Transformar la educación secundaria

Publicado en septiembre de 2019

En una sociedad que aspira al desarrollo económico y a una distribución más justa de oportunidades, la transformación de la educación secundaria debe ser una meta estratégica. La Ley de Educación Nacional (N° 26.206) marcó un hito en este sentido: estableció la obligatoriedad del nivel. Así, comprometió al gobierno nacional y a los estados provinciales a orientar los recursos necesarios para garantizar que todos los adolescentes y jóvenes accedan y transiten la escuela secundaria, se gradúen e incorporen aprendizajes significativos. Entre 2006 y 2018, la matrícula del nivel secundario aumentó un 11% y la cantidad de jóvenes graduados creció un 39%.

Más allá de estos avances, queda aún un largo camino por recorrer. En Argentina, prácticamente todos los adolescentes que se gradúan del nivel primario ingresan al nivel secundario pero se estima que de cada 100 chicos que ingresan solo egresan 50. De esos egresados, solo 27 lo hacen en la edad correspondiente. El resto repite: una, dos o más veces. Alrededor de un 15% obtendrán su titulación en modalidades educativas para jóvenes y adultos o en programas de terminalidad educativa. Las deudas no se concentran solo en las trayectorias sino también en los aprendizajes: en 2017, 7 de cada 10 adolescentes no alcanzaron un nivel satisfactorio en matemática. En lengua, el número desciende a 4 de cada 10. En cuanto a la desigualdad, mientras que casi el 90% de los jóvenes de entre 18 y 24 años de más altos ingresos finalizó sus estudios, entre sus pares más pobres sólo lo hizo el 47%.

Es evidente que todavía hay grandes desafíos en relación a las trayectorias, a los aprendizajes y a la profunda desigualdad, tanto socioeconómica como territorial. Los años electorales son un momento privilegiado para pensar el recorrido de las políticas educativas, identificar prioridades y reflexionar sobre las acciones futuras. Este documento parte de un diagnóstico, recorre las políticas nacionales implementadas desde el 2006 para universalizar la educación secundaria de calidad y sugiere futuras líneas de acción para el debate.

La educación secundaría hoy 

Durante el periodo 2006 – 2018 la matrícula del nivel secundario creció un 11% y la cantidad de jóvenes graduados un 39%5. La proporción de adolescentes de entre 13 y 17 años escolarizados en el nivel secundario pasó del 85,5% al 90% en el mismo período. Esta expansión fue, en gran medida, el resultado de la inclusión progresiva de los adolescentes provenientes de sectores sociales históricamente excluidos. En efecto, en el año 2018, el 28% de los adolescentes que asistían al nivel era la primera generación de su familia en acceder al secundario.

En Argentina prácticamente todos los adolescentes que finalizan la primaria acceden al nivel secundario. Durante los primeros años del tránsito por la secundaria se acentúa la proporción de estudiantes que repite, y esta dificultad desencadena, en muchos casos, la interrupción de la trayectoria escolar, es decir, el abandono. La bibliografía especializada constata que la probabilidad de que los adolescentes abandonen la escuela se duplica entre quienes repitieron de año (Binstock y Cerrutti, 2005). Entre las principales causas de abandono escolar de los adolescentes entre 15 y 17 años se encuentra: el ingreso al mercado laboral (14%); las dificultades económicas para sostener la cursada (8,8%); situación de embarazo o de cuidado de algún hermano/hijo menor (11,3%). Se destaca también un grupo significativo de jóvenes (29,6%) que afirma haber abandonado la escuela “por no considerarla necesaria o por no gustarle” (UNICEF, 2016).

En cuanto a la terminalidad, durante el periodo 2006 – 2018, la cantidad de graduados creció un 39%. No obstante, la proporción de jóvenes que ingresa al nivel secundario y obtiene su título continúa siendo baja. En el año 2018, entre los jóvenes de 18 y 24 años solo el 65% completó el tramo de escolarización obligatorio. Alrededor de la mitad finalizó el nivel secundario en la educación común, el otro 15% en modalidades educativas para jóvenes y adultos o en programas de terminalidad educativa.

Reconstrucción de cohortes teóricas en grados 7 a 12. Nivel secundario, Educación Común. Argentina (2017 – 2018)

Fuente: Fundación Quántitas, sobre la base de DiNIEE-MEN (2018).

Las evaluaciones de aprendizajes (tanto las nacionales como las internacionales) alertan desde hace tiempo sobre las dificultades que encuentra el sistema educativo para lograr que los estudiantes incorporen los aprendizajes y desarrollen las competencias que contempla el currículum.

