En Argentina, existen tres herramientas mediante las cuales el Estado transfiere dinero a las familias: la Asignación Universal por Hijo, las Asignaciones Familiares y la deducción especial del Impuesto a las Ganancias.
A través del decreto 702/18 el gobierno modificó las Asignaciones Familiares y la deducción del Impuesto a las Ganancias. Las modificaciones sobre las deducciones por hijo del Impuesto a las Ganancias podrían tener implicancias positivas en términos de equidad, ya que la posibilidad de una doble deducción de una familia por un mismo hijo y la doble percepción de una Asignación Familiar y de la Deducción del Impuesto a las Ganancias vigente en la actualidad conduce a un escenario inequitativo. Los cambios en el régimen de Asignaciones Familiares, en tanto, con la eliminación de las “zonas diferenciales”, acentúa la actual heterogeneidad de criterios en los distintos tipos de prestaciones.
Cómo transfiere el Estado dinero para los niños y adolescentes
La Asignación Universal por Hijo (AUH) se otorga mensualmente a los niños cuyos padres están desocupados, inactivos o trabajan en la economía informal. Actualmente la reciben 3.872.043 niños (el 29% del total de menores de 18 años) y su inversión en el 2017 fue de $60.115 millones. La Asignación Familiar por Hijo (AFH) está dirigida a los hijos de asalariados formales, monotributistas y jubilados o pensionados del SIPA. Este tipo de transferencia la recibían, antes de los cambios de julio de 2018, 5.216.143 niños (el 39% del total de menores de 18 años) y su inversión en el año 2017 alcanzó los $78.186 millones. En cuanto a la deducción por hijo del impuesto a las ganancias, puede ser realizada por los trabajadores asalariados de mayores ingresos o los independientes que se encuentren inscriptos como autónomos y es una transferencia indirecta que cubría previamente a las modificaciones, a 659.611 niños (el 5% del total de menores de 18 años). Se estima que el dinero que el Estado dejó de recaudar por esta deducción en el año 2017 fue de $7.735 millones.
Este esquema, previo a los cambios del 27 de julio de 2018, resultaba inequitativo y fragmentado. Con respecto a la cobertura, de los 13 millones de niños y niñas menores de 18 años, el 29% de ellos reciben AUH, el 39% AFH y un 5% reciben apoyo monetario a través de la deducción del impuesto a las ganancias. Del 27% restante, 13% se encuentra cubierto por AFH contributivas provinciales y 3% por pensiones no contributivas. Pero todavía hay un millón y medio de niños (11% del total) que no reciben ningún tipo de transferencia: ya sea porque están excluidos por la normativa u otras razones (8%), o porque aun cumpliendo con los requisitos para percibir la AUH, no lo hacen (3%). En su mayoría, se trata de niños en los sectores de menores ingresos.
El sistema tiene otras falencias más allá de la cobertura: los montos que reciben los niños varían y hasta la reforma eran mayores para aquellos pertenecientes a las familias de más ingresos que descuentan ganancias (especialmente las familias con dos adultos que podían hacer la deducción por el mismo hijo/a); los criterios de elegibilidad son heterogéneos; y, en algunos casos, el acceso a la transferencia está condicionada por corresponsabilidades que las familias deben cumplir o por la cantidad de hijos en el hogar, mientras que en otros no.
Este escenario, regresivo e inequitativo previo a las reformas contribuía a la infantilización de la pobreza y afectaba el pleno goce de los derechos de los niños, en un contexto en el cual cuatro de cada diez niños y adolescentes viven en situación de pobreza. Pero además, suponía un obstáculo para el desarrollo del país: no abordar esta situación implicaba desaprovechar la oportunidad que ofrece el bono demográfico.
Tabla 1. Los tres componentes del sistema de transferencias a niños, niñas y adolescentes. Vigente hasta septiembre de 2018.
Fuente: CIPPEC
¿Qué cambió?
El 27 de julio de 2018 se publicaron en el Boletín Oficial dos medidas que modifican parcialmente este esquema de tres vías. Por un lado, el Decreto 702/2018 modifica el régimen de Asignaciones Familiares, que afecta a los trabajadores asalariados formales. En este sentido, se eliminan las zonas diferenciales para el cobro de la Asignación Familiar por Hijo (que establecía un plus para áreas consideradas prioritarias por ser más caras o desfavorecidas por algún motivo), se incrementa el tope salarial mínimo para percibir la asignación de $200 a $2.816 (excepto para los individuos que cobran prestación de desempleo) y se reducen los topes de ingreso familiar e individual máximo de $94.786 a $83.917 y $47.393 a $41.959, respectivamente.
Por otro lado, la resolución 4286 de AFIP cambia la posibilidad de deducción por hijo del Impuesto a las Ganancias: hasta ahora, ambos progenitores podían deducir un mismo hijo; a partir de este año, solo uno de los padres podrá aplicar el 100% de la deducción o ambos padres podrán aplicar el 50%. Al mismo tiempo, las personas que tributen el impuesto a las ganancias y pretendan realizar una deducción por hijo deberán informar en el “Sistema de Registro y Actualización de Deducciones del Impuesto a las Ganancias” si reciben una prestación del régimen de Asignaciones Familiares por las personas a su cargo.
