La reforma del régimen de financiamiento en perspectiva

Los determinantes claves de la participación política en sus diferentes versiones, como el voto, la militancia en organizaciones sociales o partidos o el financiamiento de campañas electorales, han sido materia de debate en la ciencia política. A las teorías que se enfocan en los votantes (como las de elección racional, estatus socioeconómico, entorno social, etc.), se suman aquellas que ponen el acento en los esfuerzos estratégicos realizados por los partidos políticos para maximizar votos y bancas. Sobre la base de estos argumentos está implícita la idea de que para dar a conocer a sus candidatos y propuestas, comunicar y competir en elecciones, los partidos necesitan dinero. Como cualquier otra organización, también necesitan recursos para cumplir su rol esencial en democracia como canalizar demandas y representar intereses. Necesitan formar dirigentes, elaborar propuestas y contar con cuadros de dirigentes capaces de cumplir su rol en caso de ser electos. Ya sea como organización, en elecciones o en el gobierno (V. O. Key 1964), los recursos son necesarios para poder operar.

El reconocimiento de que se necesita dinero para hacer política no exime al financiamiento político de tensiones y complejidades, que sólo pueden ser administradas a través de regulaciones. Las leyes que median la relación entre dinero y política posibilitan un uso más eficiente de los recursos a través de reglas claras, transparentan los procesos para poder decidir el voto de manera informada y establecen mecanismos que puedan emparejar asimetrías entre partidos e incluso entre votantes (Tchintian, Page & Seira, 2019).

Cada país ha buscado un sistema que permita estructurar la relación entre dinero y política de una manera saludable con un grado de éxito variable, ante el reconocimiento de que la forma en que se financia la política partidaria y electoral es un gran desafío que deben enfrentar las democracias. Las sospechas sobre la manera en la que se financian los partidos y las campañas generan desconfianza sobre los procesos democráticos en general, deslegitiman las elecciones pasadas y se proyectan sobre las futuras, golpeando por igual a todos los candidatos y partidos.

En el caso de la Argentina, los escándalos relacionados al financiamiento de campañas electorales antes de la reforma de 2019 revelaban, entre otras cosas, los problemas sistémicos que mediaban la relación entre política y dinero. Entre los temas que necesitaban un urgente tratamiento, CIPPEC reconocía cuatro como prioritarios: la no trazabilidad de los aportes privados o el circulante de aportes en efectivo; las rendiciones y los controles ex post con sanciones que no disuaden; la falta de regulación de la publicidad oficial y el vacío legal a nivel subnacional que genera dobles estándares cuando los jugadores participan en ambos niveles (Cuatro medidas prioritarias para el financiamiento de la política 2019).

A diez años de la Ley de Financiamiento de 2009, el año pasado se logró avanzar con una reforma que intenta brindar mayor transparencia al sistema, un buen puntapié para continuar con el debate de cara a 2021.

El camino hacia la sanción de la ley 27.504

El régimen de financiamiento de la política que rigió en nuestro país hasta la elección legislativa de 2017 era un régimen mixto que tenía algunas particularidades. A grandes rasgos, la Ley N° 26.215 y sus modificatorias incorporaron un mecanismo de financiamiento de los partidos y las campañas con un sistema de subsidios directos, principalmente aportes públicos para sostener las actividades de los partidos dentro y fuera de periodo de campaña, prohibía el aporte de personas jurídicas a campañas electorales, e incorporaba una serie de aportes indirectos, como espacios de publicidad en radio y TV, cuyo objetivo era igualar las condiciones de competencia entre partidos (Page y Mignone, 2017).

Los resultados de la implementación del antiguo régimen de financiamiento revelaron con el tiempo algunas debilidades y consecuencias no deseadas, casi todas relacionadas con una característica fundamental del modo en el que se financiaba la política: la informalidad (Tchintian, Page, Seira, 2019).

El régimen vigente hasta el 2019 permitía el uso de efectivo como medio para financiar la política. Entre 2011 y 2017 el 92% de los aportes a campañas electorales declarados fueron realizados a través de medios no trazables, es decir, aportes cuyo origen es incierto, en tanto eran realizados en efectivo o a través de depósito bancario. Esto permite, por un lado, subdeclarar ingresos: casi nunca se declaran gastos cercanos al tope permitido[1], y la proporción de aportes públicos supera los aportes privados declarados[2]. Por el otro lado, habilita que el dinero provenga de fuentes no permitidas, como empresas, que hasta 2019 tenían prohibido financiar campañas, o uso de recursos públicos con fines proselitistas.