A nivel nacional, los últimos datos disponibles para el nivel secundario señalan que en el año 2017 un 68,8% de los estudiantes tuvieron un desempeño en matemática por debajo del nivel básico. En lengua esta proporción fue menor, del 37,5%. Estos datos surgen del operativo de evaluación Aprender, que durante 2016 y 2017 fue censal para los alumnos escolarizados en el último año del secundario.

En el terreno internacional, las pruebas PISA (Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes), muestran que los resultados de aprendizaje de los jóvenes argentinos de 15 años presentaron vaivenes entre 2000 y 2009, y cierto estancamiento en el 2012 (Rivas, 2015). Argentina participó en 5 ediciones (2000, 2006, 2009, 2012 y 2015, aunque por dificultades en la confección del marco muestral los resultados de la última prueba fueron considerados inválidos). Estas evaluaciones agrupan las respuestas en 6 niveles de desempeño. El segundo nivel es el “umbral mínimo”, es decir, expresa que el estudiante tiene un dominio básico de conocimientos fundamentales. En el operativo PISA 2012, el 66,5% de los estudiantes argentinos se encontraba por debajo de este nivel en matemática, el 53,6% en lectura y el 50,9% en ciencias (Rivas y Miorelli, 2017). En comparación con otros países de la región, el país obtuvo en 2012 resultados similares a los de Brasil y Colombia, por encima de Perú y por debajo de Chile, Costa Rica, México y Uruguay (Rivas y Miorelli, 2017).

Ahora bien, la desigualdad interpela a todas estas dimensiones. La probabilidad de que los adolescentes repitan de año, de que interrumpan su trayectoria escolar antes de finalizar el nivel así como sus posibilidades de incorporar los aprendizajes esperados no se distribuye de manera equitativa (Baquero et al, 2009). Ciertamente, mientras que casi el 90% de los jóvenes de entre 18 y 24 años de más altos ingresos finalizó sus estudios, entre sus pares más pobres sólo lo hizo el 47%. En paralelo, la diferencia entre la proporción de estudiantes que no alcanzan resultados de aprendizaje satisfactorios o avanzados entre el nivel socioeconómico alto y el bajo es de 42 puntos porcentuales en matemática, y de 41 puntos porcentuales en lengua en perjuicio de los adolescentes de sectores sociales más desfavorecidos. Estas desigualdades educativas se expresan también en el territorio. La proporción de estudiantes con rendimiento satisfactorio en las pruebas de Matemática en la jurisdicción más rica del país (Ciudad Autónoma de Buenos Aires) quintuplica a la de una de las provincias más pobres (Chaco).

La persistencia de patrones de exclusión escolar y de brechas de aprendizaje asociadas al origen social y al área geográfica de residencia caracteriza al sistema educativo en su totalidad. En el marco de la obligatoriedad, cuando los atributos que portan los jóvenes se transforman en desventajas educativas queda en evidencia la dificultad de la escuela secundaria para interactuar con los estudiantes que efectivamente encuentra en sus aulas (Terigi, 2009).

Porcentaje de estudiantes con resultados por debajo del básico o básico, por nivel socioeconómico (NSE). Matemática
y Lengua, Grado 12. Aprender 2017.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Aprender 2017, Secretaría de Evaluación Educativa (2018).

Desde la perspectiva de la organización pedagógica del nivel secundario, la impronta enciclopedista y selectiva que lo caracterizó en sus orígenes supone la transmisión fáctica y fragmentada del conocimiento. La estructura de la secundaria impide recorridos alternativos, diferentes a los previstos por el sistema educativo. En la secundaria actual, los aspectos que estructuran el régimen de permanencia, la promoción y la acreditación de conocimientos reflejan la persistencia de esta matriz disciplinar y excluyente. El vínculo entre repitencia y abandono se explica, en parte, por la exigencia de recursar la totalidad de las asignaturas (aun cuando la mayoría han sido aprobadas) en contextos en donde la política educativa establece vínculos débiles con la política social, y desconoce que para muchos estudiantes cada año de escolarización tiene un alto costo de oportunidad (Baquero et al, 2009). En cuanto a los aprendizajes, la fragmentación y organización disciplinar de los contenidos y las estrategias pedagógicas basadas en la exposición, dificultan su conexión con los saberes previos y las vivencias e intereses cotidianos de los estudiantes por fuera del ámbito escolar.

