Hacia una política nacional de evaluación educativa a gran escala al servicio de la mejora de los aprendizajes

Publicado en agosto de 2023

El mundo enfrenta una “crisis del aprendizaje” (UNESCO, 2013; Banco Mundial, 2018; UNICEF, 2021). Una proporción elevada de niños, niñas y adolescentes que están dentro del sistema educativo no alcanza resultados de aprendizajes satisfactorios.  

En Argentina, tanto las evaluaciones internacionales como las nacionales evidencian un déficit marcado de habilidades fundamentales en Lengua y Matemática. En secundaria, el último dato disponible surge de las pruebas Aprender 2022, que muestran que 4 de cada 10 y 8 de cada 10 adolescentes escolarizados en el último año del nivel secundario no alcanzan un nivel satisfactorio en Lengua y Matemática, respectivamente. 

En este contexto, existe un acuerdo amplio entre las autoridades educativas nacionales y organismos especializados en educación sobre la importancia que tienen las evaluaciones de aprendizajes a gran escala como un insumo esencial para la mejora de la calidad educativa. Este tipo de evaluaciones se implementan a nivel del sistema educativo sobre la totalidad o una muestra de estudiantes de un grado específico, y son estandarizadas en cuanto a dominios (contenidos y habilidades) y grados evaluados, período de evaluación, metodología de corrección y resultados.  

Ahora bien, para que las evaluaciones de aprendizajes a gran escala se transformen en una verdadera herramienta para la mejora, es necesario tomar un conjunto de decisiones estrechamente vinculadas entre sí. La primera de ellas es definir su propósito general: no contar con un “para qué” claramente especificado puede generar inconsistencias que van desde el diseño de las pruebas hasta cómo se difunden y utilizan sus resultados. El segundo paso es precisar quiénes serán los usuarios de la evaluación, los productos que se derivarán de sus resultados y el uso esperado para cada uno de ellos. Estas decisiones son fundamentales para determinar tres características clave del diseño de la evaluación: su alcance –es decir, si será censal o muestral–, los grados o años y el contenido y las habilidades a evaluar y, por último, la frecuencia con la que se llevará a cabo.   

A 30 años del inicio de las evaluaciones de aprendizajes a gran escala en Argentina, su sostenimiento por parte de los distintos gobiernos, más los recientes planes nacionales de evaluación 2020-2021 y 2023-2024, promovidos desde el Ministerio de Educación y aprobados por el Consejo Federal de Educación, reflejan un consenso sobre la importancia de su implementación. Esto también se evidencia en la cantidad de jurisdicciones que han llevado a cabo evaluaciones propias: desde 2019, un total de 12 jurisdicciones lo han hecho, mientras que otras 3 tienen previsto hacerlo en 2023. 

Sin embargo, una de las debilidades principales de las evaluaciones a gran escala en Argentina durante todos estos años ha radicado en la falta de definiciones acerca de cómo se espera que ocurran las mejoras en el sistema educativo a partir de sus resultados. Esta situación de indefinición sobre los propósitos de la evaluación, luego se refleja principalmente en dos áreas: primero, en la falta de previsibilidad respecto de los productos que se derivarán de sus resultados y el uso esperado para cada uno de ellos; y segundo, en el diseño de las pruebas, donde la cobertura censal o muestral, los dominios o grados evaluados y la frecuencia de evaluación han ido cambiando sin que se tenga muy claro el porqué.  

