No hay desarrollo económico sin acción estatal. Es el Estado quien crea mercados, provee bienes públicos, fomenta la investigación y la innovación, define reglas de juego y ofrece incentivos para que el sector privado produzca riqueza. Es también quien compensa las desigualdades de origen y habilita que las oportunidades de progreso sean parejas: es quien protege a aquellos que por un motivo u otro quedan rezagados. El Estado también puede contribuir a la formación de consensos que son indispensables para el desarrollo.

Argentina es un caso fallido de desarrollo económico: nuestro país viene experimentando décadas de retraso relativo. El ingreso promedio por habitante es sólo un tercio mayor de lo que era a mediados de la década de 1970. Eso significa que el crecimiento por habitante ocurrió al magro ritmo de 0,7% anual. Después de Venezuela, hemos sido el país de Sudamérica con la tasa de crecimiento más baja. El menor crecimiento relativo a nuestros vecinos durante estas cuatro décadas hizo que el ingreso promedio de un ciudadano latinoamericano pase de ser el 42% del de su par argentino al 70%. Una preocupante convergencia desde arriba hacia abajo.

La evolución del ingreso promedio por habitante, además, enmascara brutales asimetrías al interior de nuestra sociedad. En 1970, el ingreso de un miembro de los hogares que pertenecen al 10% más rico de la población era 9,5 veces el ingreso de su par de los hogares ubicados en el 10% más pobre. En la actualidad, esta relación se incrementó hasta a 16,4 veces, habiendo alcanzando un pico de casi 40 veces durante la crisis de 2001.

La combinación de bajo crecimiento con empeoramiento distributivo explica el brutal ensanchamiento de la pobreza en los últimos cuarenta años. A mediados de la década de 1970, alrededor del 6% de los hogares estaba debajo de la línea de pobreza. Hoy la cifra se sitúa levemente por debajo del 30%.  Si bien la comparación no debe leerse de estrictamente por los cambios significativos en las canastas con las que se toma la medida, sirve de todos modos para dar un orden de magnitud y dimensionar el problema.

El desarrollo económico en una democracia es el resultado de una acción colectiva virtuosa, guiada por una mirada compartida sobre el rumbo a seguir. Sabemos que no es fácil construir consensos y la experiencia argentina es una muestra elocuente de esa dificultad. El movimiento pendular entre rumbos opuestos, muchas veces antagónicos, es característico de nuestra historia y explica en buena medida nuestro fracaso colectivo. No podemos aspirar al desarrollo económico sin dar forma a una mirada consensuada sobre nuestro destino.

¿Cómo impactarán el desarrollo y adopción de las nuevas tecnologías en la producción global y nacional? ¿Cuáles de los sectores y firmas existentes tienen más chances de desarrollarse y alcanzar niveles de productividad internacional? ¿Qué políticas se requieren para desplegar su potencial? ¿Cómo se ayuda a reconvertir a aquellas firmas y actividades que no pueden subsistir? ¿Cuáles son las estrategias de inserción internacional que se abren frente a la nueva configuración geopolítica? ¿Qué políticas ayudan a cerrar las brechas de género e incorporar a la mujer al mercado de trabajo, permitiendo así aprovechar todo su potencial y talento actualmente subutilizado? ¿Qué tipos de empleos habrá en 15 años y cuáles son los que mejor se adecuan a los distintos grados de calificación de nuestra fuerza de trabajo? ¿Con qué exportaciones conseguiremos año a año las divisas que se requieren para un crecimiento sostenido? ¿Qué mecanismos de protección social desplegaremos para aquellos a los que los beneficios del crecimiento económico no les llega y para aquellos que se jubilan? ¿Cómo financiaremos ese gasto?

Las respuestas a estas y otras tantas preguntas igual de relevantes pueden dar lugar a estrategias de desarrollo muy diferentes. Construir consenso sobre una estrategia de desarrollo implica acotar el margen de discrepancia respecto a estas cuestiones. El Estado puede contribuir a este objetivo. Puede aportar conocimiento, ideas y evidencia que sirvan de marco a la discusión de las políticas públicas necesarias para lograr un desarrollo sostenido.

Desempeñarse en este papel requiere de una entidad -una Agencia u Oficina de Planeamiento- que tenga por objetivo pensar la Argentina a 10 o 15 años a partir de un diagnóstico preciso y que pueda anticipar los desafíos del futuro.

Para que una institución de esta naturaleza contribuya a generar consenso respecto al modelo de país que buscamos es central que los distintos actores políticos y sociales confíen en ella. Tres ingredientes son indispensables a tal fin. El primero es la autonomía del poder político. La segunda es que su conducción recaiga en un cuerpo colegiado con representatividad de las distintas coaliciones políticas y de las fuerzas vivas de las sociedad (sindicatos de trabajadores, cámaras empresarias, movimientos sociales y la academia). Es indispensable, por último, que esté compuesta por una burocracia motivada y altamente capacitada.

El Estado argentino no cuenta hoy con una institución de estas características. Crearla podría contribuir a la formación de consensos respecto a qué camino tomar para devolver a la Argentina a la senda del crecimiento y la equidad.