El desfasaje entre la escuela secundaria actual y las expectativas sociales depositadas en ella trasciende el entorno inmediato de socialización de los adolescentes. La Ley de Educación Nacional destaca la contribución que la educación puede hacer al desarrollo económico y social del país. Frente a este desafío, los contenidos, las estrategias y formatos de transmisión de conocimientos en los que se apoya la escuela secundaria son sistemáticamente cuestionados. ¿Cuáles son los conocimientos y las habilidades que los jóvenes necesitan para desenvolverse en la sociedad actual? En la actualidad hay que complementar los contenidos tradicionales con las nuevas demandas de conocimientos, relacionados con las habilidades interpersonales y analítico-reflexivas. El Foro Económico Mundial (World Economic Forum, 2015), por ejemplo, propone organizar los contenidos educativos en torno a seis tipos de alfabetización, cuatro competencias y seis cualidades de carácter o personalidad. En relación con los tipos de alfabetización se señala a lectoescritura, matemática, científica, tecnológica, financiera y cultural y cívica. Entre las competencias, al pensamiento crítico y resolución de problemas, creatividad, comunicación, colaboración. Por último, las seis cualidades de carácter o personalidad son: curiosidad, iniciativa, perseverancia, adaptabilidad, liderazgo y conciencia social y cultural. Son muchos los países que están incorporando esta perspectiva en el currículum.

El actual contexto impulsa el debate público sobre el aporte de los dispositivos de política educativa que caracterizan a la educación secundaria hoy: el currículum, la formación docente, la infraestructura, las iniciativas para proteger las trayectorias escolares y los mecanismos de evaluación, entre otros. Estas políticas moldean el desarrollo de las habilidades que los jóvenes requieren para participar, activamente y en forma crítica, en la sociedad de la que forman parte. En síntesis, la expansión de la escolarización secundaria es un logro incuestionable de las últimas décadas. Las dificultades que encuentran muchos adolescentes para transitar el nivel, incorporar aprendizajes significativos y graduarse, pone de manifiesto la magnitud y características del desafío que enfrenta la política educativa durante los próximos cuatro años.

Recomendaciones para transformar la educación secundaria 

Es un momento privilegiado para dar nuevos pasos hacia la construcción de una secundaria orientada a mejorar las trayectorias, los aprendizajes y la justicia educativa. La Ley de Educación Nacional marcó el horizonte para el diseño de las políticas educativas de nivel secundario. Con el desarrollo de normativas y políticas más específicas se ha dado un paso importante hacia su concretización.

Existe un amplio consenso entre representantes de la sociedad civil y especialistas respecto a cuáles son los problemas nodales que atraviesa este nivel educativo así como de cuáles son algunos los caminos para solucionarlos. En efecto, en los últimos años se ha avanzado mucho en la producción, sistematización y difusión de conocimiento acerca del nivel secundario que alimenta la discusión. Por otra parte, desde la sociedad civil, se han desarrollado espacios plurales de debate en torno a las diferentes prioridades para este nivel educativo.

El recorrido realizado cuenta con múltiples avances y consensos pero también con importantes desafíos. Las definiciones políticas implican establecer prioridades entre distintas alternativas, cuyos efectos solo se harán visibles si estas decisiones son sistémicas y se mantienen a lo largo del tiempo. Es necesario aprender de las iniciativas recientes para sostener y profundizar las buenas prácticas, en un contexto de importantes restricciones presupuestarias.

Las recomendaciones de este documento, reconociendo las tensiones propias del federalismo, se centran en el rol del Estado nacional y se organizan en cuatro focos de intervención:

  • La articulación federal-educativa, a través de una distribución equitativa de recursos y de sistemas de información y formación de equipos
  • La protección de las trayectorias escolares mediante un sistema integral de acompañamiento y un programa de Escuelas Secundarias Transformadoras
  • La innovación pedagógica y curricular apoyada en el fortalecimiento de Educ.ar y de los fondos nacionales para las escuelas
  • Las políticas docentes orientadas a la redefinición de las reglas de distribución de fondos salariales, la transformación de la formación inicial y continua, y la concentración horaria de su trabajo

Exportar para crecer

Publicado en septiembre de 2019

Argentina lleva varias décadas retenida en una trampa de crecimiento interrumpido. Desde mediados del siglo pasado, experimentó 16 episodios recesivos que involucraron 25 años de contracción económica. Una recesión cada tres años.