En este marco, este documento presenta un conjunto de recomendaciones para el diseño de una política nacional de evaluación de aprendizajes a gran escala que sirva como una herramienta eficiente al servicio de la mejora de la calidad educativa. Propone la necesidad de planificar las evaluaciones a gran escala en un horizonte temporal de 10 años, período que posibilitaría implementar distintos tipos de dispositivos evaluativos, examinar diferentes dominios sin sobrecargar a las escuelas y estudiantes con una gran cantidad de pruebas en un mismo año, y realizar una definición más precisa de usuarios y usos esperados de los resultados de las pruebas. En concreto, esta política nacional de evaluación se basaría en:

  1. Implementar evaluaciones censales quinquenales para elaborar un mapa nacional de aprendizajes y trayectorias educativas a nivel de escuela.
  2. Continuar las evaluaciones de diagnóstico sobre las áreas fundamentales de Matemática y Lengua, con operativos muestrales bienales al final de la primaria y la secundaria.
  3. Iniciar la evaluación de habilidades socioemocionales también en los niveles primario y secundario.
  4. Fortalecer los esquemas de coordinación entre Nación y las jurisdicciones para evitar superposiciones de evaluaciones y fomentar su complementariedad.
  5. Promover procesos de evaluación formativa en el aula de manera de reforzar el uso y calidad de este dispositivo pedagógico por parte de los y las docentes. 

Prioridades para una agenda intergeneracional y federal de desarrollo

En 2023, nuestra democracia cumple 40 años. Cuatro décadas de elecciones ininterrumpidas y diez elecciones presidenciales. Un hito que en el pasado parecía inalcanzable y que ahora genera el espacio para hacer balances y, sobre todo, para mirar hacia adelante. A raíz de que este logro enorme convive con asignaturas pendientes, queremos aprovechar este aniversario como inspiración para propiciar
acciones que nos lleven a un futuro mejor.

Por eso, CIPPEC lanzó la iniciativa Democracia 40 (#40D), en 2021: un proceso participativo, multiactoral, federal e intergeneracional, de co-construcción de prioridades para el desarrollo argentino, con el objetivo de elaborar recomendaciones concretas de políticas públicas para abonar a una agenda de desarrollo. El país requiere de políticas impulsadas por un acuerdo intergeneracional que delimite un horizonte común entre los liderazgos de hoy y los futuros, en base a prioridades y agendas
compartidas que consideren las preocupaciones y prioridades de las juventudes.

El proyecto de CIPPEC, con el apoyo de REDAPPE y co-financiado por la Unión Europea, “40 años de democracia. Consensos y prioridades de las juventudes y la dirigencia política” se desprende de este proceso. Durante todo el 2022 se realizaron distintas actividades en una plataforma online en la cual participaron jóvenes, especialistas y representantes de la dirigencia sobre las temáticas centrales para el
desarrollo argentino.

Por un lado, se organizó una serie de foros virtuales para capturar las opiniones del público especializado, alrededor de las cinco prioridades del proyecto: alcanzar la justicia educativa, potenciar la matriz productiva, reducir la pobreza, lograr una transición verde justa y consolidar una política exterior al servicio del desarrollo nacional. Asimismo, se relevaron las preocupaciones, intereses y demandas de
política pública de jóvenes de entre 16 y 29 años de todo el país a través de unas consultas online sobre dichas prioridades temáticas, con el objetivo de incorporar la mirada de las juventudes.

Este proceso, cuya síntesis está disponible online, contribuyó a destilar los ejes temáticos priorizados en recomendaciones de políticas públicas puntuales. A partir de ese insumo, y del trabajo de investigación basado en evidencia de los equipos CIPPEC y REDAPPE, se organizaron cinco mesas regionales a lo largo del 2023, en las cuales se llevó al plano subnacional las temáticas identificadas como prioritarias en pos de consolidar una agenda de desarrollo para los próximos 40 años de democracia.

Este documento es la síntesis de cinco mesas de debate intersectorial e intergeneracional, que versaron sobre uno o más ejes priorizados de política pública del proyecto. En ellos participaron más de 250 especialistas técnicos, referentesde sectores juveniles y personas que desempeñan la función pública en distintos niveles de gobierno de todo el país, con representatividad de género, etaria y federal.

