La Administración Pública Nacional (APN) está integrada por los organismos de la Administración Central (AC), los organismos descentralizados (OD) y las instituciones de la seguridad social (ISS). Los OD representan lo que en la bibliografía sobre administración pública se conoce como agencias u organismos autónomos. Estos se encuentran desagregados estructuralmente del gobierno central y tienen alguna capacidad de decisión independiente en la definición de las políticas o su gestión.

El análisis de los OD en el ámbito de la APN argentina pone en evidencia que estos conforman un espacio de gestión del Estado y de elaboración de políticas públicas relevante, tanto en términos de su peso organizacional como presupuestario. A fines de 2016, conformaban el 75% de la estructura organizacional de la APN, y ejecutaron por sí solos el 37% del gasto total de la APN y el 41% del gasto en personal ese año. A su vez, estos organismos son responsables de funciones estratégicas como la regulación y la investigación en áreas de política prioritarias para el desarrollo, tales como ciencia y tecnología, producción, salud o infraestructura.

Pese a su relevancia, se sabe muy poco sobre cómo opera el Estado en estos ámbitos, qué es lo que hacen estos organismos y cuál es su desempeño. Con el propósito de comenzar a saldar dicho déficit, se indaga aquí sobre el papel que tienen estos organismos en la APN en relación al tipo de funciones que cumplen y las áreas de política en las que intervienen. A su vez, se realiza un análisis del grado de autonomía formal que presentan estos organismos.

El mapa que se dibuja a partir de esta indagación indica que los OD de la APN disponen de un bajo nivel de autonomía formal tanto política como financiera respecto al Poder Ejecutivo. Pese a ello, estos organismos generan una mayor complejidad organizativa del Estado en tanto incrementan el costo de monitoreo y acceso a la información de los funcionarios políticos sobre áreas de política específicas e intensifican la fragmentación de la acción estatal. Por este motivo, resulta clave comenzar a pensar de manera estratégica la gestión y el papel de los OD dentro de la APN.

La provisión de gas y electricidad para hogares y empresas, el agua potable, el transporte ferroviario de pasajeros y de carga, la ampliación de la red de fibra óptica que conecta comercios, casas y escuelas en localidades remotas. Las empresas de propiedad estatal (EPE) tienen un alto nivel de participación en la provisión de estos bienes y servicios. En este sentido, su funcionamiento y desempeño afectan a toda la población y son clave para el desarrollo económico y social de la Argentina.

Los desafíos que enfrentan las empresas públicas son de amplio conocimiento, como también la necesidad de superarlos para mejorar su desempeño. Pero estos desafíos – de gestión, integridad, y transparencia, entre otros – tienen características particulares: las empresas públicas deben equilibrar los objetivos sociales y la rentabilidad económica, y están sujetos a la influencia política. Esto hace que tengan que conciliar objetivos contrapuestos y afrontar costos sobre su eficiencia obligándolas, por ejemplo, a centrarse en objetivos a corto plazo.

Estas empresas pueden tener un buen desempeño económico y ser instrumentos de política pública efectivos sólo en la medida en que puedan resolver sus problemas de gobierno y gestión interna. Los directorios, en tanto son responsables de la orientación estratégica y el control de la gestión, son el órgano de gobierno que debe afrontar estos desafíos; de ahí la relevancia de conocer su conformación y funcionamiento.

Ahora bien, ¿quiénes son los miembros de los directorios? ¿Cuáles son sus trayectorias? ¿Cómo se los selecciona? ¿En qué marco regulatorio se insertan las EPE? ¿Qué funciones cumplen? Antes de pensar qué podemos hacer para mejorar el desempeño de las EPE, necesitamos entender cómo están conformadas, qué funciones cumplen y en qué medida eso favorece ciertos patrones.

¿Cómo son los directorios de las empresas públicas de infraestructura hoy?

El proceso de selección de los miembros del directorio permite establecer criterios y mecanismos para conformar directorios profesionales, independientes y plurales. Las buenas prácticas definidas por el gobierno y distintos organismos que trabajan sobre el buen gobierno de las empresas públicas, indican que es fundamental establecer requisitos y procedimientos formales y transparentes.

El marco normativo argentino no establece requisitos vinculados, por ejemplo, al nivel educativo, experiencia profesional o independencia política. Sólo la Ley de Sociedad Comerciales define prohibiciones e incompatibilidades. Los directores son elegidos y nombrados por los ministerios en cuya órbita se encuentran las empresas.

Con respecto a su perfil, las buenas prácticas sugieren la importancia de fomentar la diversidad en los directorios. Un primer aspecto que salta a la vista en el caso argentino es que los directorios están formados casi exclusivamente por varones: sólo 1 de cada 20 miembros son  mujeres.

Además, la mitad de los directores no posee experiencia sectorial, y sólo 1 de cada 8, dispone de experiencia previa como miembro del directorio de una empresa.

En relación a la trayectoria ocupacional se observa que la mitad se ha desempeñado exclusivamente en el sector privado, y 3 de cada 4 han tenido trayectoria en el mismo.