Evolución del PIB real y episodios de recesión

Fuente: CIPPEC en base a The Maddison Project Database y estimaciones propias

Casi en su totalidad, las interrupciones del crecimiento ocurrieron por problemas de balanza de pagos. Un factor determinante ha sido el conflicto entre las demandas materiales de la sociedad y la capacidad productiva de la economía. El conflicto genera presiones a la apreciación cambiaria que erosionan los estímulos a la inversión y expansión de la oferta de bienes y servicios transables. El ritmo de crecimiento de las exportaciones tiende a ser bajo en relación al de las importaciones y, consecuentemente, el flujo neto de divisas es insuficiente. El crecimiento se interrumpe porque faltan dólares.

Dado el escaso financiamiento externo disponible para Argentina desde 2018, un crecimiento económico sostenido durante el próximo mandato presidencial requerirá que las exportaciones aceleren su crecimiento. Para que la economía crezca al 3% y la balanza comercial se mantenga equilibrada, las exportaciones de bienes y servicios deberán sumar unos U$S 25.000 millones adicionales para 2023. Ese volumen de divisas no podrá ahorrarse restringiendo importaciones e imponiendo controles, ni se obtendrá solamente de exportaciones de productos primarios. Argentina deberá apuntar a una estrategia diversificada que combine exportaciones primarias, manufactureras y de servicios.

Mirando más allá del próximo mandato presidencial, Argentina debería construir una estrategia integral de desarrollo exportador que trascienda la concepción exclusivamente de acceso a mercados y facilitación de comercio. Esta debería articular el desarrollo productivo con un entorno de política macroeconómica propicio para el objetivo general de incrementar las exportaciones.

Un elemento central de una estrategia integral es jerarquizar institucionalmente el rol del desarrollo exportador. Una forma posible es la de una Agencia Nacional de Desarrollo Exportador. La motivación sería contribuir a la construcción de una estrategia país, coordinar las acciones y políticas dirigidas a estimular la performance exportadora e involucrar en forma activa a empresas y trabajadores de los sectores estratégicos para el desarrollo exportador.

Para que las políticas de promoción de exportaciones y desarrollo productivo cumplan su cometido, la política macroeconómica debe procurar un entorno propicio para el desarrollo exportador. Además de perseguir los objetivos convencionales de estabilidad de precios y financiera, el Banco Central debería velar por la estabilidad de las cuentas externas.  El Ministerio de Hacienda, por su parte, debería instaurar una regla fiscal que administre el gasto público en forma contra-cíclica.

Crecer sin que falten dólares: la pregunta de los 25 mil millones

El crecimiento de la economía conlleva un aumento de la demanda de importaciones. Una estrategia de crecimiento económico que evite las interrupciones que históricamente han obstaculizado el desarrollo económico argentino debe abordar dos preguntas interconectadas:

  1. ¿A qué ritmo crecerán las importaciones?
  2. ¿De dónde provendrán los dólares para financiarlas?

Pensar en un escenario de crecimiento económico para el próximo mandato presidencial 2020-2023 en el que el PIB se expanda a un ritmo promedio de 3% anual es un ejercicio que permite esbozar respuestas. Esta tasa de crecimiento es a todas luces moderada si se aspira a un proyecto de desarrollo más ambicioso. Implicaría, sin embargo, un importante progreso si se la compara con la tasa de 1,8% anual que se registró en promedio durante los últimos 45 años y también salir del estancamiento en el que vive la economía argentina desde hace ocho años. En el escenario planteado, las importaciones crecerían en torno al 9% por año. Si se considera, en línea con lo estipulado en las proyecciones del FMI (FMI, 2019), que las importaciones cerrarían en 2019 en torno a los U$S77.500 millones, la proyección de este escenario implicaría unos U$S 109.000 millones de importaciones para 2023.

Considerando el contexto de bajo financiamiento externo que transita la economía desde 2018 y que probablemente continúe durante el próximo mandato presidencial, un ejercicio de programación macroeconómica prudente debería exigir que el incremento de las importaciones se financie con exportaciones, de modo de mantener equilibrada la balanza comercial de bienes y servicios. Partiendo de un total de exportaciones de alrededor de US$ 84.000 millones estimado para 2019, mantener el equilibrio de la balanza de pagos en 2023 exigiría un aumento de las exportaciones en torno a los U$S 25.000 millones en los próximos cuatro años. Con este monto adicional de exportaciones, la economía podría crecer sin necesidad de financiamiento externo más que para solventar el pago neto de utilidades de la inversión extranjera y los intereses de la deuda externa. En otras palabras, este rendimiento de las exportaciones permitiría un déficit de cuenta corriente anual promedio cercano al 2% del PIB para el período 2020-2023.