A su vez las rendiciones presentadas desde la sanción de la Ley N° 26.215 presentaban serias inconsistencias. Según un relevamiento propio, para los informes de 2007 hasta 2015 correspondientes a las primarias -desde 2011- y a las elecciones generales para todas las categorías, estas inconsistencias fueron estimadas por el cuerpo de auditores contadores de la Cámara Nacional Electoral por más de $300.000.000.

Mientras que la informalidad es la fuente de muchas irregularidades observadas en el funcionamiento del financiamiento de la política, el esquema de controles ex post y la ausencia de reglas a nivel provincial no contribuyen a generar los incentivos necesarios para mejorar las rendiciones: antes de la reforma, comenzaban 90 días después de la elección, con los representantes ya electos y las alianzas disueltas. Además, las sanciones son multas o quita de aportes públicos y que no alcanzan directamente a candidatos. Todo esto en el contexto de dobles estándares que se genera por la falta de regulación a nivel provincial.

Este escenario obligó a repensar el régimen de financiamiento y abrió la puerta para la discusión de la Ley N° 27.504, que intentó dar respuesta a gran parte de estos efectos no deseados del viejo régimen de financiamiento.

Avances y temas pendientes

Sin dudas el principal avance de la nueva ley de financiamiento es la eliminación del efectivo como un mecanismo habilitado para hacer aportes. El efectivo atenta contra la transparencia del sistema: impide que los votantes conozcan quién financia a los distintos candidatos y, quita certeza a los aportantes porque no se puede asegurar el uso que se da a los fondos recaudados. Si bien la prohibición del efectivo es un gran avance, el régimen sancionado en 2019 permite los aportes a través de depósitos bancarios, un medio que no garantiza la total trazabilidad de los fondos[3].

Un segundo aspecto que se puso en el centro del debate fue la incertidumbre que generaba el sistema anterior sobre quiénes financiaban las campañas, creando un obstáculo clave para el cumplimiento de la ley. Así, fue clave discutir la participación de las personas jurídicas en el financiamiento de campañas electorales. La negociación entre las diferentes fuerzas políticas llevó a la habilitación de las sociedades financieras, comerciales, asociaciones civiles, fundaciones y cooperativas a hacer donaciones a las campañas, con topes. Quedó pendiente la discusión sobre la participación de las asociaciones sindicales, patronales y profesionales que hoy siguen vedadas para el financiamiento de las campañas.

También hubo avances en materia de controles. La nueva ley también busca responsabilizar a los aportantes privados de sus donaciones, obligándolos a declarar sus aportes ante la Justicia Electoral a través de una plataforma web. No solo eso, sino que además fija plazos más realistas para las campañas y las extiende a 50 días antes de las PASO y elecciones generales, prolongando también el periodo de prohibición de realizar anuncios e inauguraciones al oficialismo de 15 a 25 días antes de la elección. Estas modificaciones proveen a la Justicia Electoral de más recursos para controlar a las agrupaciones en sus gastos y despliegues de campañas. Sin embargo, los controles y rendiciones continúan siendo luego de la elección y las sanciones continúan siendo quitas de aportes o multas, lo que perjudican más a aquellas agrupaciones que no tienen posibilidad de contar con aportes privados.

En materia de subsidio público, el régimen aumenta el aporte estatal en boletas (para la elección general) pero reduce a la mitad los espacios de publicidad audiovisual cedidos a las agrupaciones. Mientras que la primera medida incrementa los incentivos de pequeños partidos a presentarse a elecciones, la reducción de tiempo de publicidad audiovisual cendido juega en contra de las posibilidades de los partidos más desconocidos.

Otro avance de la reforma fue sobre la publicidad electoral en redes sociales y plataformas digitales. Se crea un registro de cuentas, sitios y canales digitales de candidatos, agrupaciones y autoridades, y se obliga a las agrupaciones a entregar las piezas de comunicación utilizadas en redes y plataformas en sus rendiciones[4]. A su vez las empresas de comunicación pueden ahora recibir multas y sanciones por incumplir límites de emisión, contenido y publicación de avisos electorales. El desafío en este frente es trabajar sobre limitar los abusos de la publicidad electoral en redes sociales, lo que resulta una difícil tarea, no sólo porque requiere una revisión del marco legal en su conjunto, sino también porque aún hay límites y definiciones poco claras sobre el origen y definición de publicidad electoral en redes sociales. Tampoco existe regulación sobre fake news o campañas de desinformación, aunque esto todavía está en debate en muchos países en el mundo.

Un último aspecto pendiente es el regular la publicidad oficial. Como la comunicación es un elemento vital de las campañas, la publicidad oficial se transforma en una herramienta a disposición de los partidos oficialistas. La falta de un marco legal que impida con reglas claras utilizar este recurso con fines electorales, inclina la cancha en favor de los oficialismos.

