Los sistemas de monitoreo y evaluación vienen ganado relevancia en los gobiernos nacionales, provinciales y municipales de distintos países. La creación de organismos específicos de monitoreo y evaluación es prueba de ello. Pero construir un sistema conlleva más que eso. Exige definir y fortalecer competencias de monitoreo y evaluación en el organismo rector y también en los ministerios, secretarías y organismos de cada nivel de gobierno con los que interactúe y en los actores de la sociedad en general. Sólo si los funcionarios y actores están capacitados, podrán interpretar los resultados de las evaluaciones. Por eso, el Estado en todos sus niveles debe liderar la creación y funcionamiento de los sistemas de monitoreo y evaluación.

Los casos de gobiernos nacionales (Canadá, España, México, Brasil) y provinciales/estaduales (Cataluña, Jalisco, Pernambuco y la Ciudad de Buenos Aires) analizados en este documento muestran que no existe un único patrón de institucionalización de las funciones de M&E.

Por el contrario, revelan que los gestores pueden optar por diferentes alternativas en función de los contextos institucionales, sociales y políticos y los recursos presupuestarios. Sin embargo, hay dos criterios que deben tenerse en cuenta. El primero es la coherencia interna: cada decisión marca la opción por elementos de un sistema. Todos los componentes del sistema (dependencia institucional del órgano rector, distribución de competencias, perfil de los recursos humanos, formas de financiamiento, criterios para la priorización de las evaluaciones a realizar, etc.) deben alinearse con el propósito del sistema de monitoreo y evaluación. Por ejemplo, si el objetivo es contar con un sistema de monitoreo y evaluación independiente, deben instrumentarse ciertos diseños institucionales que lo protejan de la excesiva interferencia política, mecanismos de control de calidad y fuentes de financiamiento estable.

El segundo criterio es la coherencia intersectorial e intergubernamental. Hay que lograr cierto equilibrio entre las decisiones autónomas de los ministerios y de los gobiernos provinciales y municipales, sin descuidar la integralidad del sistema. Las funciones de más relevancia deben ser atendidas en la ingeniería institucional. Es decir, hay que fortalecer herramientas de gestión que garanticen la evaluabilidad de los programas y políticas (como los sistemas de información). También hay que capacitar y asistir técnicamente a los equipos responsables del monitoreo y evaluación. Definir y aplicar estándares de calidad para las evaluaciones es otro aspecto crucial. Se debe considerar además la congruencia entre las prioridades de monitoreo y evaluación de los diferentes sectores y niveles de gobierno y el potencial uso cruzado de los hallazgos.

Elegí tu propio sistema de evaluación 

Los sistemas de monitoreo y evaluación permiten retroalimentar el proceso de diseño de políticas, mejorar los niveles de transparencia y responsabilidad de los funcionarios públicos y lograr una mayor efectividad y rendición de cuentas de la acción estatal. Un sistema de monitoreo y evaluación implica arreglos institucionales estables en relación a 10 aspectos críticos vinculados al marco organizacional, la práctica evaluadora, la sustentabilidad del sistema y la utilización de los resultados. Las experiencias de sistemas de este tipo a nivel nacional y local permiten dar cuenta de las diferentes alternativas posibles para dar respuesta a estos aspectos.

Te invitamos a responder 10 preguntas para saber en qué modelo estás pensando y a leer el Documento de Trabajo “10 decisiones para construir un sistema de monitoreo y evaluación de políticas públicas” para aprender sobre las ventajas y desventajas de las diversas alternativas.

Hoy, Argentina -al igual que muchos otros países de la región- se encuentra en una fase intermedia del proceso demográfico conocida como “bono demográfico”. Esta fase se caracteriza por una baja tasa de dependencia: hay proporcionalmente más personas en edad activa que en edades dependientes (niños/as y adultos mayores). Concretamente, mientras la población total del país aumentó 17% entre 2001 y 2015, el grupo de 0 a 4 años creció apenas 5%.