¿De dónde podrían salir los U$S 25.000 millones de exportaciones adicionales para que la economía argentina pueda crecer al 3% anual durante el próximo mandato presidencial sin que falten dólares? Para empezar a pensar una respuesta a la pregunta de los 25.000 millones es útil considerar la composición actual de la canasta exportadora argentina. Las exportaciones argentinas se distribuyen en cinco grandes grupos: agroindustria, industria manufacturera, servicios, energía y minería y economías regionales. En conjunto, estos sectores dan cuenta del 90% del total exportado en 2018. Dentro de esta estructura, destaca el peso de las actividades basadas en la explotación de recursos naturales. En efecto, al sumar a las exportaciones de la agroindustria, aquellas asociadas a energía y minería y economías regionales se aprecia que las exportaciones basadas en recursos naturales dan cuenta de casi el 60% del valor exportado.

Sectores que componen la oferta exportable de Argentina 

En términos de mercados, las exportaciones argentinas se destinan principalmente a MERCOSUR (44%), Unión Europea (15%), NAFTA (10%) y el Sudeste de Asia (16%, siendo China el principal mercado). El patrón de comercio es bien diferenciado en términos geográficos cuando se observan los dos sectores principales. Mientras que el sector agroindustrial concentra sus ventas externas a la Unión Europea y el Sudeste de Asia, la industria manufacturera vende principalmente al MERCOSUR, aunque algunos complejos como siderurgia y aluminio tienen presencia en el mercado del NAFTA. Por su parte, el complejo de energía y minería presenta una composición de destinos más diversa, cubriendo de forma bastante pareja los principales mercados. Las exportaciones de servicios son más diversificadas en términos de destinos.

Si los complejos exportadores argentinos lograran —contrariamente a lo que ocurrió en los últimos años— mantener las porciones que actualmente capturan del mercado mundial (su market share), el sólo crecimiento del comercio internacional permitiría que las exportaciones aumenten aproximadamente unos U$S 9.500 millones para 2023. Es un monto claramente inferior a los U$S25.000 millones que se estiman necesarios para crecer de modo estable. Para alcanzar esa cifra es indispensable ganar porciones de mercado y/o sumar nuevas exportaciones de bienes y servicios ¿De dónde provendrán?

Dado que no existe “una bala de plata” vinculada a las exportaciones basadas en recursos naturales, el flujo adicional de exportaciones que se van a necesitar entre 2020 y 2023 provendrían de una diversidad de ramas productivas. A los U$S 8.200 millones de exportaciones adicionales de recursos naturales, el análisis del Espacio de Productos para Argentina estima otros U$S 8.900 millones de exportaciones de bienes industriales para 2023. Unos U$S 4.500 millones corresponderían a manufacturas de origen agropecuario, como aceites de soja y girasol (U$S 500 millones), vinos (cerca de U$S 200 millones) y miel (U$S 100 millones). Otros U$S 4.400 millones surgirían de exportaciones industriales como los polímeros de etileno (U$S 150 millones) y los insecticidas y herbicidas (U$S 250 millones).

A los U$S 8.900 millones de exportaciones manufactureras, deberían agregarse las exportaciones adicionales que aportarían los servicios. Bajo un escenario conservador en el que se supone que éstas simplemente crecen al ritmo de las exportaciones mundiales, se podrían obtener unos U$S 1.000 millones adicionales para 2023. En un escenario más optimista, en el cual Argentina recuperara parte de su participación de mercado en estas exportaciones, en línea con las proyecciones de “Argentina Exporta”, podría obtener hasta U$S 4.200 millones de dólares por exportaciones de servicios adicionales para 2023. El grueso de esas divisas se originaría por los SBC (U$S 2.00o millones) y por turismo (U$S 1.300 millones).

“La pregunta de los 25.000 millones” es incómoda: indaga sobre cómo va a hacer Argentina para crecer moderadamente durante el próximo mandato presidencial con un volumen de financiamiento externo modesto. El análisis anterior sugiere que es necesario apostar a un desarrollo productivo y exportador diversificado. No existe una bala de plata: el país depende de una estrategia de sumar exportaciones “de a puchos”. Es una necesidad, pero también es potencialmente una fortaleza porque un crecimiento diversificado de las exportaciones debería contribuir a un crecimiento más alto y resiliente de la economía. Queda claro también que, pensando en horizontes más largos, el aporte de los sectores vinculados a los recursos naturales es sustancial, con lo cual una estrategia ambiciosa debe nutrirlos y potenciarlos.

