La regulación del nivel inicial en Argentina: panorama normativo


Este documento, elaborado en forma conjunta por CIPPEC y UNICEF, es uno de los cinco informes técnicos del estado de la educación inicial en Argentina. La serie completa está disponible aquí.

El sistema educativo en Argentina se organiza a partir de un conjunto de normas que regulan las actividades de cada uno de los actores que en él se desempeñan (gobierno nacional, jurisdicciones provinciales, supervisores, docentes, entre otros). Este corpus normativo delimita los alcances y las formas de funcionamiento de cada actor, así como las interacciones entre niveles y subsistemas del sector. Los diversos instrumentos normativos que reglamentan el sistema educativo emanan de distintos niveles del Estado y sectores de gobierno.

Ellos incluyen la Constitución Nacional, las leyes nacionales y provinciales, los decretos presidenciales, las resoluciones del Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Nación (MECCyT) y del Consejo Federal de Educación, los estatutos provinciales del docente y los reglamentos provinciales de escuelas, así como otras resoluciones, decretos, disposiciones y circulares. La regulación en el ámbito educativo, que abarca tanto a la normativa como al currículum, cumple un rol central para promover el cumplimiento del derecho a la educación (Rivas, 2007).

La normativa tiene el potencial de regular las prácticas de los actores del sistema educativo y de habilitar a la sociedad a demandar su cumplimiento. A su vez, en un contexto signado por fuertes desigualdades sociales, la regulación puede sostenerlas y reforzarlas, o bien puede contribuir a su reducción, cuando logra asegurar el acceso a servicios de igual calidad para todos los niños y niñas (Cardini y Guevara, en prensa). Una regulación completa, cohesionada y de acceso público puede entonces colaborar con el objetivo de equidad educativa. Este documento presenta un mapa de la normativa vigente que reglamenta el nivel inicial en la Argentina. Se construyó a partir de una sistematización de leyes nacionales y provinciales, estatutos del docente, reglamentos escolares y un conjunto de decretos, resoluciones, disposiciones y circulares.

Si bien existen trabajos que al analizar distintos aspectos del nivel proponen una introducción general de sus principales regulaciones (Diker, 2001; González y Méndez, 1993; Quiroz, Picco y Soto; 2011), no se encontraron estudios que hayan avanzado sobre una comparación de los diferentes instrumentos normativos del sector, así como de sus características específicas en cada una de las veinticuatro jurisdicciones de nuestro país.

Dado el abordaje y los objetivos del presente trabajo, su alcance se circunscribe a la dimensión declarativa de la normativa. En este sentido, no aspira a brindar hallazgos respecto al ámbito de su concreción cotidiana, en tanto el análisis de la distancia entre la normativa y lo que efectivamente sucede en el territorio trasciende las pretensiones de este estudio. Así, el documento identifica, releva, describe y compara el cuerpo normativo de la nación y las provincias. Al hacerlo, arroja luz sobre las reglas del juego que orientan, exhortan y limitan los contextos de acción de los actores del sistema educativo (Maroy y Dupriez, 2000; Veleda, 2012).

El trabajo desarrollado implicó, en primer lugar, un importante esfuerzo de identificación y relevamiento de la documentación existente. Gran parte de la normativa que regula las prácticas del nivel inicial —especialmente en las provincias— es apenas conocida (incluso por los actores del nivel) y de difícil acceso. En efecto, fue necesario construir una base de datos con la colaboración de los referentes del nivel inicial tanto nacionales como jurisdiccionales. Dado que los cargos técnico-políticos suelen discontinuarse, se debió incluir también a personas que habían ocupado estos cargos con anterioridad y a especialistas del nivel, independientemente de su rol específico en el momento de ser consultados.