Son buenas noticias: las condiciones de vida mejoraron y hay un incremento en el control reproductivo de las mujeres. Sin embargo, el fin del bono demográfico traerá consigo una serie de desafíos.  Esto se debe a que dentro de 25 años, Argentina será una sociedad envejecida y las tasas de dependencia serán altas. En otras palabras, habrá una mayor proporción de adultos mayores por el aumento de la longevidad y una baja tasa de fecundidad. El impacto de esta situación (en términos de la carga al Sistema Previsional, pero también producto de la menor participación laboral) es enorme.

¿En qué situación estará Argentina llegado el momento de afrontar esa tercera etapa de la transición demográfica? Depende de si y cómo se logra aprovechar el bono demográfico. Para ello, los esfuerzos del Estado deben centrarse en tres objetivos: alcanzar una tasa de fecundidad en torno al nivel de reemplazo y convergente entre sectores socio-económicos; lograr altas tasas de empleo femenino en todos los estratos sociales; y reducir la pobreza infantil, priorizando a los niños como la categoría de población a proteger (Filgueira, 2011; Filgueira, 2015).

En la Argentina de 2018, 25 años antes de la llegada del fin del bono demográfico, una de cada cuatro personas vive en situación de pobreza. Pero esa proporción crece a 40% si se trata de niños, niñas o adolescentes. Hoy en día, formar una familia aumenta las probabilidades de caer bajo la línea de pobreza y la decisión de tener hijos se gestiona según las posibilidades y redes que tenga cada familia.

La tensión que enfrentan hoy las familias para conciliar la reproducción –tener o no hijos- con el trabajo productivo –disponer de los recursos para vivir- recae predominantemente sobre hombros femeninos. La incorporación masiva de las mujeres al mercado laboral y los cambios en la composición de los hogares no fueron acompañados por transformaciones significativas en la participación de los varones en las tareas domésticas y de cuidado: por día, las mujeres dedican casi el doble de horas (6,4) que los varones (3,4) a estas tareas. Esto afecta la participación laboral de las mujeres y también limita las posibilidades para el desarrollo infantil.

Para superar el desafío del fin del bono demográfico existen tres estrategias que dependen de incrementar el rol del Estado en las tareas de cuidado para liberar parte del peso que llevan las familias.

La primera estrategia se centra expandir los espacios de crianza, enseñanza y cuidado (CEC) en tanto solo tres de cada diez niños/as asiste a algún tipo de espacio para la primera infancia.  Además, el acceso es regresivo socio-económicamente y geográficamente: las familias de mayores recursos tienen acceso privilegiado a estos espacios que pueden contribuir al desarrollo infantil y a mejorar la participación laboral de las mujeres.

La segunda estrategia consiste en brindar más tiempo a las familias para que puedan cuidar.  Esto implica repensar el régimen de licencias por maternidad, paternidad y familiares. Solamente la mitad de los/as trabajadores que son padres o madres acceden a algún tipo de licencia. Los que pueden tomarse licencia, lo hacen en el marco de un régimen que reproduce la asignación cultural de roles por género (con una licencia por maternidad mucho más larga que la de paternidad), que fue pensado con un esquema de familia nuclear –madre, padre e hijo/a- que hoy es minoritario y no contempla casos de adopción.

La tercera estrategia reside en apoyar a las familias monetariamente para que todas aquellas que lo deseen puedan mercantilizar el cuidado, mediante la contratación de servicios o personas que puedan suplir estos roles. Tres de cada cuatro familias en Argentina recibe algún tipo de transferencia por parte del Estado a través de tres canales: las Asignaciones Familiares contributivas (para los hijos/as de trabajadores formales hasta determinado nivel de ingresos), la Asignación Universal por Hijo / AUH (para los hijos/as de trabajadores informales o desempleados) y, una transferencia tácita, a través de la deducción del impuesto a las ganancias (para los trabajadores formales de mayores ingresos). Este esquema es, por una parte, regresivo en tanto cubre más a las familias del 20% más rico que del 20% más pobre. Por otra parte es inequitativo en la medida que una familia que deduce ganancias puede recibir un monto mucho mayor que quien cobra AUH con menos requisitos.