El objetivo de cada uno de los encuentros, uno por región de la Argentina (Centro; Cuyo; NEA; NOA y Patagonia), fue identificar consensos, cuellos de botella y posibles estrategias para sortearlos, de cara a robustecer las recomendaciones de políticas públicas en materia de factibilidad técnica, operativa y fiscal. A su vez, los encuentros se plantearon incidir en las dirigencias (política, sindical, empresarial y del tercer sector) y consolidar redes multiactorales, para posicionar las temáticas, en general,
y las recomendaciones de política, en particular, se incluyan e implementen en las próximas administraciones públicas.

Towards a Global Framework for a Public Good to Reduce Information and Labour Market Gaps

Publicado en agosto de 2023

La aceleración del cambio tecnológico está reconfigurando empleos, relaciones laborales y habilidades requeridas, un ejemplo reciente es la IA con ChatGPT. Todos los países enfrentan desafíos para responder a las nuevas habilidades requeridas por el mercado laboral, especialmente en países en desarrollo, limitando la productividad económica que habilita el desarrollo tecnológico.

La falta de estadísticas actualizadas sobre el mercado laboral y las nuevas habilidades demandadas es un obstáculo clave en la solución de la brecha de habilidades. Es por eso que se necesitan políticas públicas bien diseñadas que pueden reducir la brecha de habilidades y aumentar la productividad laboral.

La solución implica entre otras cosas:

  • Recopilación y medición de datos detallados y actualizados para tomar decisiones informadas sobre educación, aprendizaje continuo, capacitación y apoyo laboral.Desarrollar un lenguaje común con taxonomía de habilidades es esencial, similar a clasificaciones ocupacionales o educativas estándar.
  • Utilizar fuentes de datos no tradicionales y tecnologías como IA para generar datos de alta frecuencia a bajo costo, como análisis de big data de vacantes en línea.
  • Combinar información de diferentes sectores, incluyendo público, privado, búsqueda de empleo y educación, beneficia a estudiantes, trabajadores, empresas y gobiernos.

En resumen, la Cuarta Revolución Industrial y la tecnología están transformando el mercado laboral, generando una brecha de habilidades. Recopilar y medir datos, desarrollar taxonomías y utilizar tecnologías puede abordar este problema. El G20 debe impulsar un enfoque común para medir la economía digital y promover el crecimiento inclusivo.

Redefinición de las tarifas y subsidios para un sector energético sostenible

Publicado en agosto de 2023

Los subsidios económicos, particularmente aquellos del sector energético, han sido un problema sin solución durante las últimas dos décadas. El estado de emergencia permanente en que se encuentra el sector –vigente en 20 de los últimos 22 años– ha derivado en congelamientos de tarifas prolongados que, en contextos de alta inflación, implican distorsiones notorias entre los precios que paga la demanda y los costos de prestación de los servicios públicos, que terminan siendo cubiertas por el Estado.

En 2022, los principales subsidios del sector energético alcanzaron los USD 12.427 millones (el 2% del PIB), cifra que representa el 82% del déficit fiscal primario del año. En ese mismo año el Estado cubrió el 79% del costo de la energía eléctrica y el 71% del costo del gas, lo que supuso un gran esfuerzo en términos de recursos públicos con implicancias distributivas regresivas, ya que este subsidio generalizado termina operando como una especie de tarifa social de cobertura universal.

Los subsidios pueden justificarse como un mecanismo que busca garantizar el acceso a los servicios a toda la población, en particular para que los sectores vulnerables tengan acceso a ellos aunque no puedan pagarlos. No obstante, que los servicios tengan precios demasiado bajos (que no cubren los costos) puede derivar en la falta de inversiones necesarias en mantenimiento y expansión que hacen a la sostenibilidad del sistema. De esta manera, puede empeorar la calidad del servicio y terminar perjudicando a quienes se quiere proteger con precios bajos: los hogares usuarios. Incluso, el problema se agrava si los subsidios son generalizados y los recursos, que son escasos, se destinan a financiar también a los hogares que sí pueden pagar los costos.

