Electividad en la educación secundaria: caminos para el acceso y la calidad

En el paso hacia la vida adulta, los jóvenes toman decisiones que afectan su bienestar presente y futuro, y que determinan sus posibilidades de inclusión en la sociedad. La escuela secundaria tiene un papel protagónico en definir estas oportunidades. Por ser el último tramo del sistema educativo que transita buena parte de los jóvenes – en la Argentina, más de un 85% de la población que está en edad de asistir al nivel secundario, lo hace-, tiene un gran potencial para transformar las trayectorias juveniles.

Tasa neta de escolarización en el nivel secundario (circa 2015)

Nota: No se encontraron datos de Canadá.

Para lograrlo, la escuela secundaria tiene que ofrecerles a todos los jóvenes que ingresan las herramientas para que puedan desenvolverse con éxito en distintos espacios e insertarse plenamente en la sociedad. Por este motivo, hay una preocupación extendida –tanto en Argentina, como en la región y en el mundo- por el rol que juega el papel secundario en la formación de los jóvenes.

¿Qué herramientas les ofrece efectivamente? ¿Qué pueden hacer una vez que finalizan sus estudios secundarios? ¿En qué ámbitos pueden insertarse? ¿Cuánto poder de decisión y cuánta autonomía tienen para tomar decisiones sobre su futuro?

Estas preguntas son aún más importantes porque sabemos que la escuela secundaria todavía enfrenta enormes dificultades para recibir, retener y garantizar aprendizajes de calidad a todos los jóvenes. Sabemos también que el perfil de quienes asisten hoy a la escuela secundaria se ha ampliado y diversificado.

Flexibilidad de la propuesta educativa

La propuesta educativa del nivel secundario puede ser más o menos abierta a la construcción de recorridos diversos por parte de los jóvenes y los diseños curriculares son centrales en la definición de estas posibles trayectorias.  Más allá de ser una lista de asignaturas y cargas horarias, el currículum  puede construir circuitos más o menos flexibles y así habilitar la movilidad ascendente con oportunidades educativas más equitativas, o mantenerse en el círculo vicioso de la reproducción social.

Cuando exploramos las formas en que los sistemas educativos habilitan diferentes trayectorias educativas desde su propuesta curricular, la comparación confirma que no hay una única forma de dar respuesta a los desafíos que vive hoy la educación secundaria. Estas cuestiones siempre están atravesadas por los contextos institucionales y por las tradiciones educativas de cada país, pero la comparación nos ayuda también a ver tendencias, extraer lecciones para seguir pensando y abrir la imaginación de políticas.

Al comparar los diseños curriculares de nivel secundario de 11 sistemas educativos -Argentina, Australia, Colombia, Corea del Sur, Ecuador, Finlandia, Francia, Inglaterra, Japón, Ontario (Canadá) y Suiza- es evidente que todos comparten algunas características. En particular, todos combinan una propuesta de contenidos común a todos sus estudiantes y diversifican otra porción del currículum del nivel secundario mediante distintos esquemas de electividad.

Modelos de electividad curricular

 

Estos esquemas pueden agruparse en tres grandes conjuntos:

• Modelo sin electividad: existe un currículum único para todos los alumnos. El alumno no tiene posibilidades de escoger, orientación, asignaturas, ni carga horaria.
• Modelo de electividad en rama: en determinados momentos, el estudiante puede optar entre dos o más caminos alternativos que le permiten orientarse hacia el aprendizaje de contenidos más específicos. Conviven instrumentos curriculares para las distintas “ramas” (modalidades/orientaciones) posibles.
• Modelo de electividad por créditos: existe un menú de cursos dentro del cual el estudiante debe ir escogiendo, siguiendo una serie de reglas sobre (i) mínimos y máximos de cursos pertenecientes a las distintas áreas curriculares y/o disciplinas, y (ii) correlatividad exigida entre los distintos cursos. La acumulación de una cantidad y tipo de créditos específicos permite la titulación. Estos modelos se montan sobre una estructura curricular modular, donde se ofrece una cantidad de cursos mucho mayor a la del total exigido, y éstos funcionan como módulos intercambiables que permiten acumular créditos.

Electividad en la educación secundaria en Argentina

En Argentina, la escuela secundaria está organizada como un modelo en rama que ofrece a los alumnos dos instancias de elección. La primera se da al comenzar la secundaria baja, cuando los alumnos eligen la modalidad de escuela secundaria a la que asistirán: común, técnica, o artística.

Una vez que finalizan el ciclo básico del trayecto elegido, los alumnos escogen una orientación específica que quedará plasmada en su titulación. Por ejemplo, en la educación secundaria general pueden especializarse en ciencias y matemáticas o artes y humanidades, entre otros. En programas de educación vocacional las orientaciones suelen vincularse a actividades productivas de distinto tipo, como gestión y administración, producción agrícola y ganadera, entre otras. En programas de modalidad artística se ofrecen trayectos específicos, como danzas o artes plásticas.

La electividad en la educación secundaria en Argentina

ES: Educación Secundaria

Sabemos que las posibilidades de elección pueden estar mediadas por la existencia de una escuela secundaria de determinada modalidad en el mismo edificio o por la disponibilidad de la oferta en la zona de residencia. Tanto en el modelo de electividad en rama como en el modelo por créditos, el desafío de garantizar una oferta equitativa a todos los jóvenes crece a medida que se amplía la gama de opciones de tránsito por el nivel secundario.

