones (o no) que la implementación del III Plan Nacional de Acción de Gobierno Abierto generó.

En resumen, la evaluación consistiría de las siguientes etapas:

1. Taller de inicio y planificación. En este taller, se aclara la lógica del programa, se identifican los datos existentes y se desarrollan preguntas de evaluación.
2. Levantamiento de datos. Puede incluir fuentes de datos primarias y secundarias. Se lleva a cabo una búsqueda de la evidencia existente y realiza el análisis de evaluabilidad del III Plan. De este modo pueden definirse las preguntas de evaluación.
3. Investigación social. La investigación social puede incluir cualquier forma de recopilación de datos, cualitativa o cuantitativa. Esta etapa estará dedicada al inicio del proceso de implementación del instrumento para recolectar historias que den cuenta del MSC.
4. Análisis e integración de datos. Los datos cuantitativos y cualitativos se pueden analizar juntos según los resultados en la lógica del programa. Una vez que se hayan levantado las distintas historias acerca de la implementación del III Plan y sus efectos, en la etapa de análisis e integración de datos se deben tomar dos decisiones importantes: a) determinar cuáles son las historias más significativas y b) someter esas historias a la discusión de los participantes del proceso de evaluación para que colectivamente se puedan valorar los cambios y construir aprendizajes.
5. Panel de resultados. Las personas con conocimientos científicos, técnicos o sectoriales relevantes se reúnen y presentan una gama de pruebas compiladas en el paso 4. Luego se les pide que evalúen la contribución de la intervención hacia las metas dado el conocimiento disponible y explorar hipótesis rivales que podrían explicar los datos. Se presentará un panel con los resultados y la estimación de la contribución del III Plan a los objetivos de la Estrategia Nacional de Gobierno Abierto y al Objetivo de Gobierno N°8.
6. Taller de finalización. Los resultados de la evaluación, los hallazgos y recomendaciones clave del III Plan de Acción serán presentados y discutidos en un taller de cierre con todos los actores que participan de la política pública de gobierno abierto.

Así, la estrategia participativa de monitoreo y evaluación del III Plan de Acción de Gobierno Abierto permitiría a las organizaciones de la sociedad civil en general y a las que participan de la Mesa Nacional de Gobierno Abierto en particular, asegurar la toma de decisiones fundamentada en evidencias, la inducción de acciones correctivas cuando sea necesario, la rendición de cuentas y el aprendizaje de los socios en la co-creación de políticas públicas.

En la Argentina la pobreza está infantilizada: en el segundo semestre de 2017, había 163 niños en situación de pobreza por cada 100 adultos en la misma situación. Además, este patrón muestra signos de agravarse: en 2003 la relación era 140 niños por cada 100 adultos.

La situación es alarmante por varios motivos. Si bien la pobreza bajó en los últimos años, los más afectados por la pobreza hoy son niños: incluso tras esta baja, en 2018 el 41% de los niños argentinos vive en la pobreza. Los niños y adolescentes son sujetos plenos de derechos y el Estado tiene la responsabilidad de garantizar sus derechos.

La inversión en infancia y adolescencia viene en aumento desde 1995 pero aún así no logró reducir la infantilización de la pobreza. Por este motivo, es imperativo revisar su efectividad, calidad y el impacto que tiene sobre el bienestar de niños, niñas y adolescentes.

La inversión en infancia y adolescencia entre 1995 y 2015

La inversión del Estado nacional dirigida a niños y adolescentes viene aumentando desde 1995, y duplicó su valor de 1,3 puntos porcentuales del PBI a 2,6 p.p. en 2016.

La inversión consolidada –que incluye también los esfuerzos realizados por las provincias-, varió entre los 5 y los 6 puntos del PBI entre 2001 y 2007, y promedió 5,4% en ese período. El esfuerzo realizado por las provincias y la Ciudad de Buenos Aires explica 4,4 puntos de este promedio.

Inversión Pública en Niñez y Adolescencia en porcentajes del PBI. Argentina (1995-2016)

La tendencia general de la inversión entre 1995 y 2016 es de alza. La inversión social en niñez y adolescencia pasó de representar alrededor de un 12% del presupuesto social a fines de la década de 1990 a un 16% entre 2008 y 2016. El período de mayor expansión en términos relativos fue el que siguió a la crisis social, económica y política de 2001: el promedio entre 2002 y 2008 fue de 17,3% del presupuesto social.