Propuesta 

“La pregunta de los 25.000 millones” se focaliza en una demanda más bien urgente. Sin embargo, sacar a la Argentina de la trampa de crecimiento interrumpido exige pensar en el crecimiento sostenido de las exportaciones más allá del próximo período presidencial.

La estrategia oficial en curso, “Argentina Exporta”, aborda el desarrollo exportador mayormente a través de dos conjuntos de políticas: los acuerdos comerciales y acceso a mercados y políticas sectoriales de promoción y facilitación del comercio. Pese a la juventud de la iniciativa y la escasez de recursos disponibles por la restricción fiscal, “Argentina Exporta” ha tenido el mérito de dar visibilidad a la importancia del desarrollo exportador, proveer una visión articulada de los objetivos que persigue y desplegar algunos instrumentos de promoción y facilitación. Ha sido un paso muy valioso y sería importante que se le diera continuidad en la próxima administración.

Una estrategia integral de desarrollo exportador debería, sin embargo, ser más ambiciosa. Debería trascender la concepción exclusivamente micro y mesoeconómica, basada en políticas de estímulo a sectores y de facilitación del comercio. La visión debería ser integral, en el sentido de coordinar y articular los aspectos micro y mesoeconómicos en un entorno de política macroeconómica propicio para el objetivo general de incrementar las exportaciones. Los lineamientos de la estrategia propuesta en esta sección se basan en esta visión.

Un aspecto central de la propuesta es jerarquizar institucionalmente el rol del desarrollo exportador. La motivación sería contribuir a la construcción de una visión de mediano y largo plazo de la estrategia de crecimiento del país —una estrategia país—, la coordinación de las acciones y políticas dirigidas a estimular la performance exportadora y el involucramiento activo de empresas y trabajadores en la estrategia de desarrollo exportador de sectores estratégicos. Una forma institucional posible es la de una Agencia Nacional de Desarrollo Exportador (ANDE).

Otro elemento distintivo de esta propuesta es que, para que las políticas de promoción de exportaciones y desarrollo productivo puedan cumplir su cometido, la política macroeconómica debe procurar un entorno propicio e incluir objetivos que sean funcionales a la estrategia de desarrollo exportador. Más allá de sus objetivos convencionales de estabilidad de precios y solvencia fiscal, su contribución podría extenderse a preservar la estabilidad de las cuentas externas y administrar el gasto público en forma contra-cíclica. 

Las mujeres y el trabajo independiente: propuestas para cerrar las brechas de género

Publicado en agosto de 2019

La incorporación masiva de las mujeres al mercado laboral es uno de los fenómenos socioeconómicos más relevantes del último siglo. Sin embargo, los déficits en la igualdad de oportunidades respecto de sus pares varones limitan el pleno ejercicio de sus derechos. Ellas enfrentan mayores obstáculos tanto en el acceso como en la permanencia al mercado de trabajo y suelen concentrarse en sectores menos dinámicos y puestos de menor jerarquía. El mundo del empleo independiente no es ajeno a esta problemática.

Las mujeres trabajadoras independientes se caracterizan por enfrentar tres grandes problemas que están ausentes para el caso de los varones.

  • En primer lugar, debido a la feminización de las tareas domésticas y de cuidado, tienen mayores restricciones sobre el tiempo disponible para el mercado de trabajo, lo que significa que su inserción como trabajadoras independientes muchas veces es una elección subóptima ante la ausencia de alternativas.
  • En segundo lugar, se concentran en sectores menos dinámicos como servicios sociales, personales, de salud, comercio, arte, recreación y entretenimiento.
  • En tercer lugar, las mujeres se enfrentan a grandes restricciones a la hora de acceder al financiamiento para sus PyME. El principal determinante común que explica estas asimetrías es el conjunto de normas sociales y estereotipos de género que asignan mandatos diferenciales a varones y mujeres.

Desde el Estado argentino, a nivel nacional, se implementan múltiples políticas vinculadas con la prevalencia de estos tres problemas. No obstante, la mayoría de ellas no incluye una perspectiva de género desde su diseño, lo que disminuye su efecto potencial sobre la garantía de condiciones de trabajo decentes para las mujeres trabajadoras independientes.

La transversalización de la perspectiva de género y la articulación entre las diversas áreas públicas es esencial para promover una oferta programática pertinente, articulada y complementaria. En particular, las políticas de cuidados (fundamentalmente tiempo y servicios para cuidar), de apoyo al trabajo independiente (con foco en el desarrollo en sectores no tradicionales y en el acceso a mercados), de educación e inclusión financiera y de cambio cultural en torno a las normas de género prevalecientes son fundamentales para avanzar hacia un cambio de paradigma que involucre la desgenerización del trabajo y la corresponsabilidad social en las actividades productivas y reproductivas.