Estas tres estrategias resultan de la convergencia de dos agendas que son clave para el desarrollo del país: la priorización de la primera infancia y la equidad de género.  El 2018 presenta una ventana de oportunidad clave, tanto en lo internacional como en lo doméstico, para avanzar con esta agenda que se centra en contribuir al goce de los derechos de las mujeres y los niños/as. Si bien la expansión de los espacios CEC, la ampliación de las licencias y de las transferencias pueden parecer propuestas costosas y complejas, son de las mejores inversiones que el país puede realizar para garantizar una mayor equidad. Se trata, en última instancia, de una de las principales estrategias que contribuyen a garantizar un mejor futuro para el país.

Sabemos que las políticas públicas raramente se ejecutan tal como fueron ideadas, pero no siempre sabemos por qué ni cuáles son los cambios que logramos concretamente. Esta incertidumbre puede deberse a errores de diagnóstico o de los supuestos en los que se basan las políticas. También puede deberse a deficiencias en su ejecución o a situaciones imprevistas producidas por el complejo contexto en el cual se desarrollan. La multiplicidad de actores que intervienen para su implementación y los cambiantes escenarios económicos, sociales y políticos introducen factores que las afectan y son difíciles de controlar.

Entender cómo funcionan y qué resultados tienen las políticas públicas depende de que existan sistemas de monitoreo y evaluación de programas y políticas dentro de la administración pública. Estos sistemas generan y difunden conocimiento sistematizado sobre las características de las intervenciones, sus condiciones de implementación, sus resultados y posibles impactos. De esta manera, retroalimentan el proceso de diseño de políticas, mejoran los niveles de transparencia y responsabilidad de los funcionarios públicos y logran una mayor efectividad y rendición de cuentas de la acción estatal.

En Argentina no tenemos una política que ordene la función de monitoreo y evaluación de las acciones del Estado nacional. Las leyes que existen se enfocan en el control del gasto y no definen mandatos ni lineamientos para el monitoreo y evaluación de los resultados de desarrollo que se logran. Desde inicios de 2018, el decreto 292/2018 asigna el monitoreo y evaluación de las políticas sociales a Consejo Nacional de Coordinación de las Políticas Sociales (CNCPS) a través del Sistema de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO). El actual proceso de reglamentación de sus funciones es una oportunidad para empoderar una agencia rectora que puede conducir la evaluación de la política social.

A nivel sectorial, las capacidades institucionales para diseñar, planificar, implementar, monitorear y evaluar políticas difieren entre ministerios y agencias de gobierno. En la mayoría de los casos, las políticas públicas producen escasa información para medir su impacto social, los datos no están sistematizados por el nivel central y su producción depende de la voluntad de los líderes políticos o técnicos. Las estrategias de monitoreo y evaluación desarrolladas son por lo general experiencias aisladas que no cuentan con un marco integral que las articule como partes de un sistema coherente y que les otorgue sentido estratégico. Además, la evaluación aparece escasamente vinculada con el proceso de planificación, lugar natural para pensarla y ponerla en marcha.

En definitiva, el Estado argentino no ha avanzado de forma sustancial en la producción, gestión y difusión de información de calidad sobre las políticas públicas que implementa, tanto para la gestión interna como para la rendición de cuentas. En este contexto, es clave fortalecer institucionalidad de la función de monitoreo y evaluación de políticas públicas. Esto requiere un trabajo desafiante en términos de consensos políticos y desarrollo de capacidades sobre diversos aspectos.

En primer lugar, es necesario desarrollar normativas orientadas a la planificación de calidad de las políticas prioritarias en todos los sectores que definan estándares y lineamientos comunes para su diseño. Las políticas pueden ser evaluadas más fácilmente en la medida en que cuentan con planificación de objetivos, indicadores, sistemas de registro e información, estrategias de evaluación de calidad y un presupuesto suficiente para gestionar el monitoreo y la evaluación.

En segundo lugar, se requiere un plan anual de evaluación (como el establecido por el decreto 292/2018) que defina las políticas estratégicas a ser evaluadas y asigne recursos suficientes para su correcta implementación. Dado que la evaluación y el monitoreo de las políticas tiene costos en términos de tiempo y recursos económicos y que no es posible evaluar toda las políticas, es necesario establecer criterios claros y transparentes para identificar cuáles políticas son prioritarias al momento de conocer su impacto. El decreto focaliza el Plan de Monitoreo y Evaluación en las políticas prioritarias que conduce el Gabinete de Desarrollo Humano.

