El acceso a la educación inicial en Argentina


Este documento, elaborado en forma conjunta por CIPPEC y UNICEF, es uno de los cinco informes técnicos del estado de la educación inicial en Argentina. La serie completa está disponible aquí.

En las últimas dos décadas han cobrado mayor presencia en la agenda pública las temáticas vinculadas al rol del Estado en el desarrollo de la primera infancia. Asimismo, se ha hecho hincapié en la necesidad de expandir las oportunidades de acceso a la educación inicial para toda la población infantil desde edades tempranas. En sintonía con las orientaciones de las políticas regionales e internacionales, se ha avanzado en la consideración de la educación inicial como un derecho y en la extensión tanto de la obligatoriedad del nivel5 como de la oferta educativa.

En la Argentina, en 1993 la Ley Federal de Educación (N° 24195) expandió la obligatoriedad escolar más allá de la educación primaria, al incluir a la sala de 5. Más recientemente, la LEN sancionada en 2006 consolidó un marco de referencia para el crecimiento del nivel, al establecer a la educación inicial como una unidad pedagógica que comprende a niños y niñas desde los 45 días hasta los 5 años de edad. En el año 2014 se oficializó la obligatoriedad de la sala de 4 (ley N° 27045) y se estableció el compromiso del Estado nacional y de las administraciones provinciales de alcanzar la universalización de la sala de 3, priorizando el acceso de los sectores menos favorecidos de la población.

Este escenario constituyó el marco de referencia para la implementación de políticas de expansión de la oferta educativa que se han desarrollado tanto desde el Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Nación (MECCyT) como desde las diferentes administraciones jurisdiccionales. De todas formas, a pesar de los cada vez más altos niveles de escolarización en las salas de 4 y 3 años, existen indicios de que la oferta estatal para el nivel es deficitaria, particularmente en el jardín maternal (45 días a 2 años) y las salas de 3 años, donde aún las oportunidades de acceso son muy restringidas.

Para que los gobiernos sean capaces de cumplir con las metas de ampliación del acceso al nivel inicial, es indispensable contar con un diagnóstico preciso de su actual cobertura, que permita dimensionar los desafíos, estimar los recursos requeridos, impulsar acciones clave y realizar un monitoreo ajustado de la evolución de la situación.

La tarea de construir estimaciones confiables de la cobertura del nivel se enfrenta, sin embargo, con dos desafíos complejos de abordar. En primer lugar, el país carece de un relevamiento que abarque a todo su territorio, que sea de aplicación regular y que permita realizar desagregaciones por jurisdicciones, niveles de ingreso, género, etc. Esta ausencia obliga a construir aproximaciones utilizando datos obtenidos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, en general desactualizados, o recurriendo al uso de otras fuentes que ofrecen datos parciales o incompletos, como la Encuesta Permanente de Hogares (en adelante, EPH).

Un síntoma de este problema está dado por la coexistencia de diversas publicaciones (MECCyT y UNICEF, 2015; UNICEF, 2017) sobre la temática que contienen estimaciones muy diferentes de cobertura y que no aportan información suficiente para entender sus alcances y limitaciones. En segundo lugar, existe una amplitud de ofertas educativas no incorporadas a la enseñanza oficial —es decir, no reconocidas como parte del sistema educativo— sobre las que no existe información sistematizada, dado que no son censadas a través del Relevamiento Anual de Matrículas y Cargos (en adelante, RAMC) que organiza cada año el MECCyT.

Esta oferta está integrada por establecimientos de tipo comunitario (surgidos por iniciativas de movimientos barriales, eclesiásticos o gremiales), por instituciones de gestión privada no incorporadas a la enseñanza oficial (habitualmente jardines de gestión privada dependientes de las áreas de comercio de los municipios), por servicios dependientes de entidades estatales autárquicas u otros organismos descentralizados (por ejemplo, universidades nacionales) y por los Centros de Desarrollo Infantil dependientes del Ministerio de Desarrollo Social.

Este documento se propone abordar la problemática de la cobertura de estos diversos tipos de ofertas mediante dos enfoques complementarios. En una primera sección, se elabora un diagnóstico de la situación actual de la cobertura de esta oferta heterogénea. Para ello se realizan estimaciones basadas en distintas fuentes de datos, subrayándose en cada caso sus posibilidades y limitaciones. La sección se organiza en dos bloques: un primer conjunto de apartados analiza la asistencia de la población infantil al conjunto de la oferta educativa; y luego, un segundo grupo profundiza en la cobertura específica del nivel inicial, es decir, de las instituciones del sistema educativo.

La segunda sección del trabajo es de carácter metodológico. Sus dos primeros apartados tratan con mayor profundidad cuáles son las potencialidades y restricciones de las fuentes de información disponibles: el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, la EPH y el RAMC. Un último apartado está dedicado a proponer algunas recomendaciones para fortalecer las mediciones de cobertura.

De esta forma, se aspira a que el trabajo constituya un aporte sustantivo tanto sobre los niveles de cobertura alcanzados por la oferta educativa para la primera infancia como sobre los desafíos existentes para la construcción de estimaciones precisas que alimenten la toma de decisiones.

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