La regulación del nivel inicial en Argentina


Este documento, elaborado en forma conjunta por CIPPEC y UNICEF, es uno de los cinco informes técnicos del estado de la educación inicial en Argentina. La serie completa está disponible aquí.

El sistema educativo en Argentina se organiza a partir de un conjunto de regulaciones que definen el accionar de cada uno de los actores que en él se desempeñan: gobierno nacional, administraciones provinciales, supervisores, docentes, entre otros. Este corpus incluye tanto a la normativa como al currículum, cada uno de los cuales abarca distintas dimensiones que hacen a la configuración y a la calidad de la oferta.

El currículum constituye un dispositivo de política clave para establecer los límites y posibilidades de la transmisión cultural. Condensa una serie de intenciones político-pedagógicas orientadas a la formación de las nuevas generaciones en el marco de un determinado proyecto de sociedad. Así entendido, el currículum es un instrumento para regular y legislar un campo de actividad educativa. Se trata de un instrumento que cobra particular importancia en la regulación de los niveles del sistema educativo, ya que actúa como un nodo articulador entre el acervo cultural, el campo de la política y las prácticas educativas. Este informe presenta un mapa del currículum vigente para el nivel inicial en las veinticuatro provincias argentinas. En la perspectiva que atraviesa el informe confluyen la mirada de política educativa, el alcance federal y las particularidades de la educación inicial.

Respecto del primer punto, el documento parte de una preocupación por analizar el currículum en tanto dispositivo de política educativa. Esto supone, por un lado, que al ser un resultado de distintas tradiciones en materia de organización y gobierno del sistema, el currículum constituye una puerta de entrada al análisis del gobierno de la educación. Por otro lado, entender al currículum como un dispositivo de política implica asumir que su configuración puede contribuir a la ampliación y la mejora de la calidad de la oferta. Este informe privilegia una mirada más integral sobre su potencial para constituir un cuerpo normativo completo y cohesionado que oriente la tarea de los adultos que trabajan con la primera infancia. Es por ello que queda fuera de sus límites una interpretación sobre la calidad didáctica de los diseños.

Poner el énfasis en la política educativa y el gobierno de la educación vuelve necesario atender al segundo eje propuesto, el federalismo educativo. En la Argentina existe una doble soberanía (nacional y provincial) que moldea el gobierno y el funcionamiento del sistema y complejiza la construcción de políticas comunes y articuladas. Se trata de un escenario atravesado, a su vez, por desigualdades territoriales que se expresan en una dispar cobertura y calidad en materia educativa .

En este contexto, es fundamental realizar análisis comparados que permitan aproximarse tanto a la relación entre la nación y las provincias, como a la diversidad y disparidad interprovincial desde los instrumentos de política educativa. El tercer eje de la indagación pone el foco en las particularidades de la educación inicial en el marco de las políticas de primera infancia. Es necesario tener en cuenta que el nivel inicial terminó de organizarse hace poco más de una década, cuando en 2006 la LEN reconoció en su artículo 18 la unidad pedagógica del nivel que incluye a los niños desde los 45 días hasta los 5 años inclusive. Dada su reciente sistematización, la oferta es sumamente heterogénea y coexiste con otras instituciones orientadas a la primera infancia. Sumado a lo anterior, la cobertura de la educación inicial es menor que la de otros niveles, particularmente entre los niños más pequeños, y presenta una fuerte preeminencia del sector privado.

Más allá de sus particularidades en lo que respecta a la cobertura, se trata de un nivel con una identidad pedagógica propia, que se ha definido a partir de una fuerte diferenciación respecto de las tradiciones de la escuela primaria. Así, los debates pedagógico-didácticos del nivel tendieron a privilegiar el juego y a fomentar un uso flexible del espacio y del tiempo. Por otro lado, aún hoy se encuentran en discusión el lugar de la alfabetización inicial, la articulación con las familias en la educación temprana y la transición hacia la educación primaria. La preeminencia de estos debates abona a la necesidad de análisis que consideren las particularidades del nivel, a los fines de comprender, desde dicha óptica, la calidad de la oferta para los más pequeños.