Un tercer aspecto a trabajar es la creación y/o fortalecimiento de áreas centrales y sectoriales de monitoreo y evaluación con capacidad de establecer lineamientos generales y diseñar e implementar evaluaciones. La ausencia de unidades rectoras deja a la voluntad de decisores y gestores el necesario seguimiento de la acción estatal.

Por otra parte, es necesario fortalecer y legitimar los sistemas que proveen de manera sistemática información actualizada y fácilmente disponible sobre la acción estatal. Si bien en los últimos años ha habido iniciativas para mejorar el acceso y difusión de la información pública (como por ejemplo el Plan de Gobierno Abierto), la información sobre la acción estatal no siempre es de fácil acceso y la vinculación de los datos abiertos con la efectividad de planes y programas no es evidente.

Finalmente, institucionalizar la evaluación y monitoreo de las políticas públicas exige promover el uso intensivo de la evidencia recolectada tanto por los ciudadanos como hacia el interior de la gestión. Fortalecer la demanda de datos públicos sobre resultados de parte de actores no gubernamentales es tan importante como mejorar la oferta de evaluación y evidencia sobre lo que funciona y lo que no de la gestión estatal.

Para avanzar en esta agenda de trabajo, desde CIPPEC dirigimos nuestros esfuerzos en tres niveles distintos.

A nivel global, contribuimos a la agenda de medición de los compromisos internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (en el marco del EvalPartners) y a la generación de información local en el marco de la iniciativa global para medir la satisfacción de necesidades sociales y medioambientales, el Imperativo de Progreso Social.

A nivel nacional, llevamos a cabo distintas acciones para fortalecer las capacidades de diagnóstico, aprendizaje y adaptación por parte del Estado. Entre otras, acompañamos al Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales en su rol de análisis de los resultados de la política social en conjunto con el Sistema Integrado de Evaluación y Monitoreo de Programas; revisamos la evaluabilidad de planes y programas para identificar cuáles están en mejores condiciones de producir información de calidad; y realizamos evaluaciones de impacto de programas con la Secretaría de Evaluación del Ministerio de Educación de la Nación. Por otra parte, damos seguimiento a las instituciones de rendición de cuentas que usan y presentan la información que produce el Estado, como el Informe sobre el estado de la Nación y el Informe de Gestión mensual del Jefe de Gabinete de Ministros al Congreso Nacional. Agregado a todo esto, participamos activamente en la Red Argentina de Evaluación como espacio imprescindible para la consolidación de una cultura de evaluación a nivel nacional.

A nivel sub-nacional, contribuimos a la identificación de metas de gestión como el Plan de Metas del Ministerio de Gobierno de San Juan, mejoramos los sistemas de monitoreo y evaluación de la gestión como el que desarrolló la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Provincia de Buenos Aires, desarrollamos el monitoreo y la evaluación de políticas públicas prioritarias como el Plan del Norte y contribuimos a mejorar el uso de los sistemas de información como el del el Plan ABRE en la Provincia de Santa Fe. A nivel municipal, evaluamos políticas públicas locales como el Programa de Acompañamiento Familiar “1000 Días” (San Miguel) y acompañamos la creación de instituciones de evaluación como el Programa “Rafaela Evalua” (Rafaela).

Estos esfuerzos parten de la noción de que el monitoreo y evaluación de políticas es una función estratégica para construir un Estado más inteligente, analítico, con más y mejores capacidades de gestión. En otras palabras, un Estado que tenga la capacidad de tomar decisiones a partir de aprendizajes organizacionales previos, datos rigurosos sobre los problemas sociales y el alcance y calidad de las políticas, y evidencia sobre lo que da resultado en términos de intervenciones de política. Ello sin olvidar que, en un contexto democrático, la intervención sobre problemas sociales complejos requiere no sólo de datos y evidencia sino también de procesos de interlocución, negociación y consenso con los actores políticos y sociales involucrados.