En ambos casos, es necesario que exista una preocupación deliberada por garantizar capacidad de implementación de la oferta en todo el territorio, o bien que se establezcan criterios distributivos orientados a garantizar la equidad y cierto piso de electividad a todos los alumnos.

Como contracara de esto, la flexibilidad curricular sin mecanismos institucionalizados de acompañamiento puede perjudicar a los sectores más desaventajados. Esto, conocido como tracking, implica que la separación en “ramas” distintas guarda relación con las características académicas y/o socioeconómicas de los estudiantes.

A diferencia de otros países, en Argentina no existe ninguna definición a nivel nacional en cuanto a espacios o dispositivos para orientar estas elecciones: esto queda librado al espacio de definición de las jurisdicciones y/o de las mismas instituciones educativas.

Abrir la imaginación: políticas para la educación secundaria

Los estudiantes, sus trayectorias vitales, sus intereses y destinos post-secundarios posibles son diversos. Es deseable construir propuestas curriculares que les ofrezcan distintas formas, espacios y tiempos para transitar el nivel secundario.

Pero abrir posibilidades de tránsito desde el currículum no es suficiente para garantizar la inclusión y calidad efectivas: merecen particular consideración las condiciones de posibilidad y los desafíos de implementación propios de cada contexto.

Dentro del grupo de casos estudiados, los países que admiten trayectos más diversos tienden a ser países con menor nivel de desigualdad e ingresos que el argentino. En efecto, ninguno que esté en las condiciones de desigualdad de Latinoamérica implementó estrategias de alta flexibilidad curricular.

Las reformas curriculares afectan mucho más que lo curricular, y exigen definiciones y cambios nada fáciles en aspectos como la infraestructura, la formación de los profesores, los sistemas de contratación y organización del trabajo docente. Puede ser necesario introducir políticas educativas complementarias que favorezcan el acceso real y equitativo a las distintas opciones: políticas de transporte escolar, de dotación de materiales y equipamiento, entre otras cuestiones.

Todo esto exige, a su vez, acuerdos sólidos entre todos los actores de la comunidad educativa.

El informe 136º sobre el estado de la Nación presentó una menor cantidad de propuestas de políticas y reformas con respecto a los dos informes previos de la actual gestión,  y tuvo un menor uso de datos duros o indicadores, aunque los datos utilizados fueron de mejor calidad. Al igual que en años anteriores, el informe se focalizó en utilizar datos de diagnóstico de situación en los temas de Desarrollo Económico y Desarrollo Social y Cultural.

Como en años anteriores, el informe de 2018 se focalizó en utilizar datos de diagnóstico de situación en los temas de Desarrollo Económico (34%) en primer lugar y Desarrollo Social y Cultural (28%) en segundo lugar. Disminuyó con relación a 2016 en cambio, la cantidad de datos presentados en Infraestructura y Transporte (de 27% a 17%).

Clasificación de datos por dimensión de política (informes 2016, 2017, 2018)

La mayor parte de los datos fueron utilizados para diagnosticar aspectos puntuales antes que para presentar resultados de las intervenciones estatales. Ello se debe a dos factores. Por un lado, los datos presentados en el informe no tienen una clara vinculación con “Los 8 objetivos y las 100 prioridades de gobierno” que se plantearon en 2017, dificultando así el seguimiento sistemático de los objetivos que se propusieron. Por otro lado, la mayoría de los datos utilizados no muestran una tendencia a través del tiempo sino que permiten únicamente ver la foto al día de hoy. Sólo el 24% de los datos utilizados permite mostrar la evolución del estado de situación; por ejemplo, variación porcentual de la exportación de software o variación porcentual de homicidios.

En este sentido, algunos indicadores utilizados en el informe 2016 fueron utilizados en los informes 2017 y 2018.

Utilización de indicadores en los informes de 2016, 2017 y 2018

Tipo de indicador según proceso productivo

Un aspecto positivo del informe es el incremento de la proporción de datos que se concentran en resultados o cambios de comportamientos (59%) dentro de la cadena de producción de valor público en relación a los datos que expresan productos (bienes y servicios entregados por el Estado). Esto significa una mejora en la calidad de la información presentada. Sin embargo, los datos utilizados que dan cuenta del impacto que están teniendo las políticas públicas disminuyeron del 27% al 7% en tres años.

En 2018, se presentaron 12 propuestas de políticas o reformas, 4 de las cuales retoman iniciativas como el acceso universal a internet, reforma procesal penal, ley de extinción de dominio de bienes provenientes del crimen organizado y narco-crimen y leyes de nuevos parques nacionales que ya fueron expresadas ante la Asamblea Legislativa en años anteriores (2016 y 2017).

Propuestas (total de propuestas y retomadas)

En contraste con el inicio de la gestión, disminuyó la cantidad de propuestas vinculadas con Administración Judicial, Seguridad y Defensa que llegaron a un total de 10 iniciativas en el primer año de mandato (2016). La mayoría de estas iniciativas estaban vinculadas a reformas estructurales en la Administración de Justicia y no tuvieron una nueva presentación en los años posteriores. Por su parte, las propuestas vinculadas a Seguridad fueron presentadas nuevamente en 2017 y 2018.