La complejidad para salir de este conflicto radica en que no se ha resuelto el trade off entre la accesibilidad y la sostenibilidad del sistema. Es por eso que las tarifas son una cuestión central de política pública dentro de cualquier modelo de desarrollo de una economía. El desafío consiste en encontrar el equilibrio entre las diferentes demandas contrapuestas y los responsables de formular políticas están teniendo dificultades para lograrlo.

En Argentina, en general, primaron las soluciones que buscan garantizar accesibilidad por sobre la sostenibilidad, pero eso llevó a un nivel de subsidios generalizados que no es sostenible y que atenta contra la previsibilidad que necesita el sector. Esta es una dificultad relevante para el sector energético ya que sus inversiones se caracterizan por ser a largo plazo. Esto atenta contra el mantenimiento del sistema, la expansión de las redes y el desarrollo de nuevas inversiones, lo que en un deterioro sostenido de la calidad de servicio que perjudica más a los hogares vulnerables.

Por eso, es necesario reducir el peso de los subsidios energéticos en el gasto fiscal y focalizar los esfuerzos en asegurar el acceso a la energía a la población más vulnerable, al mismo tiempo que alcanzar la recomposición de tarifas en pos de la sostenibilidad del sector. En primer lugar, porque su nivel actual es insostenible para ser financiado fiscalmente y tiene repercusiones en los desequilibrios macroeconómicos. En segundo lugar, porque su dinámica afecta la previsibilidad que requiere el sector y atenta contra las inversiones necesarias para buscar la sostenibilidad. En tercer lugar, porque resultan ineficientes, ya que los recursos escasos se están destinando a financiar a todos los hogares sin una focalización en quienes más lo necesitan.

Con el propósito de reducir el peso de los subsidios energéticos en el gasto fiscal, este documento evalúa la implementación de una Tarifa Social (TS) como mecanismo de focalización de subsidios destinada a la población vulnerable. La literatura y las experiencias relevadas indican claramente que los regímenes de tarifa social son efectivos para mejorar el acceso de los usuarios vulnerables a los servicios energéticos, para reducir la carga fiscal y para contribuir a la eficiencia energética si su diseño incluye este objetivo.

La TS estudiada busca garantizar la universalización del acceso a la energía, focalizan-do los recursos públicos en los sectores vulnerables e incentivando el uso eficiente y racional de la energía mediante tarifas crecientes en segmentos de consumo superiores a las necesidades básicas. Para eso, la TS se implementa a través de un descuento en las facturas de energía eléctrica y de gas para los hogares identificados como vulnerables y establece umbrales de consumo. Así, alcanzaría al 30% de los hogares argentinos: aproximadamente 5 millones de hogares, de los cuales 4,9 millones tienen acceso a red de energía eléctrica y 1,1 millones tienen acceso a red de gas natural.

Su implementación permitiría un ahorro fiscal del 1,4% del PIB. Este resultado surge de estimar el costo de oportunidad de implementar la TS propuesta, para verificar que la implementación y los criterios propuestos aseguren el objetivo de reducción de la masa de subsidios y su peso en las cuentas públicas.

Con esta alternativa, se incentiva el uso eficiente de los recursos a partir de precios que den señales claras; se garantiza el acceso a la energía por parte de los hogares más vulnerables a través de subsidios focalizados y se garantiza la sostenibilidad del sistema de prestación de servicios públicos. Al mismo tiempo, se colabora con el ordenamiento de las cuentas fiscales necesario para un desarrollo sostenible.

Mujeres en ciencia y tecnología: cómo derribar las paredes de cristal en América Latina. El caso Chile.

Publicado en agosto de 2023

A lo largo del tiempo, las sociedades han sabido hacer frente a las diferentes situaciones y problemas complejos que han tenido por delante, y así continuar creciendo y desarrollándose. En el contexto de la aceleración tecnológica producida por la cuarta revolución industrial, el crecimiento de las actividades vinculadas a la ciencia y la tecnología (CyT) ha sido impactante y notorio, y el conocimiento producido en estos ámbitos se transformó en un aliado indispensable para resolver las diferentes problemáticas que aquejan a las sociedades del presente.

