Transferencias del Estado a la niñez: herramientas para reducir la infantilización de la pobreza


Cuatro de cada diez niños y adolescentes argentinos viven en situación de pobreza. La pobreza en la Argentina se concentra en las familias con niños y son estas las que están en situaciones más vulnerables.

En otras palabras, en la Argentina la pobreza está infantilizada: el porcentaje de niños que vive bajo la línea de pobreza es mayor que el porcentaje de población mayor de 18 años que vive en estas condiciones.

Pobreza e indigencia en niños y adultos. Aglomerados urbanos (1° trimestre 2018)

Fuente: CIPPEC en base a INDEC (2018a).

Distribución de grupos etarios por quintil de ingreso. Total aglomerados urbanos (1° trimestre 2018)

Fuente: CIPPEC, en base a EPH 2018, 1° trimestre.

La infantilización de la pobreza, además, se está profundizando. Si bien en los últimos quince años la situación social promedio de la Argentina mejoró, este incremento fue mayor para los hogares sin niños que para los hogares con niños y adolescentes.

Evolución de la pobreza por grupo etario. Total aglomerados urbanos (2003-2018)

Fuente: CEDLAS-UNLP en base a EPH, INDEC.

Los niños y adolescentes tienen derecho a un nivel de vida digno y revertir el escenario actual y garantizar este derecho exige que todas las familias con niños cuenten con ingresos suficientes para vivir dignamente.

¿Por qué son importantes las transferencias a la niñez?

La infancia y la adolescencia son períodos cruciales para el desarrollo de una persona. En la etapa prenatal y los primeros años de vida se forma gran parte de las habilidades mentales de las personas adultas, y en la infancia media se consolidan las neuronas responsables de la cognición, el lenguaje y las habilidades sensoriales.

La segunda infancia (5 a 12 años) y la adolescencia -período de transición entre la dependencia total y el desarrollo de la autonomía-, son cruciales también. En ese período, se producen transformaciones físicas y emocionales que permiten consolidar muchas habilidades y competencias necesarias para relacionarse y participar activamente en la escuela, el trabajo y las relaciones personales.

Cuando la pobreza está infantilizada, estas cuestiones contribuyen a que se repitan las condiciones de vida entre una generación y otra. Aquellos niños que crecen en un entorno empobrecido tienen mayores posibilidades de obtener resultados negativos durante la adolescencia y la adultez –en términos de su desarrollo cognitivo, desempeño académico, ingreso, salud, entre otras- y de ofrecerle, a su vez, menos oportunidades a la generación siguiente.

Las inversiones en capital humano tienen mayores tasas de retorno cuanto menor es la edad de la persona. Las políticas de desarrollo infantil temprano de calidad tienen una tasa de retorno a la inversión de hasta US$ 17 por cada US$ 1 invertido, según estimaciones del economista James Heckman publicadas por UNICEF en 2010.

Este argumento se sostiene tanto por los retornos de invertir como los costos de no hacerlo: algunas estimaciones muestran que el costo mundial que acarrea la falta de inversiones adecuadas en la primera infancia se encuentra en torno a un billón de dólares por año.

Invertir en la infancia es una crucial para aprovechar el bono demográfico. Dentro de la transición demográfica, Argentina se encuentra en una etapa denominada “bono demográfico”: es un periodo en el que hay un mayor número de personas en edad de trabajar por persona dependiente lo cual incrementa la capacidad económica y de generación de recursos de los países.

El fin de esta etapa –prevista en Argentina para 2040- implica que habrá una mayor proporción de adultos mayores en la población, lo cual reducirá sensiblemente la recaudación impositiva e incrementará los gastos asociados al sistema previsional.

Esta próxima fase trae consigo grandes desafíos.  El contexto en el cual se afronte esta etapa dependerá de si y cómo se logre aprovechar el actual bono demográfico para invertir en los más jóvenes e incrementar la potencial productividad de las cohortes futuras.

Tiene implicancias sobre la equidad de género. La manera en que una sociedad organiza las tareas de cuidado tiene implicancias significativas tanto para el ejercicio pleno de los derechos de los niños y adolescentes (muchas veces encargados del cuidado de los más pequeños), como para el logro de la equidad de género: aún hoy, las tareas de cuidado suelen quedar en manos de las mujeres.

Garantizar una vida digna a las familias con niños implica también ampliar el menú de posibilidades para satisfacer las necesidades del cuidado infantil y, eventualmente, reducir la sobrecarga actual que experimentan las mujeres. Esto podría contribuir a revertir la discriminación por género en el mercado laboral y, consecuentemente, generar ingresos adicionales en los hogares más vulnerables, en los cuales las tasas de actividad femenina son más bajas.

¿Qué transferencias hace el Estado a la niñez?

En Argentina, existen hoy tres vías por las cuales el Estado transfiere ingresos a las familias con niños y adolescentes, según la categoría ocupacional de sus padres.