Propuestas presentadas según dimensión de política, por año

Finalmente, se mantuvo relativamente estable la cantidad de propuestas presentadas relacionadas con el Desarrollo Económico; Desarrollo Social y Cultural; Gobierno, Política Interior y Exterior e Infraestructura y Transporte.

El informe 136, al igual que los anteriores, se estructuró a partir de las áreas de gestión de gobierno sin una vinculación explícita a un plan que brinde un marco común y una orientación sobre el estado de la Nación. Además, la ausencia de metas de dominio público en el marco de “Los 8 objetivos y las 100 prioridades de gobierno” hace difícil constatar avances concretos en los términos que allí se plantean.

Una rendición de cuentas de calidad requiere un plan contra el cual rendir avances y datos de calidad que aporten evidencia y es una oportunidad para mejorar la única instancia anual de repaso sobre el estado de la Nación.

¿Cómo recibimos a los niños?

Solemos pensar que el espacio que recibe a los niños y niñas de entre 0 y 4 años son los jardines de infantes. Pero en Argentina coexisten diversos formatos institucionales para la primera infancia: salas cuna, jardines de infantes oficiales y no oficiales, espacios de primera infancia, entre otros.  Estos niños son recibidos en formatos institucionales muy diversos, que ponen distinto énfasis en tres funciones centrales a su tarea: cuidado, enseñanza y crianza (CEC).

Así, algunos espacios se enfocan en enseñar saberes y habilidades a través del juego y de preparar a los niños para la escuela primaria. Otros, en cambio, se centran en cuestiones ligadas al cuidado y la crianza, tales como la alimentación, el sueño y la higiene. A su vez, la profundidad de sus relaciones con la comunidad, la familia y el contexto social de los niños varía en forma notoria.

Cada tipo de institución depende de una organización específica, principalmente de los Ministerios de Educación y Desarrollo Social, organizaciones de la sociedad civil y organizaciones comunitarias. Esto influye, a su vez, sobre el peso que le otorga cada una al cuidado, la enseñanza o la crianza.

Sin embargo, las tres actividades CEC tienen igual importancia en el desarrollo pleno e integral durante la primera infancia.

¿Qué sabemos sobre la oferta para la primera infancia en Argentina?

La información sobre la oferta y cobertura para la primera infancia en Argentina es escasa y además está fragmentada y desactualizada. Conocer mejor y en forma sistemática la oferta, su distribución, su regulación, su enfoque pedagógico y los perfiles de sus profesionales nos permite tomar decisiones que efectivamente redunden en más justicia social y educativa.

A nivel nacional, solo existe una encuesta pública sobre asistencia a servicios de cuidado, enseñanza y crianza, dependientes tanto del sistema educativo como del sector de desarrollo social o los gestionados por organizaciones de la sociedad civil (OSC): la Encuesta sobre Condiciones de Vida de Niñez y Adolescencia (ECOVNA). Sin embargo, la ECOVNA no permite diferenciar los datos según formatos institucionales, por lo que no es posible precisar qué niños están siendo atendidos por cada tipo de oferta.

Por otra parte, para los espacios que no dependen del sistema educativo, existe un Registro Nacional de Espacios para la Primera Infancia (RENEPI) a cargo de la Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia (SENAF), cuyos datos no eran públicos al momento de la publicación de este documento.

¿Por qué nos preocupa la heterogeneidad en la oferta CEC?

El formato institucional influye sobre la modalidad de atención al niño: cada institución ofrece algo diferente, no siempre enfatiza las tres acciones y al hacerlo responde solo en forma parcial a las necesidades de ese niño y sus derechos. En otras palabras, dado que los niños necesitan del cuidado, la enseñanza y la crianza, la segmentación institucional de la oferta empobrece la calidad de la atención integral de los servicios.

En un país fuertemente atravesado por la inequidad como la Argentina, las disparidades de los formatos institucionales mantienen y refuerzan las desigualdades socioeconómicas existentes.

Entre 2011 y 2012 a nivel nacional, solo el 32% de los niños de entre 0 y 4 accedía a algún tipo de oferta institucional de CEC (MDS y UNICEF, 2013). El porcentaje aumentaba con la edad: mientras que solo el 3,1% de los niños menores de 1 año asistía a instituciones de CEC, en niños de 4 años este porcentaje alcanzaba casi el 80%.

Tasa de asistencia a instituciones de CEC de la población de 0 a 4 años, según quintiles de ingreso per cápita familiar. Principales aglomerados urbanos (2011-2012)

 

La tasa de asistencia a instituciones CEC entre los 0 y los 4 años del quintil más rico del país más que duplica a la del quintil más pobre (52% y 21%, respectivamente). Si bien estas diferencias pueden deberse a las elecciones de las familias, las posibilidades que estas tienen para compensar estos déficits no son las mismas.

Los déficits de cobertura son más evidentes cuando se contempla solamente la oferta pública: de los niños de 1 año que asistían a algún tipo de oferta, el 68% lo hacía en establecimientos de gestión privada. Este porcentaje se reduce año a año hasta llegar a 31% para los niños de 4 años en 2011-2012 (MDS y UNICEF, 2013). Mientras las familias con mayores recursos pueden suplir el déficit de oferta estatal recurriendo al mercado (en establecimientos privados a elección o en casas particulares con personal contratado específicamente), las familias con menores recursos no siempre pueden afrontar este costo y deben recurrir a arreglos familiares o comunitarios de CEC.