Trayectoria de los directores en empresas de propiedad estatal (EPE) en el año 2017

Fuente: CIPPEC a partir de información en páginas web de las empresas, CV enviados y fuentes públicas

Esto demuestra la importancia de establecer mecanismos adecuados para revelar y tratar los conflictos de interés.

En tanto se espera que los directores actúen con un criterio objetivo, su independencia en relación al Estado, la gerencia de la empresa y otras partes interesadas es fundamental.

Si bien sólo 1 de cada 20 directores son funcionarios públicos, tienen una estrecha relación con los funcionarios políticos en tanto son elegidos y designados por ellos. Al mismo tiempo, en la mayoría de los casos el presidente del directorio ejerce al mismo tiempo el cargo de gerente general. El 40% del total ocupa a su vez otras funciones dentro de la empresa.

Superposición de cargos de los directores en empresas de propiedad estatal (EPE) en el año 2017

Fuente: CIPPEC a partir de entrevistas realizadas en diez EPE del sector de infraestructura

Que los directores se involucren en aspectos operacionales favorece la coordinación hacia dentro de la empresa, pero esta superposición de cargos puede afectar su capacidad para establecer lineamientos estratégicos y supervisar la gestión en forma objetiva.

¿Qué se puede hacer para mejorar la gobernanza de las EPE?

Para promover la profesionalización, independencia y diversidad de los directorios – tanto en el sector infraestructura como en los demás- hay elementos de su conformación y funcionamiento que se pueden mejorar.

• Incorporar una proporción de directores independientes dentro de cada directorio, sin otra vinculación con el Estado ni cargos ejecutivos -las buenas prácticas indican entre un tercio y la mitad-. Separar el cargo de presidente del directorio del cargo de gerente general.
• Establecer lineamientos comunes para el proceso de selección, incluyendo criterios y competencias requeridas, una instancia de valoración técnica de los perfiles de los candidatos, nombramiento y remoción en forma escalonada para la continuidad de políticas y memoria institucional y una autoridad que supervise la transparencia y formalidad del proceso.
• Fortalecer los mecanismos de revelación y tratamiento de potenciales conflictos de intereses; no sólo al momento del ingreso, sino también en ocasión de cada decisión relevante. Establecer los mecanismos para esto, así como las sanciones, en los estatutos sociales de la empresa.
• Fomentar la diversidad. Incrementar la cantidad de mujeres en los directorios mediante un sistema de cuotas que sea supervisado.
• Establecer claramente en el marco normativo, o, mínimamente, dentro de los estatutos sociales, cuáles son las responsabilidades y funciones del directorio, realizar evaluación de su desempeño e incrementar sus capacidades para la elaboración de planes estratégicos y evaluación y gestión de riesgos.

Este tipo de reformas requiere a su vez una mirada sistémica sobre el marco político-institucional en el cual se desempeñan las empresas. En 2016 se conformó una unidad que coordina a las empresas públicas en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros y se establecieron lineamientos de buen gobierno para empresas de participación estatal mayoritaria. No obstante es importante avanzar en cuatro aspectos clave:

• Fortalecer institucionalmente esta unidad de coordinación para contar con una estructura y capacidades acordes a su función.
• Establecer mecanismos para promover y asegurar el cumplimiento de los lineamientos establecidos, ya sea un involucramiento más activo de las empresas en su definición, sanciones legales o mecanismos de “cumplimiento o explicación” y hasta la vinculación al proceso presupuestario.
• Fortalecer el papel y capacidad del Congreso para controlar el funcionamiento y desempeño de las empresas a través de las comisiones parlamentarias bicamerales con funciones específicas.
• Promover una mayor autonomía de los organismos descentralizados que regulan las actividades de las empresas (ENRE, ENARGAS, ANAC, etc) y que se encuentran en la órbita de los ministerios.

Electividad en la educación secundaria: caminos para el acceso y la calidad

En el paso hacia la vida adulta, los jóvenes toman decisiones que afectan su bienestar presente y futuro, y que determinan sus posibilidades de inclusión en la sociedad. La escuela secundaria tiene un papel protagónico en definir estas oportunidades. Por ser el último tramo del sistema educativo que transita buena parte de los jóvenes – en la Argentina, más de un 85% de la población que está en edad de asistir al nivel secundario, lo hace-, tiene un gran potencial para transformar las trayectorias juveniles.

Tasa neta de escolarización en el nivel secundario (circa 2015)

Fuente: CIPPEC, sobre la base de UNESCO

Nota: No se encontraron datos de Canadá.

Para lograrlo, la escuela secundaria tiene que ofrecerles a todos los jóvenes que ingresan las herramientas para que puedan desenvolverse con éxito en distintos espacios e insertarse plenamente en la sociedad. Por este motivo, hay una preocupación extendida –tanto en Argentina, como en la región y en el mundo- por el rol que juega el papel secundario en la formación de los jóvenes.

¿Qué herramientas les ofrece efectivamente? ¿Qué pueden hacer una vez que finalizan sus estudios secundarios? ¿En qué ámbitos pueden insertarse? ¿Cuánto poder de decisión y cuánta autonomía tienen para tomar decisiones sobre su futuro?