El trabajo independiente representa un cuarto del empleo total en Argentina. Reducir las brechas de género y garantizar condiciones de trabajo decentes en esta modalidad de inserción laboral es esencial para promover el goce efectivo de los derechos de las mujeres en el mercado laboral, así como también para impulsar el desarrollo económico del país.

El desafío de la pobreza en la Argentina

Publicado en julio de 2019

Casi la mitad de las personas en situación de pobreza crónica tiene menos de 15 años, el 70% tiene un nivel educativo bajo y, si bien la mayoría de los adultos tienen trabajo, éstos son precarios y sin aportes de seguridad social y cobertura de salud.

Estos son algunos de los datos que se desprenden del informe de CIPPEC, CEDLAS, y PNUD “El desafío de la pobreza en la Argentina: diagnóstico y perspectivas”, realizado por Leonardo Gasparin, Leopoldo Tornarolli y Pablo Gluzzman (CEDLAS), que analiza y caracteriza por primera vez la realidad que atraviesan las personas en situación de pobreza crónica, es decir, aquellas que pertenecen a hogares con menos probabilidad de salir de la pobreza (medida por ingreso) incluso en períodos favorables para la economía del país. Conocer qué nivel educativo tienen; qué edades; en dónde viven; y cómo se componen esas familias es crucial para diseñar políticas que logren revertir la pobreza crónica.

La historia reciente de la pobreza

La incidencia histórica de la pobreza en Argentina tiene un piso difícil de perforar: en los últimos 30 años la tasa de pobreza medida por ingresos nunca fue menor al 25%.

Entre 1983 y 2018 “la pobreza solo disminuyó en el rebote de las dos crisis macroeconómicas profundas que vivió el país, y en el período de excepcionales circunstancias externas durante parte de los 2000”, sostiene el documento. Durante ese período el PBI per cápita creció a menos del 1% anual, un escenario “no propicio para alimentar un proceso sólido de reducción persistente de la pobreza”. En ese mismo lapso, los indicadores de pobreza (siempre medida por ingreso) se redujeron en casi todos los países de América Latina en los 2000 y también en la presente década, aunque a tasas menores.

Pobreza, desigualdad y PIB per cápita en Argentina (1983-2018)

Fuente: elaboración propia sobre la base de microdatos de la EPH y WEO.
Nota. Las series están expresadas como porcentaje del valor promedio del período 1983-2018.

Pero la pobreza implica carencias y vulnerabilidades que exceden la dimensión monetaria. Según el estudio, “en el período 2003-2018 hubo una clara reducción de la pobreza multidimensional” (que mide aspectos del nivel de vida de la persona y su acceso a bienes, servicios y derechos).

Evolución de características habitacionales de los hogares (2003-2018)

Fuente: elaboración de CEDLAS sobre la base de EPH de INDEC.

Perfil de la pobreza crónica

El documento se centra en el 10% de los hogares más vulnerables con más probabilidad de persistir en la pobreza, a quienes define como pobres crónicos. Ellos constituyen el “núcleo duro de la pobreza”: son personas que, aún en periodos económicos favorables, tienen bajas posibilidades para salir de la pobreza.

Estas son las principales características de la pobreza crónica en la Argentina:

Edad: El 47,9% son niños menores de 15 años, mientras que solo el 0,5% de los pobres crónicos supera los 65 años de edad.

Perfil demográfico de la pobreza crónica (2018)

Fuente: elaboración propia a partir de microdatos de la EPH-INDEC.
Nota. El gráfico muestra la proporción de cada grupo etario en el total de cada grupo de población.

Hogar: El tamaño promedio del hogar en pobreza crónica es de 6,1 personas, con un promedio de 2,5 niños menores de 12 años. El 43,4% tiene jefatura femenina.

Condiciones habitacionales: El 98,5% de los pobres crónicos accede a agua corriente pero sólo el 63,4% tiene baño con retrete con descarga de agua y apenas el 28,9% tiene acceso a cloacas.

Educación: Casi el 70% de los pobres crónicos tiene un nivel educativo bajo (menos de 9 años de educación) y prácticamente ninguno posee un nivel educativo superior (más de 12). Sólo el 89,3% de los jóvenes entre 13 y 17 años asiste a la escuela mientras esta cifra se eleva al 100% para los jóvenes en situación de menor vulnerabilidad.