Estos cambios se ven reflejados en los gráficos 1 y 2.
Gráfico 1: Esquema de transferencias actual
Fuente: CIPPEC sobre ANSES (2018), AFIP (2018), INDEC (2018) y REM (2018).
Gráfico 2: Esquema de transferencias a partir de septiembre de 2018
Fuente: CIPPEC sobre ANSES (2018), AFIP (2018), INDEC (2018) y REM (2018).
¿Qué impactos pueden tener estos cambios?
Con respecto a las modificaciones sobre las deducciones por hijo del Impuesto a las Ganancias, éstas podrían tener implicancias positivas en términos de equidad y se alinean con las recomendaciones que CIPPEC publicó en 2016 sobre este tema. La posibilidad de una doble deducción de una familia por un mismo hijo y la doble percepción de una Asignación Familiar y de la Deducción del Impuesto a las Ganancias vigente hasta la reforma conducía a un escenario inequitativo. Mientras las AFH y AUH solo permiten una asignación por cada hijo, en Ganancias ambos padres podían descontar por el mismo niño o adolescente. En el extremo, una familia en la cual ambos progenitores se encontraban en la última categoría del Impuesto a las Ganancias podían ahorrar hasta $22.023 por hijo al año: $3.118 más que quienes están en el tramo más bajo de ingresos para el cobro de las AFH y los que perciben AUH (cumpliendo con las corresponsabilidades), y $6.499 más que los niños que cobran AUH y no reciben el pago correspondiente a las corresponsabilidades. Un niño perteneciente al 20% más rico del país podía recibir (por deducción del impuesto a las ganancias) una trasferencia que es un 45% mayor a lo que recibe un niño del 20% más pobre (por AUH). Al eliminar estas posibilidades, el esquema elimina ciertos sesgos regresivos en el sistema de transferencias a la niñez.
Con respecto a los cambios en el régimen de Asignaciones Familiares, la eliminación de las “zonas diferenciales” por las que los niños/as en algunas provincias podían acceder a transferencias mayores podría exacerbar la fragmentación actual del sistema. Esta eliminación reduciría el monto otorgado a al menos 300.000 niños que reciben las Asignaciones Familiares por Hijo pero se mantendrían para la AUH y para la Asignación Familiar por Hijo con Discapacidad. Esto acentúa la actual heterogeneidad de criterios en los distintos tipos de prestaciones. Además, las zonas diferenciales para el cobro de la AUH siguen siendo distintas que para el cobro de la Asignación Familiar por Hijo con Discapacidad.
Las zonas diferenciales que seguirán con vigencia hasta septiembre incluían a todas las provincias patagónicas (Tierra del Fuego e Islas del Antártico Sur, Santa Cruz, Chubut, Río Negro y Neuquén), la provincia de La Pampa y algunos departamentos de las provincias de Mendoza, Salta, Catamarca, Formosa y Jujuy. Las zonas fueron incorporadas en 2004 con la intención de adecuar las Asignaciones al “desarrollo de la actividad económica local, los índices de costo de vida o de variación salarial y la situación económico-social de las distintas zonas” (DNU 368/04). Sin embargo, la definición de las zonas actualmente vigentes no parece estar regida por un único criterio, dado que hay provincias con ingresos promedios superiores al nacional, pero también hay regiones desfavorecidas del NOA y NEA (pero no todas ni con criterios objetivamente definidos). Por lo tanto, si bien la eliminación de las zonas contribuye a dotar de mayor homogeneidad al régimen, esta mayor homogeneidad ocurrió en forma de equiparación para abajo en lugar de plantear criterios concretos para la definición de las zonas y los porcentajes de aumentos respecto de los valores generales de las asignaciones.
Por otro lado, si bien los montos de las asignaciones y los rangos para su cobro se ajustan trimestralmente según el índice de movilidad establecido en la Ley 27.160, el decreto no informa sobre la actualización de los topes mínimo y máximo. En septiembre de 2018 (cuando empiece a regir el decreto) el ingreso mínimo para la percepción de asignaciones familiares del último tramo ($44.244) sería mayor que el tope máximo de ingreso individual permitido para el cobro de Asignaciones Familiares ($41.959), por lo cual este tramo no existiría en la práctica, asumiendo que estos montos no se actualizarán en línea con los límites de los rangos. Además, la reducción del tope de ingreso máximo para la percepción de la asignación podría dejar sin cobertura a los niños cuyos padres ganan más del tope máximo pero cuyos ingresos no les permiten realizar la deducción tributaria por hijo.[1] Un ejemplo sería el caso de un individuo casado que realiza deducciones por cónyuge e hijo y empieza a pagar ganancias desde los $44.668.