Modernizar el Congreso argentino exige reformas que incentiven la cooperación entre los diputados y fortalezcan la efectividad y productividad legislativa, sin perder la capacidad para reflejar la pluralidad política. Esto requiere, primero, entender cómo funciona el Congreso y qué factores dificultan el logro de consensos.

El funcionamiento del Congreso

El Congreso argentino se caracterizaba, tanto en contextos de mayoría como de pluralidad, por tres elementos estructurales:

• Las iniciativas del Ejecutivo organizaban el debate y constituían la base de la agenda del plenario.

Porcentaje de leyes sancionadas por iniciativa del Poder Ejecutivo, Diputados y Senadores, sobre total de leyes sancionadas por año (1983-2017)

Fuente: CIPPEC sobre datos de la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación

• Los legisladores votaban de manera disciplinada con el bloque partidario al que pertenecían, tanto en el oficialismo como en la oposición.
• La potestad de nominación en las listas legislativas otorgaba a los gobernadores o jefes partidarios provinciales control sobre los legisladores de sus provincias.

Un cuarto factor estructural que se sostiene en el funcionamiento de la Cámara es la fragmentación.

En parte, esto tiene que ver con las reglas electorales: la asignación proporcional de bancas en la Cámara de Diputados favorece el ingreso de minorías y tiende a reproducir la dispersión del voto en el Legislativo. Así, cuanto más fragmentadas estén las preferencias electorales, mayor es el número de grupos legislativos.

A esto se suma que la organización provincial de los partidos nacionales en Argentina, su fragmentación y su debilitamiento progresivo en los últimos 25 años incrementaron las opciones electorales locales. Como consecuencia, la división por bloques partidarios nacionales se fue debilitando: en 2017, 23 de los 40 bloques restringían su representación a una sola provincia.

La fragmentación legislativa se puede ver en términos del número efectivo de partidos en bancas y, especialmente, la cantidad de bloques en la Cámara.

Evolución de la fragmentación legislativa en Diputados (1983-2017)

Fuente: CIPPEC sobre datos de la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.

Este aumento de la fragmentación legislativa que inducen las reglas electorales no ha sido compensado por la organización interna de la Cámara, cuyo reglamento permanece inalterado desde la época del dominio bipartidista del Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical.  En cambio, la fragmentación se ha acentuado y con ello ciertos cambios en las tendencias del funcionamiento de la Cámara

El impacto de la fragmentación en la Cámara de Diputados

Entre 2015 y 2017, la combinación de fragmentación y oficialismo minoritario trajo consigo serias dificultades para incentivar la agregación y colaboración entre los diputados. Cuando ningún grupo legislativo tiene mayoría, la primera minoría está lejos del quórum y la fragmentación de la oposición es alta, el éxito legislativo se dificulta. Esto plantea al Congreso Nacional el desafío de mejorar, ampliar y profundizar los mecanismos para el consenso.

En este contexto, las reglas de la Cámara no resolvieron los problemas producidos por el incremento en la fragmentación, sino que los agravaron.

Por un lado, la cantidad de sesiones ha declinado, en general, desde 2007. Las sesiones de tablas se redujeron al punto que en 2017 no hubo ninguna. A su vez, las sesiones especiales aumentaron: hubo 19 en 2016, contra un promedio anual de 5 entre 1999 y 2008.

Evolución de la cantidad de sesiones de tablas y especiales (1999-2003)

Fuente: CIPPEC sobre datos de la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación

En los bloques opositores la propensión de todos los legisladores de un partido a votar del mismo modo es notablemente menor a los patrones históricos. En otras palabras, últimamente las delegaciones provinciales no están monopolizadas por gobernadores ni jefes partidarios locales, ni suelen votar unificadas. Esto aumenta la cantidad de interlocutores para establecer una negociación.

Además, las reglas de formación de los agrupamientos legislativos reproducen la fragmentación electoral y no incentivan la agregación. Esto se debe a que, independientemente de su tamaño, todos los bloques tienen asegurado un lugar en la Comisión de Labor Parlamentaria -que define la agenda de las sesiones plenarias de la Cámara-, tienen garantizados los recursos para contratar personal de apoyo y para hacer uso de la palabra en el recinto. La decisión de los legisladores de incorporarse a un bloque más amplio o conformar, alternativamente, un grupo pequeño se ve afectada por estas reglas.

En 2017, la Cámara de Diputados argentina era una de las legislaturas con mayor cantidad de bloques pequeños en América Latina: 29 de los 40 bloques contaban con tres o menos integrantes.

Porcentaje de bloques pequeños en la Cámara de Diputados. Argentina, Brasil, Chile y Uruguay (2015-2017)

Fuente: CIPPEC sobre datos extraídos de los portales de las Cámaras de Diputados en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay

Por otra parte, entre 1983 y 2017 la cantidad de Comisiones aumentó de 26 a 45 y con ello los puntos de veto. Además, al no existir requisitos mínimos de consenso para la presentación de un proyecto de ley, la fragmentación elevó la cantidad de iniciativas que se presentan en las Comisiones y complicó la construcción de una agenda dentro de ellas.