La participación del sector privado en la oferta de CEC es casi ocho veces mayor para el quintil más rico que para el quintil más pobre (75,5% y 9,9%), respectivamente.

Tasa de asistencia a instituciones de CEC de la población de 0 a 4 años, según quintiles de ingreso y tipo de gestión. Principales aglomerados urbanos (2011-2012)

 

Esta inequidad socioeconómica se ve agravada también por la inequidad de género. Los quintiles más pobres suelen tener una mayor proporción de mujeres -en muchos casos, como jefas de familia. La dificultad que tienen estas familias para acceder a instituciones de CEC recarga a estas mujeres y empeora sus posibilidades de acceso y permanencia en el mercado de trabajo, así como la calidad de sus trayectorias laborales. Esto, a su vez, empeora la calidad de vida de la familia y contribuye a la reproducción intergeneracional de la pobreza.

Estas disparidades se encuentran también en una dimensión territorial. Entre 2011 y 2012 la asistencia a centros de desarrollo infantil en todas sus modalidades, para niños entre 0 y 4 años era del 61,7% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pero apenas del 15,5% en el Noroeste Argentino.

Asistencia de la población de 0 a 4 años a instituciones de CEC por región. Principales
aglomerados urbanos (2011-2012)

 

Las disparidades jurisdiccionales son solo una primera capa de las disparidades territoriales. El carácter urbano, periurbano o rural del territorio es un segundo condicionante que, pese a su relevancia, es difícil de medir con los datos disponibles.

Para superar la fragmentación que vemos en el mapa de CEC, es importante partir de un mayor conocimiento de la oferta y de sus características heterogéneas. La escasa información disponible acerca de la cobertura, la distribución y la multiplicidad de formatos institucionales, con sus regulaciones correspondientes son obstáculos a sortear a la hora de pensar en mejores políticas públicas para la primera infancia.

Desafíos para las políticas públicas para la primera infancia

El gran desafío para las políticas públicas para la primera infancia es pensar integralmente las funciones de crianza, enseñanza y cuidado. De esto, se desprenden dos grandes desafíos que exigen potenciar articulaciones y sinergias orientadas a garantizarles a todos los niños el acceso a sus derechos.

Por un lado, el desafío de desarrollar la coordinación intersectorial y la colaboración estratégica entre áreas para lograr un enfoque integral que supere la fragmentación entre las modalidades de intervención actuales.

Por otro lado, la necesidad de expandir la cobertura y aumentar la calidad de la oferta.  La articulación técnica y política entre formatos institucionales representa un paso necesario, pero no suficiente. Esto debe combinarse con un fuerte foco en la calidad para lo cual es fundamental delinear estándares comunes que guíen y orienten a todos los espacios que brindan CEC para la primera infancia.

Las diversas políticas dirigidas a esta franja etaria deben partir siempre de la pregunta acerca de los efectos de las acciones programadas para contribuir al cuidado, enseñanza y crianza, y deben estar orientadas a garantizar la equidad desde el inicio de la vida.

¿Qué podemos hacer para enfrentar estos desafíos?

1. Integrar los registros de información existentes en un Sistema Único y Descentralizado de Información. Para lograr la ampliación de la oferta de una forma justa que realmente contribuya a una mayor equidad socioeconómica y territorial es crucial que la toma de decisiones se base en información integrada y actualizada sobre el alcance de los formatos actuales y las necesidades que plantea el territorio.
2. Fortalecer la oferta de formatos institucionales de CEC para los niños en la primera infancia temprana (de los 45 días hasta los 3 años). El enorme déficit en la cobertura afecta especialmente a los niños más pequeños y de sectores más vulnerables. Es necesario garantizar que todas las familias cuenten con la oportunidad de optar por algún formato de CEC.
3. Ampliar el acceso a salas de 3 y 4 años. Además de los desafíos implicados en garantizar la obligatoriedad de la sala de 4 años alcanzar la universalidad en la sala de 3 años (como fue dispuesto por la Ley 27.045 en 2014) supondrá importantes desafíos en materia de inversión y ritmo de construcción. Esto difícilmente se logre sin un fuerte apoyo por parte del Estado nacional a las provincias más rezagadas y con menores recursos fiscales.
4. Crear Estándares Curriculares Comunes que guíen el desarrollo de las prácticas en todos los espacios de CEC. La unificación de estándares ayudaría a garantizar una mayor homogeneidad en la calidad de todos los formatos institucionales vinculados a la infancia en el país.
5. Fortalecer el rol de los supervisores para asegurar los Estándares Curriculares y promover mayor coordinación entre los espacios de CEC. Además de crear estándares, es necesario monitorear su implementación. Los supervisores juegan un rol clave en este sentido, dado que no solo son la interface entre la administración central y los espacios de CEC, sino que son quienes más conocen el territorio y pueden adaptar mejor las políticas a las particularidades de su comunidad y territorio. En los formatos institucionales de cuidado y crianza la supervisión es muy dificultosa y en muchos casos, inexistente. Por ello, se propone un sistema de supervisión cruzada y protocolizada en la que los referentes de los distintos espacios de CEC puedan, desde sus trayectorias y experiencias, colaborar en la observación y control de los estándares y funcionamiento de otros espacios.
6. Mejorar los procesos de formación y acreditación de los profesionales y asegurarles condiciones de trabajo adecuadas. Mejorar la formación inicial y continua de todos los profesionales vinculados a los formatos institucionales puede lograrse mediante un postítulo anual de especialización en cuidado, enseñanza y crianza de la primera infancia y capacitaciones integrales bianuales a todos los trabajadores vinculados a la primera infancia. Esto permitiría recuperar la experiencia acumulada por las instituciones existentes, promover la participación de la co­munidad y las familias, profesiona­lizar a los profesionales y fortalecer sus capacidades para el trabajo con la infancia. Esto está estrechamente ligado a la mejora en las condiciones la­borales del personal que trabaja en los espacios de CEC. Esto incluye promover remuneraciones salariales equitativas y diferenciales, garantizar los recursos materiales necesarios para llevar adelante sus tareas y mejorar sus condiciones contractuales.