La ausencia de reglas y control provincial

Una tensión adicional que se superpone a la relación entre dinero y política a nivel nacional es la escasez de regulación sobre el tema en las provincias. Cuando las elecciones nacionales y provinciales suceden de manera simultánea, la ausencia de reglas provinciales permite eludir las responsabilidades que fija la ley nacional: aquello que no puede justificarse siempre puede imputarse a la campaña provincial donde por lo general no hay límites ni obligación de rendir cuentas. Estos dobles estándares entre la nación y las provincias en materia de regulación dificultan el control.

A nivel subnacional sólo tres provincias tienen una ley de financiamiento que ordena de manera específica el financiamiento partidario (Santa Fe, Santiago del Estero y Formosa) y otras tres obligan a sus partidos a presentar informes de rendición de campaña (Santa Fe, Santiago del Estero y Catamarca).

La mayoría de las provincias, sin embargo, contemplan el reparto de fondos públicos para financiar campañas (todas con excepción de  Santa Cruz, La Pampa y Corrientes) y para imprimir las boletas (Chubut, Buenos Aires, Entre Ríos, Mendoza, San Luis, LA Rioja y Formosa). De las provincias que cuentan con aportes ordinarios de campaña, sólo San Luis lo distribuye de manera igualitaria, mientras que Tierra del Fuego, Chubut, Neuquén, Rio Negro, Mendoza, San Juan, Córdoba, Santa Fe, Santiago del Estero, Jujuy, Salta y Misiones lo distribuyen en función a la cantidad de votos obtenidos. El resto de las provincias no tienen regulación sobre cómo se asignan los fondos públicos[5].

Las provincias además se diferencian entre sí en aspectos como el aporte de individuos, de empresas, topes de gastos. En lo que respecta a aportes privados, sólo Santa Fe permite los aportes de empresas e individuos sin restricciones, mientras que el resto de las provincias lo permiten con algún tipo de limitación. Respecto a los topes de gastos, sólo Río Negro, Mendoza, Neuquén, Córdoba, Santiago del Estero y Santa Fe los establecen.

La nueva ley de financiamiento ofrece la posibilidad de que las provincias adhieran al régimen de financiamiento nacional. Sin embargo, para la elección 2019 ninguna provincia adhirió a la normativa nacional. La escasa legislación provincial impacta sobre el régimen nacional, especialmente cuando las elecciones son simultáneas.

Cambios y continuidades en las elecciones 2019

Las elecciones 2019 se dieron en el marco de una renovada ley de financiamiento. Mientras que la prohibición del efectivo y la habilitación de personas jurídicas para el financiamiento de campañas introducen una discontinuidad respecto de elecciones anteriores, las rendiciones de gastos de 2019 reflejan algunos patrones muy parecidos a lo que se observaba en años anteriores.

Si bien la eliminación del efectivo tiene un efecto directo -y casi obvio- sobre la trazabilidad de los aportes declarados, notamos que además cambia la proporción de gastos realizados a través de depósitos bancarios -cuya trazabilidad es menos clara que en el caso de las transferencias y otros medios de pago respecto de años anteriores. Según las rendiciones presentadas por las agrupaciones en 2017 casi el 20% de los aportes declarados fue vía depósito bancario, mientras que en 2019 esta categoría representa sólo el 8% en las declaraciones de los partidos y alianzas que compitieron en todas las categorías.

La trazabilidad de los aportes declarados es consecuencia directa de una prohibición explícita del efectivo. En 2015 la proporción de aportes declarados por los partidos realizados por medios no trazables fue superior al 95%, un escenario que cambia radicalmente en 2019, con 92% de los aportes declarados realizados vía transferencia electrónica, bancaria, tarjeta de crédito o débito.

Sin embargo, al igual que en elecciones anteriores, encontramos que los partidos declaran aportes por montos mucho menores a los topes permitidos para esta elección. Mientras que el tope de gastos para la campaña presidencial 2019 era de casi $460.000.000, las declaraciones de las diferentes agrupaciones no superan en ningún caso el 50% de ese tope.[6] Por su parte, para las primarias presidenciales las alianzas tampoco llegan a declarar al tope del límite de gastos fue de casi $230.000.000.[7] Esto es un indicio que las agrupaciones todavía siguen subdeclarando ingresos de campaña.

Por otra parte, la mayoría de los informes de rendición de las campañas legislativas (Diputados y Senadores nacionales) no reportan aportes privados. Del análisis de los informes de rendición del Frente de Todos y Juntos por el Cambio, para la elección legislativa del 2019 en las primarias y las elecciones generales encontramos que de un total de 96 informes de rendición relevados (24 distritos en PASO y general de las 2 alianzas mayoritarias), 30 en las PASO y 32 en las elecciones generales no reportaron haber recibido aportes privados o reportaron montos inferiores a los $2.000. Esto refuerza la sospecha que puede haber gastos que no están siendo declarados por los partidos.