Otro tema es la repitencia de los legisladores en las Comisiones. En 1983, los diputados participaban en un promedio de dos comisiones, y en la actualidad participan en un promedio de cinco. Algunos diputados participan en hasta 10 comisiones. Cuanto mayor la superposición de las membresías, menor el tiempo dedicado por los legisladores a cada Comisión.

Los efectos de la multiplicación de divisiones en la HCDN también impactaron negativamente en el funcionamiento de las sesiones plenarias. A la luz del aumento en el número efectivo de partidos en bancas y, sobre todo, en la cantidad de bloques parlamentarios, este aumento señala que cuanto mayor la fragmentación legislativa, mayor es la actividad expresiva.

El abuso de las cuestiones de privilegio y la ausencia de distinción entre un canal expresivo y otro legislativo para la actividad de los miembros disminuyeron el tiempo para el tratamiento de los proyectos de ley.

La dificultad para lograr consensos incide sobre la productividad legislativa y la efectividad en el tratamiento de las leyes. Los patrones recientes han generado una agenda legislativa más acotada en tamaño, menor cantidad de sesiones, y una disminución relativa del éxito legislativo.

Recomendaciones para mejorar la cooperación y la efectividad legislativa

El criterio que orienta las siguientes recomendaciones es fortalecer la efectividad legislativa alentando la agregación y cooperación de los diputados de la Cámara, y manteniendo la participación de las minorías.

Estas recomendaciones no son un modelo a aplicar: son un menú de opciones que podrían implementarse alternativamente, según se ajusten al contexto.

Reducir la fragmentación y alentar la agregación.

• Aumentar el número mínimo de miembros requerido para la integración de un bloque de 3 a 5 diputados, premiar con un mayor tiempo en el uso de la palabra a los bloques con 5 o más legisladores o reducir el tiempo y el presupuesto de los bloques más pequeños.
• Formalizar a los interbloques – coaliciones entre bloques- de mínimo 20 legisladores para organizar la cooperación. Otorgar a sus líderes recursos para una secretaria técnica del interbloque para producir proyectos de consenso, y minutos adicionales para el uso de la palabra en el recinto.

Fortalecer la efectividad y el rol coordinador de la CLP.

• Establecer un requisito mínimo de cantidad de legisladores en un bloque para formar parte de la CLP.
• Integrar a la CLP a los líderes de los interbloques con más de 20 legisladores, de modo de premiar la agregación.
• Otorgar a la CLP la potestad de ordenar la agenda del plenario ante proyectos de ley complejos.

Aumentar la efectividad de las Comisiones.

• Reducir la cantidad de Comisiones a 25 o fusionar las Comisiones con temáticas afines y convertir algunas de las actuales comisiones en Subcomisiones.
• Acotar la cantidad de comisiones a las que cada legislador puede asistir como miembro con voz y voto a un máximo de 5.
• Formalizar el trabajo de los asesores y los espacios de discusión previa al momento de sanción.
• Establecer que los dictámenes de minoría deben tener como mínimo tres firmas de legisladores.

Fortalecer los liderazgos legislativos

• Impulsar la obligatoriedad del registro de las modificaciones a los proyectos de ley que se producen en las Comisiones y del plenario de la Cámara para darle visibilidad a las iniciativas de modificación de los legisladores y ofrecer información a los líderes de los bloques acerca de las preferencias y propuestas de sus miembros. El registro de dicha información incrementaría el poder de coordinación de los líderes y la disciplina en los bloques más numerosos.

Mejorar la efectividad en el uso del tiempo en el Recinto de la HCDN.

• Introducir límites de tiempo y requisitos más estrictos para el planteamiento de cuestiones de privilegio y de pedidos de informe.
• Introducir una diferenciación entre tiempo para legislar y tiempo para expresarse
• Introducir un sistema automático para cortar el uso de la palabra.

El uso de tecnologías en el proceso electoral nos remite a la eliminación de las boletas papel y la implementación de sistemas de voto electrónico. Pero existen otras formas de incorporar la tecnología en el proceso electoral.

En las elecciones legislativas de 2017, el gobierno de la provincia de Santa Fe hizo una prueba en dos localidades de la provincia que elegían intendente y concejales: Roldán y San José del Rincón. Allí, se incorporó un sistema que hacía uso de una tableta para llenar los documentos de la mesa y un teléfono celular para transmitir el telegrama.

Esta prueba tuvo como objetivo reducir los errores en el registro de los resultados en cada mesa y acelerar el procesamiento de los datos provisorios. En otras palabras, puso el foco en el recuento electoral y en formas posibles de mejorar su calidad y sus tiempos.

¿Cómo funcionan el recuento provisorio y el escrutinio definitivo?