La rendición de cuentas, como dimensión central de la gobernabilidad democrática, promueve que el gobierno cumpla con los objetivos previstos en sus iniciativas y responda a las necesidades de la comunidad a la que representa. Para que esto suceda, es necesario que el Estado y los funcionarios públicos cumplan con por lo menos dos requisitos. Por un lado, la responsabilidad de ofrecer información de calidad sobre las acciones que ejecutan los funcionarios mientras permanecen en el gobierno y, por otro lado, la capacidad de los organismos de control de imponer sanciones a quienes no cumplen con los estándares de gestión pública.

Una vez al año desde 1985 (el 1 de mayo hasta 1994 y el 1 de marzo desde 1995), la Constitución Nacional demanda al Presidente que informe sobre el estado de la Nación. Le exige presentar un informe detallado sobre la marcha de los asuntos públicos ante la Asamblea Legislativa. El Presidente debe presentar a) un balance de resultados y b) proponer una agenda de reformas para el período que se inaugura.

El informe sobre el estado de la Nación es una instancia de rendición de cuentas que hace a la transparencia y a la calidad democrática. Demanda del ejecutivo la capacidad de responder sobre logros y dar explicaciones sobre la marcha de las cuestiones de Estado. Llegar a ese informe supone la construcción de la memoria detallada sobre el estado de la Nación por parte de la Jefatura de Gabinete: una compilación de las actividades realizadas por todos los ministerios durante el año anterior que sintetiza logros y procesos de trabajo propios del funcionamiento del Estado. Además, el informe incluye:

• La presentación de un plan de gobierno de mediano plazo, en el caso del primer informe del mandato del Presidente, enfocado en propuestas de políticas o reformas que considera necesarias para el desarrollo nacional.
• Explicación de los avances en cuanto al proceso de cumplimiento de propuestas y objetivos, en el caso de los informes anuales que siguen al primero y, proponer reformas puntuales.
• Un posicionamiento político del Presidente donde marca el tono de su gobierno en cuanto a contenido y foco de las políticas públicas y transmite sus prioridades y características de gestión.
• Exposición de datos sobre la situación social, económica y política de la nación al Congreso y también a la ciudadanía, gracias a los medios de comunicación que transmiten en vivo el informe anual.

Desde el punto de vista político, valorar analíticamente la institución “informe sobre el estado de la Nación” como mecanismo fundamental de la rendición de cuentas permite subrayar la necesidad de una relación de calidad entre el poder ejecutivo y el legislativo y promover la participación de la ciudadanía en el debate informado sobre políticas públicas.

Para cumplir con la responsabilidad de ofrecer información de calidad, el gobierno tiene que contar con:

• una planificación del desarrollo nacional contra la cual poder rendir cuentas;
• datos abiertos y de calidad para brindar evidencia sobre los resultados alcanzados; y
• una explicación de aquellos resultados que no pudieron lograrse.

Los informes 2016 y 2017

El Presidente Mauricio Macri dará el 1 de marzo de 2018 su tercer informe sobre el estado de la Nación. Los informes de 2016 y 2017 fueron similares entre sí. En comparación con el promedio histórico, se caracterizaron por ser más cortos (de una hora de duración aproximadamente), con una cantidad similar de pausas para aplausos, uso discreto de cantidad de datos duros y un número similar de propuestas de políticas.

El informe 2016 tuvo una mirada diagnóstica sobre la realidad nacional con un repaso de todos los sectores de políticas. Al ser la primera vez de su mandato que el Presidente se dirigió a los legisladores, lo hizo retomando las promesas de campaña y rindiendo cuentas sobre medidas puntuales tomadas durante el primer año de gestión. Además, propuso una agenda de reforma integrada por 22 propuestas.

En 2017, el Presidente presentó de manera general “Los 8 objetivos y las 100 prioridades” como un plan de gobierno. Sin embargo, esos objetivos de gobierno no cuentan con metas anuales públicas sobre las que medir avances sino que refieren a iniciativas, planes o programas en desarrollo. Por otra parte, el informe de 2017 no retomó sistemáticamente las promesas de campaña o las propuestas realizadas en 2016 sino que mencionó algunos avances, estableció algunas metas de corto y mediano plazo sin referencia explícita a los objetivos y prioridades y propuso 17 reformas (algunas nuevas y otras que son continuación del primer año).