Inversión Pública Nacional en niñez y adolescencia como porcentajes del PBI, del Gasto Público Total y del Gasto Público Social (1995-2016)

Fuente: CIPPEC (2018) sobre la base de Dirección Nacional de Política Fiscal y de Ingresos del Ministerio de Hacienda de la Nación

Sin embargo, en los años de devaluación y contracción económica (2012, 2014 y 2016) la inversión dirigida a la infancia y adolescencia cayó. Esto es particularmente relevante en el contexto actual de la Argentina: ante mayor incertidumbre y volatilidad macroeconómica, los indicadores de pobreza e indigencia comienzan a aumentar. En el primer semestre de 2018, la proporción de personas viviendo por debajo de la línea de pobreza era de un 27,3%, lo que representa un aumento de 1,6 puntos porcentuales respecto del semestre anterior.

El vínculo entre recesión y reducción de la inversión prioritaria en niños y adolescentes no es una relación de necesidad: durante la crisis global que se desató en 2008, algunos países lograron disminuir la pobreza infantil y proteger especialmente a los grupos vulnerables de los peores efectos recesivos (UNICEF Innocenti Project, 2014).

El efecto de las crisis sobre el bienestar de la infancia y la adolescencia depende no solo de la profundidad de la crisis, sino sobre todo de las condiciones políticas previas y de la respuesta de política pública que lideren los gobiernos (UNICEF Innocenti Project, 2014). Por este mismo motivo es crucial comprometerse a sostener los niveles de inversión para proteger los derechos de niños y adolescentes y asegurar el camino del desarrollo sustentable.

Cambios en la tendencia: el escenario a partir de 2016

Entre 2015 y 2016, la variación de la inversión pública en niñez y adolescencia en pesos corrientes fue de 28,9%. Sin embargo, cuando se ajusta por inflación, hubo una caída de 7,4% en términos reales. Esto marca un cambio en la tendencia anterior.

Actualmente no están disponibles los datos consolidados para hacer un análisis comparativo de los años 2017 y 2018 (aún en ejecución). Para analizar este período, se eligieron un conjunto de iniciativas por su alto impacto en el bienestar de niños y adolescentes. A partir ellos se ve que en los años 2017 y 2018,  la inversión real en áreas críticas del bienestar infantil y adolescente cayó.

Crédito vigente y ejecución en millones de pesos de 2015. Programas seleccionados (2015-2018)

Fuente: CIPPEC (2018) en base a Presupuesto Abierto (www.presupuestoabierto.gob.ar). Incluye las modificaciones presupuestarias de la Decisión Administrativa 1605/2018

Los niveles de ejecución de los programas seleccionados para el análisis de este período varían notoriamente.  Algunos programas se acercaron al 100% de ejecución, por ejemplo, los programas dependientes de gestión educativa y políticas socioeducativas del entonces Ministerio de Educación y Deportes (98,5%), y el Programa de Prevención y Control de Enfermedades Inmunoprevenibles (95%). El programa de Fortalecimiento Edilicio de Jardines Infantiles dependiente de Educación y las Acciones de Promoción y Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNAF) del Ministerio de Desarrollo Social, alcanzaron el 81% y 91% de ejecución respectivamente.

Otros programas tuvieron resultados más magros. Promoción y Asistencia a los Espacios de Primera Infancia, que también depende de SENNAF, apenas superó el 75% de ejecución. El Programa de Sanidad Escolar, del Ministerio de Salud, ejecutó solo el 55% de su presupuesto en 2017.

El presupuesto 2018 también es heterogéneo en el grado de ampliación o ajuste de recursos otorgados a programas respecto de 2017.

El 10 de septiembre se publicó en el Boletín Oficial una serie de modificaciones presupuestarias que afectaron los créditos vigentes (presupuesto original y modificaciones presupuestarias) correspondientes a determinadas iniciativas relacionadas con la infancia de los Ministerios de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología y de la Secretaría de Niñez y Adolescencia.