El día de las elecciones, cuando termina la votación, comienzan dos procesos: el recuento provisorio y el escrutinio definitivo. Ambos empiezan en la mesa, cuando el presidente califica y cuenta los votos en presencia de los fiscales de los partidos. Luego vuelca los resultados en tres documentos diferentes:

• El acta es el documento donde se deja constancia de los resultados de la mesa, y el que se utiliza para realizar el escrutinio definitivo a partir del cual se proclama a los candidatos que resultaron electos. Las actas se envían junto con las urnas a la autoridad encargada de realizar el escrutinio definitivo.
• En el telegrama se copia la misma información que en el acta y se transmite por fax esa misma noche al centro de cómputos donde se hace el conteo provisorio. Allí, se controla que cumplan con los requisitos de forma y luego dos equipos de carga tipean los datos observados en la imagen y los ingresan en la base de datos del recuento provisorio. Si las dos cargas coinciden, entonces el telegrama se computa.
• Los certificados también se completan con los mismos datos y se entregan a los fiscales como constancia de los resultados obtenidos en la mesa. Si durante el escrutinio definitivo los partidos detectan que el acta de una mesa contiene resultados diferentes a los que ellos tienen en sus certificados, pueden pedir que se abra la urna para volver a contar los votos.

La función del recuento provisorio es informar al público las tendencias de la elección y por lo general, este conteo muestra tendencias irreversibles. Por este motivo, es importante que tenga buena cobertura (al menos 95% de las mesas es el estándar), que tenga alta precisión (diferencias mínimas con el escrutinio definitivo), y que se desarrolle con celeridad.

¿Por qué incorporar tecnologías en el recuento provisorio y el escrutinio definitivo?

Incorporar tecnologías en el escrutinio, en las mesas, en el registro y transmisión de los resultados tiene el potencial de contribuir a la precisión y rapidez del proceso electoral.

Aunque el acta, el telegrama y los certificados de una misma mesa deben contener los mismos datos, esto no siempre ocurre por distintos motivos. Los presidentes de mesa pueden cometer errores al llenar los documentos, y es frecuente que haya un porcentaje de telegramas no transmitidos, incompletos, ilegibles o que contienen errores insalvables. También aparecen imprecisiones u omisiones involuntarias al momento de la carga en el centro de cómputos.

En las últimas dos elecciones, el conteo provisorio de votos generó controversia en el nivel nacional y en varios distritos. Aunque nunca se detectaron diferencias significativas entre los resultados provisorios y los definitivos, ni hubo indicios de manipulación en el tiempo y orden en el que se publicaron los resultados, la ausencia de reglas específicas para el recuento de votos y el hecho de que el escrutinio provisorio esté a cargo del Poder Ejecutivo generan reparos. Esto no es trivial en tanto afecta la confianza ciudadana en la integridad de las elecciones.

La prueba en Santa Fe

La Secretaría de Tecnología y la Dirección de Reforma Política y Constitucional de la Provincia de Santa Fe desarrollaron dos sistemas automatizados para asistir a las autoridades de mesa en el llenado del acta, el telegrama y los certificados, y transmitir la imagen y los datos del telegrama al centro de cómputos. Estos desarrollos buscaban minimizar los errores y la pérdida de información y reducir los tiempos de confección de los documentos de la mesa y de procesamiento de los datos provisorios.

El Sistema Informático de Asistencia a la Autoridad de Mesa (SIAAM), consistió en el uso de una tableta con una interfaz que guía al presidente de mesa para cargar todos los datos requeridos para confeccionar el acta, el telegrama y los certificados de la mesa. Una vez completados, los documentos se imprimen y se envían para el recuento definitivo.

El Sistema de Escaneo y Transmisión de Telegramas (SETT), incorporó un celular y un soporte que permite autenticar el centro de votación, escanear una imagen óptica del telegrama de cada mesa y transmitirla a través de canales seguros al centro de cómputos para el recuento provisorio. El sistema transmite la imagen del telegrama con el código QR, que contiene los mismos datos ingresados por el presidente de mesa en el SIAAM.

La prueba realizada tomó 152 casos: 76 en el grupo de tratamiento (usaron la tableta para llenar los documentos de la mesa y transmitieron el telegrama con un teléfono celular) y 76 en el grupo de control (llenaron los documentos mano y los transmitieron por fax desde la escuela). La comparación de los resultados de ambos grupos permitió entender si el SIAAM y el SETT mejoran la calidad del conteo provisorio en 3 de sus dimensiones: la precisión y la consistencia de los documentos que deben completar los presidentes de mesa; la exhaustividad, la legibilidad y la celeridad de la transmisión y el procesamiento de esos datos; y la satisfacción y confianza de las autoridades de mesa y los fiscales.

¿Cambió la calidad de los documentos?

La calidad de los documentos se evaluó según la legibilidad, completitud, consistencia interna y externa de actas y telegramas. En este sentido, el SIAAM y el SETT no produjeron efectos significativos sobre la legibilidad. Por su parte, el SIAAM generó documentos más completos y mejoró la consistencia interna de los documentos.