Al realizar una mirada conjunta de los dos informes (2016/2017) se puede observar que las palabras más mencionadas en ambos están vinculadas a la identificación con la ciudadanía utilizando términos cómo “País” (59), “argentinos” (58); “Argentina” (37). Esta interpelación a una identidad colectiva también está presente al analizar los informes brindados entre 1995 y 2015, donde las palabras más utilizadas son “Argentina” (861), “País” (682), “Nacional” (493).

Frecuencia de palabras más utilizadas en 2016 y 2017

 

Frecuencia de palabras más utilizadas entre 1995 y 2015

 

1. La planificación del desarrollo nacional en los informes: ¿cuáles son las metas contra las que rendir cuentas?

En cuanto a los indicadores mencionados, los informes de 2016 y 2017 enfocan la rendición de cuentas sobre aspectos de Desarrollo Económico (43% de los indicadores incluidos en el discurso); Administración Judicial, Defensa, Seguridad y Derechos Humanos (20%); Desarrollo Social y Cultural (18%) e Infraestructura y Transporte (18%) pero sin recurrir a un marco articulador común de políticas públicas, es decir, un plan de gobierno con políticas de largo plazo y metas anuales que delimiten los esfuerzos a realizar. Una de las características diferenciales de los informes 2016 y 2017 es el énfasis en las dimensiones que hacen a la Administración Judicial, Defensa, Seguridad y Derechos Humanos y en Infraestructura y Transporte que superan el peso dado a estas políticas en los informes anteriores.

Dimensiones abordadas

Históricamente, todos los presidentes estructuraron su informe a partir de las distintas áreas de gestión de políticas del Estado donde predominan las dimensiones desarrollo económico y desarrollo social y cultural. Del mismo modo, los informes de 2016 y 2017 se estructuran a partir de las áreas de gestión, sin una vinculación explícita a un plan de gobierno que brinde un marco común y una orientación sobre el estado de la Nación. De manera implícita, aparecen referencias a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que se establecieron en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que pueden observarse a través de la rendición de cuentas en metas específicas que son parte de los ODS a nivel nacional. También de manera tácita se hace referencia a iniciativas presentes en los Objetivos de Gobierno a partir del informe del año 2017 pero no puede verificarse a través de metas cuantitativas.

Entre 2016 y 2017 se presentan un 27% de datos que refieren a los Objetivos de Desarrollo Sostenible mientras que el restante 73% no se vincula con el avance de las metas fijadas en ese marco. El informe 2017 presenta un 91% de datos que refieren a los 8 objetivos y las 100 prioridades de gobierno establecidos en el mismo año. Sin embargo, dado que el plan de gobierno no contiene metas e indicadores propios los datos presentados en el informe no pueden ser utilizados como una herramienta que facilite el seguimiento del cumplimiento de dicho plan.

Datos del informe vinculados a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (a través de metas)

 

Indicadores vinculados a las 100 prioridades de gobierno en el informe 2017 (sin metas)

2. Tipo y uso de los datos en los informes: ¿cómo pasar del proceso al impacto?

La argumentación de los informes se basa en el uso de datos cuantitativos (indicadores) para realizar diagnósticos y demostrar avances en el logro de los resultados. La calidad y cantidad de esos datos varió mucho históricamente, predominando el uso de datos que hacen referencia a procesos y productos de la gestión estatal antes que a resultados o impactos obtenidos en las condiciones de vida de las personas gracias a las políticas públicas. Este uso de datos da a los informes un carácter más cercano a la gestión cotidiana que a las transformaciones de mediano y largo plazo que se esperan alcanzar. En los informes se pueden rastrear dos grupos de datos[1]: los que dan cuenta sobre las distintas etapas de la intervención del Estado y los que se usan para valorar el proceso por el cual se realiza la intervención pública. Los primeros pueden clasificarse en indicadores de proceso, producto, resultado o impacto. Los segundos, responden a la eficiencia, economía, eficacia y calidad.

Los datos que se usan para elaborar el informe son difíciles de rastrear. Muchos de ellos se encuentran en el corazón de la Administración Pública y no son de fácil acceso para verificar o contrastar sus expresiones. Este trabajo recupera las versiones taquigráficas de los informes sobre el estado de la Nación que brindan los presidentes aislando uno a uno los datos que presentan (ver anexo metodológico).

Asumiendo que los datos de mayor calidad para la rendición de cuentas son aquellos que muestran una evolución diferencial de las condiciones de vida de la población (idealmente positiva) vemos que los informes 2016 y 2017 aumentaron el uso de datos de impacto o resultados respecto al promedio histórico:

• Los indicadores de impacto llegan al 27% de los datos usados en 2016 y bajan al 17% en 2017, ambos superando el promedio de 11% de los períodos anteriores.

“Según el último informe del Observatorio Social de la Universidad Católica Argentina, el 29% de los argentinos está en la pobreza y el 6% vive en la indigencia” (Informe sobre el estado de la Nación, 2016).

• Los datos que dan cuenta de cambios de comportamiento o resultados superan el promedio histórico de 22,1% con 45,9% en 2016 y 32,6% en 2017 del total de datos empleados.

“Entre 2015 y 2016 redujimos el déficit fiscal del 5,2% al 4,6% del PBI” (Informe sobre el estado de la Nación, 2017).

• Los datos que expresan productos que históricamente promedian el 36,4%; bajan al 24,3% en 2016 y vuelven a subir al 41,3% en 2017 mostrando un promedio del 32,8% en conjunto.