Otro dato importante es que, si bien las personas jurídicas pueden ahora aportar a las campañas, los partidos siguen declarando más aportes públicos que privados. Al observar los informes de rendición de las alianzas que compitieron en la elección general presidencial 2019 encontramos que todos declararon haber recibido aportes públicos muy por encima de los privados, con excepción de Juntos por el Cambio, que reportó haber recibido alrededor de $7.000.000 más en aportes privados por sobre los públicos.[8] Por su parte, el Frente de Todos declaró casi dos veces más aportes públicos que aportes privados.[9] El resto de las alianzas sólo declararon aportes privados Consenso Federal por un total de casi $5.000.000 y el Frente de Izquierda y de Trabajadores por un poco más de $13.000.000.

Una de las novedades de la reforma del régimen es la creación de una plataforma web donde los aportantes privados deben declarar los aportes realizados a partidos y campañas electorales. En el cruce entre estas declaraciones y las realizadas por parte de las agrupaciones en los informes de rendición para las elecciones 2019, encontramos algunas inconsistencias. Por ejemplo, hay una diferencia de casi $190.000.000 en aportes y 447 aportantes cuando se comparan ambas fuentes para las dos alianzas más grandes en la categoría presidencial (primarias y generales). La diferencia hallada entre la declaración de las dos agrupaciones más grandes para las categorías diputados y senadores nacionales (incluido primarias y generales) y la plataforma de aportantes privados, es mayor a $90.000.000 y 2223 aportantes.

Reflexiones finales

Se podría decir que la reforma de 2019 ofrece una base más sólida para seguir construyendo un régimen de financiamiento más transparente y equitativo a partir de 2020. Si bien la prohibición del efectivo significa un gran avance en la materia de transparencia, quedan aún temas pendientes que resolver en este frente. En primer lugar, lograr la trazabilidad completa de los aportes privados, prohibiendo la utilización de depósitos bancarios como medios de donación. Además, comenzar a discutir el uso de  recursos públicos por parte de los oficialismos para campañas electorales, como la publicidad oficial.

Es preciso repensar la eficiencia del sistema actual de controles, sanciones y enforcement de las reglas: rendiciones y controles en tiempo real que motiven el autocontrol y cumplimiento de la ley, y la posibilidad de responsabilizar a los beneficiarios últimos de las campañas. Finalmente, generar los mecanismos necesarios para para articular con las provincias y avanzar en una agenda de reforma en este tema a nivel subnacional.

[1] Por ejemplo, en 2015, la agrupación que más gastos declara para la elección presidencial no llegó a la mitad del tope permitido para ese año. Los topes sumados para esta categoría entre PASO, generales y segunda vuelta fueron de $335.000.000 mientras que la agrupación que más dinero declaró (Cambiemos) lo hizo por $141.210.082.

[2] Por ejemplo, para las elecciones legislativas de 2017 el total de aportes públicos declarados por todas las agrupaciones políticas fue de $ 476.149.577,82, incluyendo aportes para impresión de boletas y financiamiento directo, mientras que los ingresos privados declarados totales ascienden a un total de $ 295.670.394,54 (incluyendo ingresos de otras jurisdicciones).

 

[3] https://www.bcra.gob.ar/Pdfs/comytexord/A6736.pdf

[4] Tal como lo manifestaba la Cámara Nacional Electoral en su Acordada N° 66 del 2018.

[5] Relevamiento propio en base a legislación provincial y consulta con funcionarios de los tribunales electorales provinciales.

[6] El tope de gastos para la campaña presidencial 2019 era de $453.561.755 (Anexo I. Resolución 03/2019. Cámara Nacional Electoral). Juntos por el Cambio declaró, para la elección general haber recibido un total de $212.176.051,98 (46.7% del tope de gastos), mientras que el Frente de Todos $143.621.806,19 (31,6%).

[7] Para las primarias presidenciales, el límite de gastos fue de $226.780.877. Juntos por el Cambio declaró $180.878.262,82 (79,7% del tope) y el Frente de Todos $75.850.223,40 (33,4%).

[8] Los aportes públicos declarados por Juntos por el Cambio ascienden a un total de $102.366.651,98, mientras que los privados a$109.809.400,00

[9] Los aportes públicos declarados por el Frente de Todos ascienden a un total de $ 93.409.220,91 mientras que los privados a $48.275.787

Autores


Carolina Tchintian

Directora de Instituciones Políticas

Iván Seira

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