En América Latina, las actividades del sector de CyT son cada vez más importantes y poseen un gran potencial de crecimiento. Mientras que en otros países de la región como Argentina, Brasil o México la participación de este sector ronda el 10% del valor agregado (Ministerio de Producción de Argentina, 2018; IBGE, 2018; INEGI, 2018), en Chile estos sectores representan apenas 1 de cada 25 dólares producidos en la economía (INE, 2018). Es indispensable que estas actividades se expandan en la economía chilena por varias razones: en primer lugar, porque la revolución tecnológica llegó para quedarse y no hacerlo puede significar un rezago cada vez más marcado y problemático; en segundo lugar, porque las áreas STEM (ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas, por sus siglas en inglés) ofrecen empleos de mejor calidad que el resto del mercado de trabajo, con salarios más altos y tasas de informalidad menores; y, en tercer lugar, porque es una oportunidad para apuntalar un crecimiento inclusivo, con mayores oportunidades para todas las personas.

Este último desafío se torna central. Pese a que el crecimiento de las áreas vinculadas a CyT ha sido exponencial durante las últimas décadas, los beneficios que ofrecen estos sectores no han sido repartidos de manera equitativa entre géneros. Las mujeres aún enfrentan mayores barreras que sus pares varones para insertarse y crecer en el ámbito de la CyT.

Primero, porque son pocas las mujeres que deciden estudiar es carreras STEM. Desde edades muy tempranas, las niñas se enfrentan a entornos que asocian a la ciencia y la tecnología como actividades “masculinas”, moldeando sus representaciones e incidiendo en sus elecciones (Szenkman y Lotitto, 2020). En segundo lugar, las mujeres que logran sortear estas barreras y deciden desarrollar sus estudios universitarios en ámbitos de CyT, enfrentan serios desafíos para consolidar sus trayectorias. Estas barreras pueden estar vinculadas a un clima hostil y/o a situaciones de acoso y discriminación, que terminan por incentivar el abandono: según un estudio del sistema científico chileno, entre las mujeres que han tenido que interrumpir sus estudios de doctorado, la tercera parte lo hizo por razones de acoso o discriminación (Canales, Cortez, Sáez y Vera, 2021). Por último, quienes logran graduarse de carreras STEM tienen más dificultades para insertarse en el mercado laboral principalmente por dos razones: porque los departamentos de CyT están altamente masculinizados y tienen sesgos de contratación, y porque las tareas de cuidado restringen el tiempo de las mujeres para su desarrollo profesional. En Chile, las mujeres dedican, en promedio, tres horas más por día que los varones a tareas no remuneradas (ENUT Chile, 2015).

Durante la última década, el Estado chileno impulsó, junto al sector privado, la sociedad civil y organismos internacionales, una batería de iniciativas para abordar estas barreras. A los fines prácticos, las acciones impulsadas se clasifican en tres categorías según el público objetivo: niñas y adolescentes, con acciones que buscan romper con los estereotipos de género durante la infancia y la adolescencia; jóvenes y adultas, consolidando acciones afirmativas que promueven la elección y participación de mujeresen áreas STEM durante la etapa de formación universitaria y facilitando algunas condiciones para el acceso y la consolidación de trayectorias laborales; e iniciativas transversales.

Poner el foco en identificar cómo potenciar la participación de mujeres en CyT consti-tuye una estrategia doblemente relevante: al mismo tiempo que permite avanzar hacia una mayor igualdad de género, conforma una oportunidad estratégica para el desarrollo económico. Chile posee una ventaja con respecto a otros países de América Latina: cuenta con una Política Nacional de Género en Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación que busca alcanzar la paridad de género en actividades del sector CyT a través de la implementación de una estrategia integral. Este marco es una oportunidad para continuar impulsando acciones afirmativas y políticas que permitan mejorar la situación de las niñas y adolescentes en la educación primaria y secundaria, y derribar las barreras que enfrentan las mujeres adultas en sus trayectorias profesionales en CyT.