Este trabajo constituye una primera aproximación, de carácter exploratorio y descriptivo, a los lineamientos nacionales y a los diseños curriculares jurisdiccionales que regulan el nivel inicial en las veinticuatro provincias argentinas. Si bien existen estudios comparativos de los currículos de la educación inicial a nivel internacional, no se encontraron análisis que hayan avanzado sobre una comparación de las jurisdicciones argentinas desde la perspectiva aquí adoptada. Dado el abordaje y los objetivos señalados, este trabajo presenta limitaciones. Por un lado, su alcance se circunscribe a la dimensión declarativa de la regulación, es decir que no aspira a analizar su concreción cotidiana. En cambio, identifica, releva, describe y compara el panorama curricular de la nación y de las provincias, con el objetivo de arrojar luz sobre las reglas de juego que orientan, exhortan y limitan los contextos de acción de los actores del sistema educativo.

Por otro lado, el trabajo se ciñe a la lectura comparada de los documentos curriculares, dejando de lado el estudio del contexto en el que operan. Aspectos claves como la historia y tradición curricular de cada región o las características de la oferta de educación inicial y de otros servicios para la primera infancia no fueron abordados. Asimismo, excede los límites de este trabajo ofrecer una lectura del currículum en su interrelación con otros dispositivos de política. Resulta innegable que la potencialidad de esta regulación depende no solo de su contenido, sino también de su articulación con otros instrumentos que acompañen las prácticas educativas y permitan mejorar la calidad de la oferta, tales como la formación docente, las políticas de supervisión, los materiales didácticos, las acciones de infraestructura, la provisión de mobiliario, etc. Este informe presenta los resultados de un análisis comparado de los lineamientos nacionales y de los 32 diseños curriculares jurisdiccionales vigentes.

Para acceder a este corpus documental, que constituye el mapa curricular completo de las veinticuatro provincias, fue necesario un esfuerzo importante de identificación y relevamiento. Esto incluyó búsquedas en los sitios web oficiales de los ministerios de educación provinciales, pero también —dado que no todos cuentan con la información disponible en línea— comunicaciones telefónicas con las direcciones de nivel inicial y entrevistas con informantes claves.

Una vez identificados y relevados los documentos curriculares, el esfuerzo estuvo focalizado en su descripción y comparación. En primer lugar, se pasó revista a ciertas características generales de los lineamientos nacionales y de los diseños provinciales vigentes: el año de su sanción, su alcance (al jardín maternal, al jardín de infantes o a la unidad pedagógica), su proceso de elaboración y sus destinatarios.

Luego, se prestó atención a la estructura de contenidos (a partir de una lectura de los índices y subíndices) y a la extensión de los documentos, a los fines de comprender su configuración. En tercer lugar, se examinó la presencia y jerarquía de aspectos pedagógico-didácticos claves: el tiempo y el espacio, la alfabetización inicial, el juego, el vínculo entre jardines y familias, y la transición entre ciclos13 y niveles. De este modo, el análisis aborda algunos aspectos considerados centrales de los diseños curriculares en tanto dispositivos nacionales y federales de política, teniendo en cuenta las particularidades del nivel inicial.

El informe se organiza en tres apartados. El primero presenta el escenario curricular nacional, mientras el segundo realiza una primera aproximación al panorama provincial. El tercer apartado se enfoca específicamente en los instrumentos curriculares provinciales y los estudia a partir de tres aspectos: los procesos de elaboración y los destinatarios, sus estructuras y secciones, y las definiciones pedagógico-didácticas. Finalmente, se presentan las conclusiones del informe, que incluyen algunas sugerencias para avanzar en el diseño de documentos curriculares más cohesionados.

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