Estas corresponden a un aumento presupuestario de $15 millones (0,4% de presupuesto adicional) del programa “Gestión Educativa y Políticas Socioeducativas” y una disminución de $3,35 millones (0,3% del presupuesto vigente del programa) y $117,87 millones (10% del presupuesto vigente) en los programas “Acciones para la Promoción y Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes” y “Promoción y Asistencia a Espacios de Primera Infancia” de la SENNAF, respectivamente. Otro programa que sufrió disminuciones en su presupuesto, es el de “Políticas Federales para la Promoción de los Derechos de Niños y Adolescentes”, por un monto total de $2,8 millones.

La intención de invertir fuertemente en el desarrollo de espacios de primera infancia que se evidenciaba en el crédito inicial se postergó en función de las necesidades presupuestarias de otras áreas y por el alto grado de subejecución de las áreas responsables. Esto es particularmente preocupante en la medida en que al decrecimiento que se observa entre 2017 y 2018 de las partidas asignadas a estos programas se suma ahora una reasignación sustancial.

Los datos referidos al nivel de ejecución en 2018 generan incertidumbre sobre el uso efectivo de esos recursos para garantizar los derechos de los niños: solo las líneas de Asignaciones Familiares y las Acciones para la Promoción y Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes tienen un nivel de ejecución mayor al 50%.  Los programas destinados al fortalecimiento de espacios de crianza, enseñanza o cuidado infantil apenas superan el tercio de lo presupuestado.

Esta subejecución, ¿responde a problemas de gestión y planificación, obstáculos en la implementación o factores vinculados con déficits de planificación e implementación, articulación interjusrisdiccional o debilidades técnico-institucionales de determinadas áreas?

Entender esto es fundamental en tanto un período de crisis y recesión como el que atraviesa la Argentina actualmente pone en riesgo las garantías necesarias para el ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, especialmente en.

¿Cómo se puede fortalecer la inversión en infancia y adolescencia?

El financiamiento de las políticas dirigidas a la infancia y la adolescencia es crítico para hacer realidad sus derechos. Lograrlo exige revisar la efectividad, calidad y el impacto de la inversión del Estado dirigida a niños, niñas y adolescentes.

Tres recomendaciones para fortalecer la estructura de la inversión social en infancia y adolescencia consisten en:

1 – Asegurar los fondos presupuestarios destinados a los programas que tienen un impacto significativo y demostrado sobre el bienestar de los niños y adolescentes. La tendencia de la inversión social en niñez y adolescencia está fuertemente asociada al ciclo macroeconómico: se reduce durante los períodos de devaluación o contracción económica –como sucedió en 2012, 2014 y 2016-, lo que genera un impacto negativo sobre los niños y niñas y el bienestar de sus familias. Para contrarrestar esto, se debe respetar el principio de intangibilidad de los fondos y se debe asegurar que no haya una pérdida de valor real de los recursos presupuestarios asignados a la niñez y la adolescencia. Para lograr esto y sostenerlo en el mediano y largo plazo es fundamental incluir acuerdos entre las jurisdicciones y entre los ministerios.

2 – Monitorear y evaluar la calidad de la inversión, es decir, el impacto que los recursos utilizados tienen sobre el bienestar y los derechos de niñas, niños y adolescentes. El aumento de la inversión pública en niñez y adolescencia no trajo aparejada una mejora relativa de la situación de los niños y adolescentes por ende es crucial transparentar las transferencias que se realizan a estos grupos poblacionales de modo tal de poder evaluar la calidad de la inversión. Entre otros, es necesario desagregar las partidas presupuestarias por rangos etarios a fin de conocer qué inversión se hace en estas poblaciones, fortalecer el seguimiento de esta inversión, según su tipo y funcionalidad, tanto en el nivel nacional como entre los entes provinciales y recuperar la medición de la inversión consolidada en niñez y adolescencia que se discontinuó desde 2008.

3 – Mejorar y fortalecer los formatos institucionales -tales como el Gabinete de Desarrollo Humano y la figura del Defensor del Niño – involucrados en las distintas etapas del ciclo presupuestario para poder guiar los esfuerzos comunes orientados a cumplir los derechos de los niños y adolescentes.