La política es plasticidad. Para poner de acuerdo a gente que representa intereses y tiene ambiciones contrapuestas hay que ser flexible, poder cambiar de forma. Además, la era de las instituciones plásticas es también la de la convivencia partidaria más o menos pacífica y coincide con el período de continuidad electoral más largo de nuestra historia. Cambiar reglas seguido no es un vicio pernicioso, es una respuesta que la dirigencia política argentina elige para sobrevivir. Pero no es la única forma de sobrevivir y tiene costos.

Una consecuencia negativa de las instituciones plásticas es la representación opaca. Los partidos políticos compiten bajo distintos nombres en cada provincia, cambian de nombre de una elección a otra, apoyan a la misma candidata a gobernadora mientras llevan la boleta de distintos candidatos a presidente.  Los dirigentes que en un momento comparten una lista, después de las elecciones pueden sumarse a bloques distintos y en la elección siguiente jugar en bandos contrarios.

La democracia sin rendición de cuentas funciona mal. Para poder recompensar o castigar con el voto la acción de gobierno hace falta saber quién es quién. En un sistema político de reglas líquidas los únicos personajes reconocibles son los titulares de los ejecutivos: intendentas, gobernadores, presidentes. Las acciones del resto son parte de una imagen borrosa que es muy difícil interpretar.

Otra consecuencia negativa de la política de la plasticidad institucional es la atomización de los partidos y los bloques legislativos. Con horizontes temporales cortos, sumarse a una organización grande hoy es mal negocio cuando puede ser necesario de cambiar de rumbo mañana. Entonces, en lugar de ser un juego de grandes bloques, el Congreso nacional y varias legislaturas provinciales funcionan como una colección de interbloques, reuniones de pequeños grupos de legisladoras y legisladores, varios de los cuales tienen un solo miembro. La unidad de los interbloques es frágil y, como no cuenta con una bandera partidaria bajo la que todos compiten para renovar sus cargos, cuesta mucho sostenerla. Las coaliciones hechas con muchos fragmentos pequeños son muy difíciles de armar y se quiebran con facilidad. Un mundo de política plástica puede ser más sencillo para ganar elecciones pero es mucho más difícil para gobernar.

Puede pensarse que las reglas y las estrategias electorales cambian porque cambian las demandas de los votantes. Mucha gente cree que un sistema con reglas y organizaciones fluidas es lo más adecuado para un electorado con emociones políticas tibias, atención limitada e ideas difusas. Es cierto que la mayoría de los votantes tiene un vínculo tenue con el funcionamiento diario de la política. También es cierto que las nuevas tecnologías de información y comunicación están cambiando los modos en que pensamos y hablamos y han vuelto obsoletas a muchas formas de organización y movilización. Pero las identidades y las sensibilidades nuevas conviven con las demandas permanentes de orden, bienestar y libertad: los resultados de las políticas nunca nos van a dejar de importar. El problema de formar mayorías de gobierno y burocracias eficaces es ineludible y la solución no es tecnológica: es política.

La política de la plasticidad institucional es un estilo, un modo de proceder. Para cambiarlo o para remediar los problemas que produce este modo de hacer las cosas no bastan una o dos reformas. Pero cada reforma puede mitigar estos problemas o contribuir a reproducirlos. Por ejemplo, la adopción de las PASO simplificó la oferta de candidaturas en las elecciones presidenciales y colaboró parcialmente a ordenar la competencia dentro de algunos partidos. El reemplazo de las boletas partidarias por boletas únicas o por un sistema electrónico de votación ofreció condiciones más ecuánimes de competencia a todos los partidos y, en algunos casos, ayudó a ordenar la información electoral en los cuartos oscuros.

Eliminar la posibilidad de presentar listas colectoras en las elecciones tanto nacionales como provinciales, tener boletas con los mismos partidos independientemente del cargo que esté en juego, adoptar calendarios electorales previsibles, regular el financiamiento de las campañas electorales provinciales que todavía no tienen regulación y adoptar reglamentos en el Congreso y las legislaturas provinciales que hagan menos atractiva la formación de bloques chicos, son medidas que ayudarían a ir desarrollando otro estilo de decisión, menos plástico, más rígido para guiar estrategias electorales, más claro para los votantes, más útil para gobernar.