Porcentaje promedio de campos incompletos en acta y telegrama, según sistema utilizado

Fuente: CIPPEC

Esto significó que hubo menos campos que fueron dejados sin completar por los fiscales de mesa, y que las inconsistencias en actas y telegramas – entre el total de votos y el total de electores que concurrieron a votar, por ejemplo- fueron menores.

Porcentaje promedio de inconsistencias en acta y telegrama, según sistema utilizado

Fuente: CIPPEC

El SIAAM y el SETT mejoran la consistencia entre acta, telegrama y conteo provisorio. Cuando se compararon el acta y telegrama de una misma mesa, con el sistema manual en promedio hay discrepancias en el 6% de los campos. En cambio, en las mesas que usaron el SIAAM las discrepancias sólo afectan al 0,3% de los campos analizados. En las mesas con sistema manual las inconsistencias ocurren en los campos de votos blancos, anulados, recurridos e impugnados. En las mesas que usaron el SIAAM y SETT las inconsistencias se producen en las mesas en las que el acta se confeccionó a mano.

Porcentaje promedio de discrepancias entre las actas y telegramas, y entre los telegramas y el provisorio, según sistema utilizado

Fuente: CIPPEC

¿Hubo un efecto en el registro, la transmisión y el procesamiento?

En cuanto a la efectividad y la rapidez de la transmisión y el procesamiento de resultados, se consideró la proporción de hojas registradas, y los tiempos de recepción, procesamiento y transmisión.

El éxito de la transmisión de telegramas fue algo mayor con el SETT que con el sistema manual pero la diferencia no llegó a ser significativa. Tampoco se detectó un efecto sobre el tiempo de publicación. En cambio, el sistema redujo considerablemente los tiempos de procesamiento.

Tiempo promedio desde las 18 hs hasta la recepción de los telegramas y desde la recepción hasta que termina el procesamiento, en segundos y según sistema utilizado

Fuente: CIPPEC

Por otra parte, si bien el tiempo de recepción es similar en ambos sistemas, el tiempo de procesamiento es notablemente menor con el sistema digital.

Percepciones de usabilidad y confianza

Durante la elección primaria del 13 de agosto se consultó con los presidentes de mesa, fiscales y delegados sobre la facilidad de uso y confianza en los sistemas que utilizaron, fuera manual o con el SIAAM y SETT. Las dificultades fueron notoriamente mayores para quienes usaron el sistema manual que para quienes utilizaron el SIAAM.

Entre los presidentes que usaron el SIAAM, la valoración del sistema fue unánimemente positiva: al 70% le pareció muy bueno y al restante 30% bueno. En cambio, entre los que usaron el sistema manual hubo un 35% de valoraciones negativas (23%) o muy negativas (12%).

En cuanto a la rapidez, solo al 18% de los que usaron el sistema manual les pareció rápido realizar esas tareas mientras que todos los presidentes de mesa que usaron el SIAAM dijeron que completar los documentos de la mesa les resultó rápido (56%) o muy rápido (44%).

La confianza de los presidentes de mesa en el correcto registro del voto fue alta. Esto es consistente con estudios previos sobre las percepciones de confianza en las elecciones en la provincia y en elecciones nacionales. En la prueba realizada en Santa Fe, sólo un presidente de mesa asignado a una mesa de sistema manual dijo desconfiar de que los resultados de su mesa hubieran quedado correctamente registrados en el acta, el telegrama y los certificados.

¿Qué sabemos de los docentes en Argentina? ¿Cómo trabajan? ¿Cuáles son sus ideas sobre los aprendizajes de sus estudiantes? ¿Cómo interpretan sus trayectorias, tan diversas hoy en día? ¿Qué efecto tiene esto sobre el funcionamiento del sistema educativo en general, y el nivel secundario en particular?

En octubre de 2016, se aprovechó la implementación de las pruebas Aprender para conocer mejor a docentes a lo largo y ancho del país. Así, mientras los alumnos de los últimos años de primaria y secundaria del país resolvían las pruebas, un docente de cada uno de estos cursos respondía un cuestionario complementario. Las preguntas giraban en torno a sus características, condiciones de trabajo, prácticas y creencias.

CIPPEC analizó estas respuestas y elaboró un informe de resultados por encargo de la Secretaría de Evaluación Educativa del Ministerio de Educación de la Nación (que puede descargarse aquí). En él, se analizan las respuestas de 51.935 docentes de los últimos años del nivel primario y secundario con miras a comprender la realidad de la docencia en la Argentina.

Este análisis no permitió obtener información sobre la totalidad de los docentes del país, sino solamente sobre un docente por cada sección evaluada. Sin embargo, relevó información sobre cuestiones que no habían sido consideradas previamente por estudios de alcance nacional, en especial las referidas a las creencias y percepciones de los docentes.

Los resultados de este análisis ratifican con datos actualizados algunas cosas que ya sabíamos respecto a quiénes son los docentes[1]. Pero, además, el reporte permitió identificar dos nudos críticos de la educación argentina: la carrera docente y el nivel secundario. Ambos temas (y su intersección) deben ser focos de atención de las políticas educativas de los próximos años.