Componentes del sistema de transferencias del Estado a niños y adolescentes (2018)

Fuente: CIPPEC en base a normativa vigente.

En los últimos años, la Argentina logró importantes avances en las transferencias de ingresos a niños y adolescentes. Se buscó, desde un rol protagónico del Estado nacional, igualar derechos de los hijos de los trabajadores monotributistas, desocupados, o que se encuentran en la informalidad con aquellos de los trabajadores formales.

Entre las tres, se cubre casi al 90% de las familias argentinas que tienen niños. Sin embargo, el tipo de prestación y los requisitos que se deben cumplir para acceder y continuar recibiendo las transferencias son diferentes.

Las transferencias, ¿están dirigidas sólo a las familias más vulnerables?

Los ingresos percibidos por las familias no son una limitación para recibir transferencias del Estado. De hecho, la deducción del Impuesto a las Ganancias ha beneficiado históricamente esta medida a los sectores de ingresos medios-altos y altos, dado que no existe un tope al ingreso para realizar la deducción.  Actualmente el 92,6% de los individuos que pagan impuesto a las ganancias se concentran en los dos quintiles de ingresos más altos.

Así, los niños y adolescentes menores de 18 años cuyos padres se encuentran inscriptos como autónomos o trabajan en relación de dependencia y pagan impuesto a las ganancias por tener un ingreso superior a cierto monto pueden recibir una transferencia tácita del Estado mediante una deducción impositiva.

Esta transferencia es menos reconocida en el debate público porque se trata de un apoyo monetario indirecto: si bien no se transfiere dinero a los padres, la deducción permite pagar un menor impuesto, lo que conlleva a una disminución en la recaudación impositiva del Estado y así otorga un subsidio a estas familias en forma de reducción de la carga tributaria.

Cobertura de asignaciones monetarias a niños y adolescentes menores de 18 años y personas con discapacidad por tipo de asignación (2018)

Fuente: CIPPEC, en base a Boletín mensual de la AUH (abril 2018), ANSES.

De los 13 millones de niños menores de 18 años, el 29% reciben AUH, el 39% AFH y un 5% reciben apoyo monetario a través de la deducción del Impuesto a las Ganancias. Del 27% restante, 13% se encuentra cubierto por AFH contributivas provinciales y 3% por pensiones no contributivas.

Pero todavía hay casi un millón y medio de niños (10% del total) que no reciben ningún tipo de transferencia, ya sea porque están excluidos por normativa u otros motivos (7%), o porque no tienen un adulto asociado en el registro y se desconoce su situación (3%). En su mayoría, estos últimos son niños de los sectores de menos ingresos.

¿Hay límites a la cantidad de niños cubiertos por las transferencias?

Mientras que para la deducción del Impuesto a las Ganancias, y para las Asignaciones Familiares por Hijo no hay un límite de niños por familia, la Asignación Universal por Hijo tiene un tope de cinco hijos por familia.

Este tope suele justificarse como un “desincentivo” a la fecundidad, aunque no hay evidencia concluyente que la apoye. Además, los datos administrativos muestran que el 51% de los titulares de la AUH solo tienen un hijo a cargo, mientras que solo un 2,3% del total tiene cinco hijos.

¿Qué le pide el Estado a las familias a cambio de las transferencias?

Los niños de padres que reciben asignaciones familiares o deducciones del impuesto a las ganancias no tienen que cumplir requisitos. La AUH, en cambio, está compuesta en 80% por una transferencia mensual y en 20% por un pago único a fin de año (la Ayuda Escolar Anual). Ese 20% se abona tras constatar que a los chicos de menos de cinco años se les hicieron los chequeos de salud y que los mayores de cinco asistieron a la escuela.

En este sentido y en pos de la equidad del esquema de transferencias, el cumplimiento de las corresponsabilidades debería ser exigido a todos los niños o procederse a la supresión de dicho requisito. La evidencia en nuestro país en favor de las condicionalidades en salud y educación no resulta contundente por lo que su eliminación sería el camino más acertado: en el plano educativo, si bien la implementación de la AUH habría contribuido a mejorar la tasa de asistencia escolar de los niños, este efecto resulta muy pequeño (debido a las elevadas tasas de asistencia previas al programa) y solo adquiere mayor relevancia para los varones de entre 15 y 17 años. Resultados similares se observan para la continuidad escolar y la tasa de graduación. Aunque el programa mostró efectos positivos sobre la retención, no habría logrado atraer al sistema educativo a aquellos niños más vulnerables que están fuera del mismo. Respecto a los efectos de la condicionalidad de salud, no se encuentran efectos sobre las consultas médicas ni en las razones por las que éstas no se realizaron.

Las corresponsabilidades también suponen una gran carga burocrática para las madres, dado que en el caso de la AUH alrededor del 98% de las titulares son mujeres. En este sentido, en caso de mantener la exigencia de cumplimiento, sería ideal avanzar en su automatización, en coordinación con los ministerios de Educación y Salud.

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