Esta tarea no hubiera podido realizarse sin la generosidad de muchos de estos actores, que asistieron durante todo el proceso. El trabajo de relevamiento incluyó búsquedas en línea en los sitios web de los ministerios de Educación de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, CABA). Sin embargo, como adelantamos, la mayoría de las direcciones de nivel de los ministerios de Educación provinciales no cuenta con la normativa disponible en línea. Por ello, la mayor parte de la información se obtuvo a partir de comunicaciones telefónicas con las direcciones de nivel inicial de cada una de las veinticuatro jurisdicciones. Asimismo, fue necesario realizar esfuerzos extra para dar con la normativa de las provincias sobre las que no se había logrado obtener información telefónicamente. Gracias a la colaboración del MECCyT, dos miembros del equipo participaron de una reunión de la Red Federal de Educación en la que pudieron conversar personalmente con integrantes de los equipos técnicos de las direcciones de nivel de algunas provincias. A lo anterior se sumaron entrevistas personales con informantes clave, para completar el mapa de algunas jurisdicciones.

En total fueron relevadas 118 normativas nacionales y jurisdiccionales, un corpus que conforma el mapa normativo de veintidós provincias y que es presentado en forma completa en la tabla 2 del anexo. En ella se detallan los reglamentos, leyes, resoluciones, decretos, disposiciones y circulares de todas las jurisdicciones. La recolección se inició con una predefinición de veinte aspectos clave, vinculados con los establecimientos y el tránsito de los niños por ellos. A medida que se avanzó con el relevamiento, la primera selección de variables sufrió ajustes y modificaciones. Algunas debieron excluirse por ausencia de normativas que regularan dicho aspecto, como ocurrió con los casos de infraestructura, mobiliario, seguridad e higiene de las instituciones del nivel.

Otras variables, como la articulación con las familias, fueron incorporadas a partir de la sugerencia de los equipos técnicos de las direcciones de nivel provinciales, o por la recomendación de especialistas. Finalmente, fue obtenido un conjunto de normativas que regulan dieciocho variables fundamentales para aproximarse al nivel desde la mirada de la política educativa. Una vez identificadas las normativas, se procedió a su análisis y comparación. Es preciso tener en cuenta que las regulaciones existentes presentan diferencias respecto de su especificidad, dado que, mientras algunas son propias del nivel inicial, otras son generales, es decir, rigen sobre varios niveles educativos.

El trabajo de análisis y comparación permitió organizar las variables en dos dimensiones. En primer lugar, la definición del nivel, que se refiere tanto a su estructura como al lugar y la función que posee en el sistema educativo en su conjunto. En esta dimensión se incluyeron las variables vinculadas con el ciclado, los objetivos, la obligatoriedad y la universalidad del nivel, así como las responsabilidades que la nación y las provincias asumen en torno a él.

La segunda dimensión es la de la organización y articulación del nivel, que permite aproximarse a los siguientes interrogantes: ¿cómo se crean, dotan, estructuran, amplían y/o cierran los formatos, establecimientos y secciones? ¿Cómo funciona el ingreso, la permanencia y la transición de los niños hacia el nivel siguiente? Las variables incorporadas en este caso son los requisitos para la creación, apertura y cierre de establecimientos y secciones; los formatos institucionales; el personal de los establecimientos; la inscripción y priorización de vacantes; el espacio físico por niño y la ratio alumno-docente; la duración de la jornada; el comedor escolar; la articulación con las familias; y la transición hacia el nivel primario. La naturaleza de este trabajo es exploratoria y su carácter es descriptivo. La escasez de estudios previos en esta materia y la todavía incipiente institucionalización del nivel inicial en nuestro país hacen necesario este primer paso, que permitirá luego avanzar y profundizar.

El objetivo de este informe es entonces brindar una primera sistematización de aspectos clave que hacen a la definición, organización y articulación de la oferta de educación inicial en las jurisdicciones argentinas. En la primera parte del documento, se describe el marco normativo vigente para el nivel inicial en todo el país, con especial atención a la relación entre las normativas nacionales y provinciales. Luego, las siguientes secciones se organizan en torno a las dimensiones antes mencionadas: definición y organización y articulación. Finalmente, el trabajo ofrece algunas reflexiones acerca de los avances realizados en los últimos años en materia de definición y regulación de la educación inicial, así como de los desafíos pendientes.

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