[1] Cabe aclarar que los datos se refieren a la población de docentes de grupos de alumnos evaluados por Aprender 2016. Se tomaron las respuestas de los docentes a cargo de grupos evaluados en 6to grado (nivel primario) y en el último año del nivel secundario. Aprender 2016 aplicó un cuestionario docente por cada sección evaluada. En el nivel primario fueron los docentes a cargo de cada sección quienes debieron responderlo. En el secundario se designó como respondiente al profesor a cargo de la primera hora del primer día de evaluación. En todos los casos, se solicitaron respuestas referidas a la asignatura que debieron haber dictado en ese momento. Así, el cuestionario buscó alcanzar a tantos docentes como secciones existentes en los grados evaluados: 39.185 docentes en 6º grado y 21.908 en 5º/6º año.

Una foto de los docentes hoy

Las respuestas al cuestionario reafirmaron información que ya teníamos sobre las características generales del cuerpo docente. Se trata de aspectos que se mantienen muy estables a lo largo del tiempo: se repiten una y otra vez en diagnósticos sobre la docencia.

La intuición nos dice que la profesión docente es predominantemente femenina y el diagnóstico realizado lo confirma. En el nivel primario, la cantidad de mujeres excede ampliamente la cantidad de hombres que están frente al aula. En el secundario, este patrón se sostiene, aunque en menor medida. En ese nivel, el porcentaje de hombres y mujeres docentes es más parejo.

Fuente: Aprender 2016

Un docente promedio tiene 42 años, tanto en primaria como en secundaria. El 37% y 33%, respectivamente, se ubica en el rango de edad 36-45.

Porcentaje de docentes de nivel primario (6º grado) y nivel secundario (5º/6º año) de escuelas del sector estatal y privado según rangos de edad

Fuente: Aprender 2016

La mayoría de los docentes encuestados tiene más de 10 años de antigüedad en la profesión.

Porcentaje de docentes de nivel primario (6º grado) y nivel secundario (5º/6º año) de escuelas del sector estatal y privado según años de antigüedad en la docencia

Fuente: Aprender 2016

En ambos niveles, pero especialmente en el nivel primario, predominan los docentes formados en el nivel superior no universitario. En la secundaria existe una proporción mucho mayor de profesionales con título universitario docente y no docente.

Porcentaje de docentes de nivel primario (6º grado) y nivel secundario (5º/6º año) de escuelas del sector estatal y privado según tipo de título obtenido

Fuente: Aprender 2016

La gran mayoría de los docentes argentinos continúa formándose tras obtener su título inicial. En 2016, el 79% de los docentes encuestados de nivel primario y el 72% de los de nivel secundario había participado de acciones de formación continua hacia el mes de octubre.

Porcentaje de docentes de nivel primario (6º grado) y nivel secundario (5º/6º año) de escuelas del sector estatal y privado, según participación en actividades de formación contínua entre enero y octubre del 2016

Fuente: Aprender 2016

Un nudo crítico: la carrera docente

Es cierto que ya conocíamos algunas cosas sobre los docentes, sus características y su forma de trabajar. El cuestionario aplicado confirma muchas de estas cuestiones y ratifica algunos patrones que son ya de larga data. Pero, ¿de dónde surgen estos patrones? ¿Por qué se sostienen en el tiempo?

El trabajo de los docentes se rige por un conjunto de reglas que conocemos como carrera docente.  Estas reglas determinan las condiciones de acceso a los puestos de trabajo, en qué y en cuántas escuelas se puede trabajar, cómo se asciende, y cuáles son las condiciones de jubilación, entre otras cuestiones.

La carrera docente imprime ciertas huellas en el trabajo cotidiano de maestros y profesores, incentiva ciertas decisiones por su parte y dificulta otras. Esto genera desafíos para atraer a los mejores candidatos a la docencia, lograr que los mejores docentes enseñen en las escuelas que más los necesitan y garantizar liderazgos escolares de calidad sin alejar a los docentes destacados del aula. En otras palabras, crea obstáculos para el fortalecimiento de la profesión docente.

Un trabajo disperso

La cantidad de escuelas en las que se desempeñan maestros y profesores muestra que la jornada laboral docente es distinta entre niveles educativos. En el nivel primario el 69% de los docentes encuestados se desempeña en una única escuela, un 28% lo hace en dos, y solo 2% lo hace en tres instituciones o más. El régimen de contratación en el nivel primario es por cargo de jornada simple o completa, lo que implica que los docentes permanecen en la misma escuela al menos durante medio día.

En la secundaria, donde el régimen de contratación docente es por horas cátedra y no por cargo (salvo excepciones aisladas en algunas jurisdicciones), solo un cuarto de los docentes trabaja en una única institución. El 30% lo hace en dos instituciones y cerca de un tercio lo hace en 3 o 4 escuelas. La proporción de quienes trabajan en cinco o más asciende a 12%.

