El financiamiento educativo en Argentina. El desafío de la equidad bajo un esquema federal


Este informe presenta el monitoreo de la inversión educativa del Estado en Argentina entre 2005 y 2019 y profundiza el análisis en la estructura del financiamiento educativo del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales. Además, indaga en la incidencia de los fondos nacionales en la inversión educativa provincial bajo un esquema federal y los mecanismos de asignación de recursos existentes. Se espera que estos aportes contribuyan en la búsqueda de una mayor justicia distributiva en un sistema educativo marcado por desigualdades estructurales.

¿Cómo fue la inversión educativa consolidada entre 2005 y 2019?

Durante el periodo 2005-2019 se diferencian dos estadios del financiamiento educativo en Argentina. Durante el primer estadio (2005-2010), la inversión en educación, ciencia y tecnología consolidada creció. En un contexto macroeconómico favorable se evidencia el cumplimiento frecuente de las metas de inversión estipuladas para cada año por la Ley de Financiamiento Educativo. El segundo estadio (2010-2019) se vincula con el compromiso político plasmado en la Ley de Educación Nacional de sostener un piso de inversión del 6% del PIB destinado exclusivamente al sector educativo. La meta de inversión no se alcanzó durante este período. Desde 2010, el ritmo de inversión se desaceleró y la inversión educativa osciló en promedio en torno al 5,5% del PIB. En un contexto macroeconómico fluctuante y recesivo, el esfuerzo educativo del nivel nacional y el conjunto de las jurisdicciones provinciales disminuyó: solo en el último año del periodo se registró una contracción de recursos del 1,10% del PIB.

 Metas estipuladas según LFE y LEN e inversión consolidada en educación según jurisdicción, en porcentaje del PIB (2005-2019)

Fuente: elaboración propia sobre la base de la CGECSE /MEN, serie de Índices de Precios IPC-INDEC, IPC-ECOLATINA y CFI/Ministerio de Hacienda de la Nación.

Nota: *Años 2018 y 2019, ver nota metodológica. La descripción de las siglas corresponde a ECyT: Educación, Ciencia y Tecnología y E: Educación exclusivamente.

Dos caras de la misma moneda

La Ley de Financiamiento Educativo estableció un nuevo mecanismo de coordinación federal para incrementar la inversión educativa. Desde 2006, primer año que se hizo efectivo este mecanismo, la Nación afectó una porción de los recursos provinciales provenientes del régimen de Coparticipación Federal de Impuestos para destinarlos a la educación. Esta condicionalidad de recursos representa una proporción significativa del financiamiento educativo en muchas de las jurisdicciones provinciales: en 2017, la participación de los fondos nacionales representó entre el 30% y el 50% del total de la inversión provincial en educación en 15 de ellas.

Entre 2014 y 2019 hubo un avance de la correspondencia fiscal entre ambos niveles de gobierno debido a que la afectación de los recursos coparticipables mejoró la situación fiscal de las provincias —su participación en la distribución de recursos coparticipables se elevó del 43% en 2014 al 54% en 2019 en términos porcentuales—. Además, el carácter redistributivo de la coparticipación federal contribuyó a subsanar la inequidad del financiamiento educativo. Sin embargo, a pesar de esta mejora, la inversión provincial con recursos propios disminuyó. La caída de la inversión se explica, en parte, por el reemplazo de las fuentes de financiamiento por parte de las jurisdicciones provinciales.

La inversión en programas educativos nacionales

El diseño del financiamiento educativo no incorporó la afectación de los recursos nacionales. Así, la asignación del nivel de inversión y el destino de los fondos provenientes de la Nación están librados a la discreción de cada administración de gobierno, lo que les da su carácter flexible.

En los últimos quince años la inversión nacional se concentró en fondos salariales y la disponibilidad de recursos para programas educativos nacionales se vio limitada. Para 2019, la Nación destinó 85% de sus fondos al pago de salarios docentes –73% en educación superior universitaria y 12% en cofinanciamiento de la educación básica en las provincias– y solo el 15% a los programas educativos nacionales e infraestructura educativa. Estos programas, impulsados por criterios redistributivos, objetivos y transparentes, tienen el potencial de reducir las desigualdades educativas estructurales en las provincias.

La incidencia de los recursos de origen nacional –recursos coparticipables y programas educativos nacionales– han contribuido a reducir la brecha de inversión educativa por alumno de gestión estatal entre las jurisdicciones provinciales que más recursos destinan a la educación y las que menos lo hacen. Sin embargo, aún persisten notables disparidades horizontales en las variables fiscales provinciales y la inequidad en la inversión educativa entre las provincias continúa siendo considerable.

En este escenario, parecería que la combinación de mecanismos de asignación de recursos con criterios objetivos y transparentes vinculados a metas educativas explícitas son las principales herramientas para imprimir mayores niveles de equidad en el financiamiento de la educación bajo este esquema federal argentino.

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