Empleo: La mayoría de los adultos que se encuentran en situación de pobreza crónica trabaja. Sin embargo, su inserción en el mercado laboral se da en condiciones más precarias: un 35% declara no tener un trabajo fijo, y pocos tienen un empleo con derecho a jubilación (33%) y seguro de salud (36%). A su vez, la participación laboral es significativamente menor en el grupo de jóvenes y de mujeres que se encuentran en la pobreza crónica en comparación al resto de la población.

Proyecciones

El crecimiento es condición necesaria pero no suficiente para erradicar la pobreza. Según las estimaciones de este trabajo, con un crecimiento del PIB per cápita de 1%, la pobreza caería a 27% en cinco años (con respecto a 2018), a 24,5% en 10 años y a 20% en 20 años. Una tasa de crecimiento del 3% anual permitiría reducir la pobreza de 30% a 25,8% en 5 años, a 16% en 10 años y a 9% en dos décadas.

Con una tasa de crecimiento económico muy alta (5% anual), la pobreza podría caer de 30% en 2018 a cerca de 20% en 2023. Si esos valores se mantuvieran un lustro más, la pobreza podría caer a alrededor del 10% en 2028, y con una década adicional de crecimiento, la pobreza podría reducirse a menos del 4%.  Es decir, solo en un escenario de crecimiento sostenido a tasas altas durante dos décadas, la pobreza de ingresos quedaría reducida a un grupo poblacional pequeño.

Proyecciones de reducción de pobreza ante escenarios de crecimiento (2018-2038)

Fuente: Elaboración propia en base a microdatos de la EPH-INDEC.

El papel de la política de precios del gas natural. De la intervención a las subastas

Publicado en julio de 2019

La definición de los precios del gas natural es crucial en la política energética argentina. El gas representa un 57% de la matriz energética y su precio tiene un impacto directo en el desarrollo de la oferta y en los costos que asume la demanda.

Composición de la matriz energética argentina (2016)

Fuente: Ministerio de Energía y Minería (diciembre de 2017)

La política de precios, por ende, debe garantizar en simultáneo la sostenibilidad de la oferta de gas y brindar los mínimos precios posibles a los consumidores. Hasta 2001, Argentina fue un exportador neto de gas natural y los precios domésticos eran inferiores a los internacionales. Desde 2002, las distintas distorsiones introducidas en el mercado alteraron un equilibrio que se había probado exitoso.

Durante más de 15 años las tarifas de energía que pagaron los principales componentes de la demanda – el sector eléctrico y las distribuidoras para la demanda residencial y comercial – estuvieron congeladas y los altos costos que había asumido el sistema estuvieron cubiertos por el “velo de los subsidios”. Cuando este se corrió en 2015 con la política energética del nuevo gobierno –que desde un enfoque gradualista procuró hacer el cambio menos drástico-, se inició un proceso arduo en el que los consumidores se empezaron a enfrentar con el costo real de producir energía en Argentina. El foco, sin embargo, estuvo puesto en ajustar progresivamente las tarifas a esos costos y no en modelar un plan energético que convierta el sistema energético argentino en uno eficiente que redunde en menores tarifas para los usuarios.

Reducir los precios del gas es esencial para abaratar los altos costos del sistema energético –que a fines de 2017 era 50% mayor a los países vecinos y 100% mayor a los sistemas maduros- y de la economía en general. Las subastas introducidas por el gobierno para la compra de gas natural para el sistema eléctrico en agosto de 2018, y las llevadas a cabo en febrero de 2019 para la compra de volúmenes en firme para las distribuidoras, son medidas de primera magnitud que apuntan en esta dirección. La introducción de esta competencia mediante subastas implica un giro saludable en la política de precios del gas natural.

Sumado a esto, el gas natural puede tener un papel primordial en el proceso de descarbonización que busca reducir la emisión de gases de efecto invernadero y limitar el calentamiento global. Argentina y otros 195 países se comprometieron con este proceso mediante el Acuerdo de París en abril de 2016. Sin embargo, diversas experiencias internacionales han demostrado que es un proceso oneroso. Una correcta política de precios del gas natural permitiría que este combustible mineral – el que menos gas de efecto invernadero emite por unidad de energía generada- desplace de manera eficiente la utilización de otros combustibles más contaminantes que forman parte de la actual matriz energética.

En un contexto macroeconómico complejo como el actual, es fundamental brindar reglas claras a las empresas y fomentar la competencia mayorista y minorista entre productores y tecnologías. Sólo así será posible garantizar el menor precio posible al consumidor, asegurar la sostenibilidad de la oferta y tender a una energía cada vez más limpia.