Estas modificaciones podrían ser el primer paso para una reforma integral del esquema de transferencias a la niñez. En primer lugar, su cobertura actual no es universal: de los 13 millones de niños y niñas menores de 18 años que habitan nuestro país, un millón y medio (11%) no reciben ningún tipo de transferencia, la mayoría de ellos pertenecientes a sectores de menores ingresos[2].
Además, los criterios de elegibilidad son heterogéneos y, en los sectores más vulnerables que perciben la Asignación Universal por Hijo, el acceso a la transferencia está condicionada por corresponsabilidades que las familias deben cumplir o por la cantidad de hijos en el hogar (cuyo máximo de prestaciones es cinco), mientras que en otros no. Hoy en día, éstas se exigen solo a los niños que reciben AUH, quienes en general viven en contextos de mayor vulnerabilidad, y, en caso de incumplimiento, se procede a penalizarlos: primero se les retiene un 20% del monto de la prestación y luego se suspende la totalidad del pago. En este sentido y en pos de la equidad del esquema de transferencias, el cumplimiento de las corresponsabilidades debería ser exigido a todos los niños o procederse a la supresión de dicho requisito. La evidencia en nuestro país en favor de las condicionalidades en salud y educación no resulta contundente por lo que su eliminación sería el camino más acertado: en el plano educativo, si bien la implementación de la AUH habría contribuido a mejorar la tasa de asistencia escolar de los niños, este efecto resulta muy pequeño (debido a las elevadas tasas de asistencia previas al programa) y solo adquiere mayor relevancia para los varones de entre 15 y 17 años. Resultados similares se observan para la continuidad escolar y la tasa de graduación. Aunque el programa mostró efectos positivos sobre la retención, no habría logrado atraer al sistema educativo a aquellos niños más vulnerables que están fuera del mismo (ANSES, 2017; Edo y Marchionni, 2017). Respecto a los efectos de la condicionalidad de salud, Goldschmidt (ANSES, 2017) no encuentra efectos sobre las consultas médicas ni en las razones por las que éstas no se realizaron. Las corresponsabilidades también suponen una gran carga burocrática para las madres, dado que en el caso de la AUH alrededor del 98% de las titulares son mujeres. En este sentido, en caso de mantener la exigencia de cumplimiento, es menester avanzar en su automatización, en coordinación con los ministerios de Educación y Salud.
Un escenario inequitativo en las transferencias a la niñez contribuye a la infantilización de la pobreza y afecta el pleno goce de los derechos de los niños, en un contexto en el cual cuatro de cada diez niños y adolescentes viven en situación de pobreza. Además, los elevados niveles de inflación y proyecciones de crecimiento económico moderadas a pesimistas podrían tener como consecuencia un aumento de la cantidad de adultos y niños en situación de pobreza.
En contextos recesivos o de menor crecimiento, resulta fundamental fortalecer los mecanismos de protección de ingresos. Una reforma integral que dote de mayor progresividad pero que, sobre todo, asegure que todas las familias con niños/as o adolescentes cuenten con ingresos suficientes para garantizar un nivel de vida digno, debería ser una prioridad. Hay una oportunidad para analizar esta reforma: en el acuerdo con el FMI se incluyó una la cláusula de salvaguarda ante el potencial efecto sobre los sectores más desprotegidos de las proyecciones macroeconómicas más pesimistas. Esta cláusula permite incrementos de hasta 0,2% del PBI para proteger a los sectores más vulnerables en caso de que las condiciones sociales empeoren.
Los niños y adolescentes tienen derecho a un nivel de vida digno y a que sus familias cuenten, para ello, con dinero. Además, lo que ocurre en la infancia y la adolescencia tiene enormes implicancias en cómo se transita el resto de la vida: estos períodos son cruciales para el desarrollo cognitivo, físico y emocional de las personas. Implementar un esquema de transferencias integral y universal que contemple como prioridad el cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, independientemente de su lugar de origen o la situación laboral de sus padres, es crucial para el presente y el futuro de la Argentina.
[1] Cabe además señalar que el incremento del tope mínimo podría generar exclusiones transitorias de familias de la percepción de la asignación, ya que si bien se contempla que pasen a recibir la Asignación Universal por Hijo, este cambio no sería automático. Actualmente, son 11.392 los niños excluidos del cobro de las asignaciones por encontrarse el ingreso de sus padres por debajo del mínimo.
[2] La Encuesta Nacional de Protección y Seguridad Social (ENAPROSS) es la única encuesta que permite analizar la cobertura desagregada por tipo de subsistema de asignaciones familiares y quintiles de ingreso, y es la más actualizada a pesar de haber sido realizada en 2011. Un gran porcentaje de los niños y adolescentes pertenecientes al 20% más pobre carece de toda forma de apoyo monetario (27,1% en 2011) y es aquí donde se observa el mayor porcentaje de personas no alcanzadas por las intervenciones pese a cumplir con la normativa (19,1% en 2011). En cambio, el quintil más rico tiene el menor porcentaje de personas no cubiertas a pesar de cumplir con los requisitos (0,3% en 2011), mientras que el resto se encuentra excluido por normativa.