Porcentaje de docentes de nivel primario (6º grado) y nivel secundario (5º/6º año) de escuelas del sector estatal y privado según cantidad de instituciones educativas en las que trabajan

Fuente: Aprender 2016

El trabajo en equipo y mediante proyectos interdisciplinares es esencial para desarrollar con éxito iniciativas que mejoren y sostengan las trayectorias y los aprendizajes de los estudiantes. La dinámica de los “profesores taxi”, que van de escuela en escuela a lo largo de su jornada laboral, hace que estas estrategias sean inviables. ¿Cómo se puede coordinar un proyecto interdisciplinario sin el trabajo colaborativo y horas institucionales compartidas entre docentes de una misma escuela?

Por otro lado, los docentes del nivel secundario suelen trabajar en más de una sección o curso simultáneamente. Solo el 22% se desempeña en una única sección en la escuela por la que respondió. El 47% lo hace en dos, tres o cuatro secciones; el 20% en cinco, seis, o siete; y el 10% en ocho secciones o más.

Porcentaje de docentes de nivel secundario (5º/6º año) de escuelas del sector estatal y privado según cantidad de secciones que atienden en la escuela por la que respondieron

Fuente: Aprender 2016

Los efectos de un trabajo tan disperso (tanto en lo que refiere a grupos de alumnos como a cantidad de instituciones) sobre la enseñanza y la calidad de vida de los docentes son evidentes. La dispersión exige mayor trabajo de seguimiento y corrección; dificulta el acompañamiento de las trayectorias de los alumnos y la personalización de la enseñanza; impide la presencia sostenida en un mismo establecimiento, necesaria para diseñar e implementar proyectos de mejora institucional junto a otros colegas; y acentúa el desgaste laboral de los docentes.

Con el esquema de contratación por hora cátedra, la carrera docente impone límites concretos a la mejora de los aprendizajes y a las propuestas de reorganización del nivel medio.

Sobre la formación de los docentes

La formación de los docentes también entra en juego con la carrera docente. Los perfiles de los docentes, sus trayectorias y su proyección profesional interactúan con la forma en que se asignan los cargos y las oportunidades que ofrece la profesión docente.

Un ejemplo de esto que afecta especialmente al nivel secundario es la proporción de profesores que no poseen título docente. A diferencia del nivel primario, donde 99% de los respondientes cuentan con título docente, solo cumplen esta condición un 74% de quienes enseñan en el nivel medio. Es decir, más de un 25% de los profesores que están frente a alumnos no tuvieron formación pedagógica.

¿Qué explica esta diferencia? El nivel secundario está organizado en una gran cantidad de materias específicas y requiere de profesores que tengan conocimiento de cada disciplina. Para responder a esta necesidad existen profesorados específicos para cada área. Como opción profesional, los profesorados compiten por los estudiantes con carreras técnicas y/o profesionales universitarias. Estas últimas suelen ofrecer mejores perspectivas de desarrollo que la docencia, y por ende resultan más atractivas para los estudiantes.

Así, para algunas disciplinas los profesionales con título docente escasean y esto obliga a las escuelas a incorporar perfiles profesionales sin formación pedagógica.

A esto se suma otra cuestión: a medida que ganan experiencia en su profesión y se vuelven mejores en lo que hacen, los docentes dejan de pasar horas en el aula, frente a los alumnos.

A lo largo de la vida profesional de un docente, no hay alternativas horizontales de crecimiento. No existe, por ejemplo, la posibilidad de asumir la coordinación del equipo docente de matemática sin dejar de lado las horas de enseñanza.  Esto obliga a que muchos docentes experimentados y comprometidos con la enseñanza deban pasar a cargos administrativos o directivos para ascender y avanzar en su carrera.

Pero, ¿acaso las habilidades que necesita un docente y las de un directivo son las mismas? ¿Qué opción tiene un docente que se destaca profesionalmente pero no está calificado o no quiere asumir tareas de gestión? Es imprescindible profundizar la formación diferenciada entre cargos docentes y directivos.

En cuanto al acceso a los cargos, la antigüedad tiende a pesar más que cualquier otra variable en la posibilidad de los docentes en elegir el espacio de trabajo: pesa más que los recorridos formativos de posgrado, o que las acciones de investigación pedagógica.

Esto hace que los mejores maestros no sean los que llegan a las mejores posiciones ni a las escuelas que más los necesitan. En efecto, un estudio de CIPPEC mostró que en el promedio de las provincias las escuelas que atienden a la población más desfavorecida concentran un mayor porcentaje de docentes suplentes, que son los que tienen menos experiencia y mayor rotación institucional.

Las reglas de la carrera docente -que en todas las jurisdicciones se desprenden de una normativa nacional que data de 1958- desparraman paradojas a lo largo y ancho del sistema educativo, y dejan mucho para pensar. La estructura de la carrera docente – verticalista, credencialista, centralizada y burocrática- tiene efectos poderosos sobre el funcionamiento de nuestro sistema, sobre la vida cotidiana de escuelas, alumnos y docentes. Los datos analizados aquí iluminan solo algunas aristas de una problemática estructural que la Argentina debe discutir cuanto antes para mejorar la educación.