“En 2016, casi 900 mil alumnos participaron del Operativo Aprender” (Informe sobre el estado de la Nación, 2017).

• Se observa una disminución de datos vinculados a procesos que pasan del 30,5% en promedio a menos del 10% para 2016 y 2017.

“Estamos terminando obras de agua y cloacas en más de 100 localidades de las más vulnerables, la mayoría en el territorio del Plan Belgrano” (Informe sobre el estado de la Nación, 2017).

Tipo de dato utilizado en los informes según el proceso productivo

El gráfico de dispersión solar permite visualizar las dimensiones y categorías en las que se han agrupados los indicadores y la clasificación según el eslabón de la cadena de valor público al cual hacen referencia. Al analizar de manera conjunta los informes 2016 y 2017 observamos que la dimensión Desarrollo Económico, posee un 41% de indicadores del total de los mencionados y dentro de esta el 50% de los indicadores son de resultado e impacto. En la dimensión Administración judicial, Defensa y Seguridad, que representa el 20% del total de los indicadores mencionados, los indicadores de resultado e impacto ocupan 65%.

Dimensiones, categorías e indicadores según proceso productivo

 

En síntesis, si bien se observa una tendencia volátil a recurrir a datos relacionados con la evolución de las condiciones de vida de la población, que a su vez son los más difíciles de construir con rigurosidad, todavía persiste el uso de indicadores que reflejan procesos y productos que el Estado realiza para alcanzar cambios sociales de mediano plazo.

Desde el punto de vista del desempeño de la gestión pública, los informes de 2016 y 2017 están enfocados en mostrar datos vinculados con la eficacia de las políticas (91%), porcentaje muy similar al de informes anteriores.

Tipos de datos utilizados en los informes desde el punto de vista del desempeño

3. Las propuestas de políticas públicas: ¿por qué no explicar éxitos y fracasos?

En promedio, los informes analizados presentan 13 propuestas por año. En los extremos, el informe que menos propuestas contuvo fue el del año 2009 con 2 y el que más medidas presentó fue el de 2008 con 26 propuestas de políticas públicas.

En 2016, se presentaron 20 propuestas de reformas. De ese total en 2017 se reportan avances en solo 2 de las propuestas presentadas (10%). Con respecto las 17 propuestas que se presentan en 2017, 5 de ellas (29%) corresponden a propuestas de reforma presentadas el año anterior.

Análisis de las propuestas presentas en 2017

 

Seguimiento de las propuestas del informe 2016 en el informe 2017

 

El estado de la Nación: una historia difícil de rastrear

Desde 1994, los informes presentados por los presidentes sólo comparten entre sí una rendición de cuentas sobre pocos temas generales y comunes donde predominan referencias al desarrollo económico y al desarrollo social y cultural como dimensiones centrales de la rendición de cuentas. Con estilos, duración y uso de datos muy diferentes, los informes sobre el Estado de la Nación se formulan a medida de la gestión antes que de la Nación. Los informes más largos se presentaron siguiendo la lógica de la actividad de los ministerios (como en la Memoria sobre el Estado de la Nación) que poco dice sobre el avance en los temas globales (compromisos internacionales), el programa de gobierno, el plan de desarrollo. Tampoco la explicación sobre el éxito o el fracaso de las propuestas de políticas públicas presentadas el año anterior tuvo un lugar preponderante. La cantidad y calidad de datos utilizados varía entre informes con una marcada tendencia al uso intensivo de indicadores recién a partir del año 2003. Estos aspectos hacen del informe una narración difícil.

Promedio de datos utilizados en los informes del Presidente, según mandato

La cantidad total de datos utilizados también presenta una tendencia que acompaña el ciclo del mandato presidencial: en los primeros años de gestión su uso es menor y va creciendo a medida que el mandato avanza.

Datos utilizados en los informes, según año

Los informes desde 1995 no permiten reconstruir una historia sistemática sobre el estado de la Nación porque carecen de series de indicadores de largo plazo, incluso al interior de una misma gestión de gobierno. Sólo se pueden rastrear algunos indicadores comunes a los 24 informes analizados, pero en ningún caso se puede reconstruir una serie completa en el período analizado (1995-2017).

En este sentido, en el total de los informes analizados se han mencionado 1524 indicadores, sin embargo pocos indicadores tienen alguna continuidad. Los 10 datos más usados en los informes analizados pueden verse en el gráfico que sigue.

Recomendaciones para mejorar el informe sobre el estado de la Nación

Los informes son un hito importante de la vida democrática de la Argentina y hacen a la calidad institucional. Su estructura de presentación, los datos que contienen, su relevancia, validez, accesibilidad, apertura y publicidad son factores determinantes para dar explicaciones de calidad sobre el estado de la Nación. Por ejemplo, el establecimiento de metas de dominio público para el plan de gobierno beneficiaría el análisis sobre los avances en los resultados de desarrollo y el seguimiento de los avances de las propuestas permitiría una rendición de cuentas de mayor calidad para una ciudadanía mejor informada.

Desde CIPPEC pensamos que hay espacio para mejorar la calidad de la información que se presenta en los informes y así, fortalecer la rendición de cuentas a través de las siguientes modificaciones:

• Presentar un informe sobre el estado de la Nación sobre las bases de una planificación nacional integrada y alineada con los Objetivos de Desarrollo Sostenible a través del plan de gobierno, tal como recomienda el T20:

“Al diseñar sus planes de acción nacionales, los miembros del G20 deben alinear sus objetivos y estrategias de política con la Agenda 2030 tanto horizontal como verticalmente. Los miembros deben integrar los 17 objetivos sostenibles y 169 objetivos de la Agenda 2030, de acuerdo con sus condiciones específicas, en estrategias nacionales de desarrollo de mediano y largo plazo y crear sinergia y complementariedad entre los programas internacionales y las estrategias nacionales. Los planes de desarrollo local deben alinearse con los planes de los gobiernos nacionales / federales para la implementación de la Agenda 2030. Al mismo tiempo, las iniciativas a nivel regional y local podrían y deberían ser “laboratorios” que establezcan ejemplos innovadores y creativos que también informarán las estrategias nacionales”.

• Brindar un informe que haga referencia explícita a cada uno “Los 8 objetivos y 100 prioridades de gobierno” establecidos en 2016, siendo para esto imprescindible la definición estratégica de metas e indicadores. Es necesario, además, que estas metas e indicadores sean de acceso y dominio público para poder observar el estado de avance en cada uno de los aspectos que se aspiran a lograr.
• Orientar el informe hacia una caracterización de los resultados de las políticas públicas antes que a los procesos productivos que realiza el Estado Nacional. Esto implica presentar datos rigurosos que posibilitan mostrar los cambios que se verifican en las condiciones de vida de la población antes que aquellos datos referidos a los medios necesarios para lograr resultados.
• Utilizar en el informe sobre el estado de la Nación datos de acceso público que permitan el rol de control social de la ciudadanía. En este sentido, el uso de datos abiertos de calidad, que puedan estar vinculados al desempeño de políticas públicas, fortalecerá la capacidad de verificar las fuentes y el cumplimiento de los principios de la ley de acceso a la información pública: accesibilidad, reusabilidad, no discriminación y sostenibilidad.
• Dar seguimiento a todas las reformas de políticas propuestas durante el año anterior para conocer su grado de avance o eventual cambio de rumbo. En este sentido, es deseable que el seguimiento de las propuestas presentadas en el informe anterior puedan estar acompañadas de la utilización de herramientas audiovisuales que permitan visualizar gráficos y tablas para que los ciudadanos que observan por televisión o internet puedan tener una mejor comprensión del contenido del informe. 

Consideraciones metodológicas

Con el objetivo de analizar las prácticas de rendición de cuentas horizontales del poder ejecutivo al poder legislativo se procedió a realizar un análisis de las versiones taquigráficas del informe sobre el estado de la Nación que el Presidente brinda ante la Asamblea Legislativa el 1 de marzo, con motivo de la apertura del Año Parlamentario.

En este sentido, se analizaron los informes orales brindados por cada presidente desde 1995 hasta el año 2017 buscando los distintos indicadores, valores, citas y referencias temporales utilizados. A partir de aquí se construyó una base de datos (BBDD) que permitió encontrar algunas continuidades y discontinuidades en las presentaciones.

Por otro lado, y a partir de la gran dispersión de los indicadores utilizados en los informes se procedió a colapsarlos y clasificarlos en dimensiones y categorías para una mejor comprensión del objeto:

• Dimensión 1: Desarrollo Económico. Agrupa a todos los indicadores que refieren a aspectos vinculados cuestiones agroindustriales, de ciencia y tecnología, empresas públicas, nivel de reservas, tipo de cambio, déficit fiscal vinculados a cuestiones energéticas, también se encuentran indicadores vinculados a temas laborales, de empleo y turismo.
• Dimensión 2: Desarrollo Social y Cultural. Agrupa a los indicadores que refieren a cuestiones vinculadas a la comunicación (medios de comunicación, licencias, publicidad, correo, etc.), también se encuentran indicadores vinculados a la política educativa y cultural. Además de esta dimensión contiene indicadores, vinculados al medio ambiente, a la pobreza y desigualdad, el acceso a servicios públicos, a la salud y a la seguridad social.
• Dimensión 3: Gobierno, Política Interior y Exterior. Contiene indicadores vinculados a las relaciones exteriores y a la gestión de gobierno (empleados públicos, aspectos de modernización administrativa, etc.).
• Dimensión 4: Infraestructura y Transporte. Agrupa los indicadores vinculados a la ejecución, presupuesto y licitación de obras públicas y viviendas; también contiene todos los indicadores vinculados a la administración y desarrollo del transporte y el sistema vial.
• Dimensión 5: Administración Judicial, Defensa y Seguridad. En esta dimensión se encuentran los indicadores vinculados a la administración y gestión del poder judicial (designaciones de jueces, fiscales, defensores, etc.), y a las políticas de seguridad y defensa (cantidad de efectivos, porcentaje de fronteras radarizadas, etc.).

Los gráficos que se presentan en este trabajo son de elaboración propia a partir de la BBDD desarrollada sobre las versiones taquigráficas, como se mencionó anteriormente.

Finalmente, el análisis de los términos utilizados por los presidentes y los gráficos de nube de palabras (Cirrus) fueron realizados con el software Voyant-Tools (voyant-tools.org). Para obtener los términos más utilizados eliminamos del discurso los adverbios de lugar, modo y cantidad, las preposiciones, los artículos, los conectores y las referencias personales.