Las trayectorias educativas en el nivel secundario: señales de alerta

Varios de los problemas que atañen a la carrera docente afectan al nivel secundario. Este nivel es hoy el que concentra las mayores preocupaciones y el que enfrenta situaciones más críticas. Si en materia de política educativa los signos críticos convergen en torno a la carrera docente, al descomponer el sistema educativo en niveles las alertas se concentran en el secundario.

A pesar de que es un nivel obligatorio desde la sanción de la Ley de Educación Nacional de 2006, el secundario aún enfrenta serios desafíos para atraer, retener y graduar a todos los jóvenes de nuestro país. Una señal clara de esto es el aumento de la tasa de abandono interanual para el nivel medio, a medida que los estudiantes avanzan hacia y dentro del nivel. Esta tasa mide el porcentaje de estudiantes que abandonan la escuela entre un año y otro: de los alumnos que se inscribieron en 11° grado, el 21% no se volvió a anotar al momento de iniciar el 12° grado.

Tasa de abandono interanual, por grado. Total país (2014-2015)

Fuente: CIPPEC, sobre la base de DiNIEE-MEN

Algo similar sucede con los indicadores de sobreedad, que dan cuenta de la discontinuidad en las trayectorias de los alumnos por situaciones de repitencia o abandonos intermitentes. De hecho, la sobreedad es un fenómeno mucho más frecuente en las aulas de nivel secundario que en las de nivel primario.

Porcentaje de estudiantes con 1 y 2 o más años de sobreedad, por grado. Total país (2015)

Fuente: CIPPEC, sobre la base de DiNIEE-MEN

Además de referirse a su propio perfil, su formación y demás, los docentes también dieron cuenta de sus percepciones en el cuestionario aplicado con las pruebas Aprender. Allí, los docentes confirman la necesidad de repensar la propuesta educativa que acercamos a los jóvenes desde el nivel secundario.

Cuando se les preguntó por las causas de los bajos aprendizajes de sus estudiantes, un 54% de los docentes del último año del nivel secundario señaló que sus estudiantes no sabían lo que debían haber aprendido en años anteriores. Por otra parte, 49% de los docentes señaló que los bajos aprendizajes se debían a la falta de interés por los contenidos escolares.

El contraste con el nivel primario en torno a esta última cuestión es notorio: solo el 21% de los docentes de sexto grado coincidieron en que las dificultades en los aprendizajes se debieran a la falta de interés.

Porcentaje de docentes de nivel primario (6º grado) y secundario (5º/6º año) de escuelas del sector estatal y privado según la identificación que manifiestan de las 3 principales causas de los bajos logros de aprendizaje de sus estudiantes

Fuente: Aprender 2016

En cuanto a los motivos de abandono escolar, las creencias de los docentes siguen esta línea: para el 55% de ellos, una de las tres principales causas de abandono es que “los estudiantes no consideran que terminar la secundaria sea útil para su vida”.

Porcentaje de docentes de nivel secundario (5º/6º año) de escuelas del sector estatal y privado según las 3 principales causas que identifican acerca del abandono estudiantil

Fuente: Aprender 2016

Fuente: Aprender 2016

El nivel secundario es el último nivel educativo por el que transitan la mayoría de los jóvenes en la Argentina. Esto convierte a la escuela secundaria en la institución social con mayor potencial transformador de las trayectorias juveniles: es allí donde se definen las oportunidades que tendrán en el futuro y sus posibilidades de inclusión en la sociedad.

La escuela secundaria conserva muchas características de su matriz de origen: fue creada con el objetivo de seleccionar y preparar a una élite para acceder a la universidad. Hoy, la realidad de los estudiantes del nivel medio es más diversa y las trayectorias post-secundarias son más variadas. En muchos países de la región, la propuesta del secundario encuentra sus límites ante el desafío de atraer, retener y enseñar a todos los jóvenes.

En la Argentina, más de un 85% de la población que está en edad de asistir al nivel secundario lo hace. El alcance de cualquier medida que se tome para este nivel es, por ende, muy significativa. La relevancia del nivel para insertar a los jóvenes en trayectorias de inclusión hacia la vida adulta hace necesaria una propuesta educativa transformadora, más cercana a los intereses y preocupaciones juveniles, más centrada en el acompañamiento y sostén de sus trayectorias y en el apoyo a la confección de proyectos de vida con inclusión.

[1] Cabe aclarar que los datos se refieren a la población de docentes de grupos de alumnos evaluados por Aprender 2016. Se tomaron las respuestas de los docentes a cargo de grupos evaluados en 6to grado (nivel primario) y en el último año del nivel secundario. Aprender 2016 aplicó un cuestionario docente por cada sección evaluada. En el nivel primario fueron los docentes a cargo de cada sección quienes debieron responderlo. En el secundario se designó como respondiente al profesor a cargo de la primera hora del primer día de evaluación. En todos los casos, se solicitaron respuestas referidas a la asignatura que debieron haber dictado en ese momento. Así, el cuestionario buscó alcanzar a tantos docentes como secciones existentes en los grados evaluados: 39.185 docentes en 6º grado y 21.908 en 5º/6º año.