Estas preguntas son aún más importantes porque sabemos que la escuela secundaria todavía enfrenta enormes dificultades para recibir, retener y garantizar aprendizajes de calidad a todos los jóvenes. Sabemos también que el perfil de quienes asisten hoy a la escuela secundaria se ha ampliado y diversificado.

Flexibilidad de la propuesta educativa

La propuesta educativa del nivel secundario puede ser más o menos abierta a la construcción de recorridos diversos por parte de los jóvenes y los diseños curriculares son centrales en la definición de estas posibles trayectorias.  Más allá de ser una lista de asignaturas y cargas horarias, el currículum  puede construir circuitos más o menos flexibles y así habilitar la movilidad ascendente con oportunidades educativas más equitativas, o mantenerse en el círculo vicioso de la reproducción social.

Cuando exploramos las formas en que los sistemas educativos habilitan diferentes trayectorias educativas desde su propuesta curricular, la comparación confirma que no hay una única forma de dar respuesta a los desafíos que vive hoy la educación secundaria. Estas cuestiones siempre están atravesadas por los contextos institucionales y por las tradiciones educativas de cada país, pero la comparación nos ayuda también a ver tendencias, extraer lecciones para seguir pensando y abrir la imaginación de políticas.

Al comparar los diseños curriculares de nivel secundario de 11 sistemas educativos -Argentina, Australia, Colombia, Corea del Sur, Ecuador, Finlandia, Francia, Inglaterra, Japón, Ontario (Canadá) y Suiza- es evidente que todos comparten algunas características. En particular, todos combinan una propuesta de contenidos común a todos sus estudiantes y diversifican otra porción del currículum del nivel secundario mediante distintos esquemas de electividad.

Modelos de electividad curricular

Fuente: CIPPEC

Estos esquemas pueden agruparse en tres grandes conjuntos:

• Modelo sin electividad: existe un currículum único para todos los alumnos. El alumno no tiene posibilidades de escoger, orientación, asignaturas, ni carga horaria.
• Modelo de electividad en rama: en determinados momentos, el estudiante puede optar entre dos o más caminos alternativos que le permiten orientarse hacia el aprendizaje de contenidos más específicos. Conviven instrumentos curriculares para las distintas “ramas” (modalidades/orientaciones) posibles.
• Modelo de electividad por créditos: existe un menú de cursos dentro del cual el estudiante debe ir escogiendo, siguiendo una serie de reglas sobre (i) mínimos y máximos de cursos pertenecientes a las distintas áreas curriculares y/o disciplinas, y (ii) correlatividad exigida entre los distintos cursos. La acumulación de una cantidad y tipo de créditos específicos permite la titulación. Estos modelos se montan sobre una estructura curricular modular, donde se ofrece una cantidad de cursos mucho mayor a la del total exigido, y éstos funcionan como módulos intercambiables que permiten acumular créditos.

Electividad en la educación secundaria en Argentina

En Argentina, la escuela secundaria está organizada como un modelo en rama que ofrece a los alumnos dos instancias de elección. La primera se da al comenzar la secundaria baja, cuando los alumnos eligen la modalidad de escuela secundaria a la que asistirán: común, técnica, o artística.

Una vez que finalizan el ciclo básico del trayecto elegido, los alumnos escogen una orientación específica que quedará plasmada en su titulación. Por ejemplo, en la educación secundaria general pueden especializarse en ciencias y matemáticas o artes y humanidades, entre otros. En programas de educación vocacional las orientaciones suelen vincularse a actividades productivas de distinto tipo, como gestión y administración, producción agrícola y ganadera, entre otras. En programas de modalidad artística se ofrecen trayectos específicos, como danzas o artes plásticas.

La electividad en la educación secundaria en Argentina

Fuente: CIPPEC

ES: Educación Secundaria

Sabemos que las posibilidades de elección pueden estar mediadas por la existencia de una escuela secundaria de determinada modalidad en el mismo edificio o por la disponibilidad de la oferta en la zona de residencia. Tanto en el modelo de electividad en rama como en el modelo por créditos, el desafío de garantizar una oferta equitativa a todos los jóvenes crece a medida que se amplía la gama de opciones de tránsito por el nivel secundario.

En ambos casos, es necesario que exista una preocupación deliberada por garantizar capacidad de implementación de la oferta en todo el territorio, o bien que se establezcan criterios distributivos orientados a garantizar la equidad y cierto piso de electividad a todos los alumnos.

Como contracara de esto, la flexibilidad curricular sin mecanismos institucionalizados de acompañamiento puede perjudicar a los sectores más desaventajados. Esto, conocido como tracking, implica que la separación en “ramas” distintas guarda relación con las características académicas y/o socioeconómicas de los estudiantes.

A diferencia de otros países, en Argentina no existe ninguna definición a nivel nacional en cuanto a espacios o dispositivos para orientar estas elecciones: esto queda librado al espacio de definición de las jurisdicciones y/o de las mismas instituciones educativas.

Abrir la imaginación: políticas para la educación secundaria

Los estudiantes, sus trayectorias vitales, sus intereses y destinos post-secundarios posibles son diversos. Es deseable construir propuestas curriculares que les ofrezcan distintas formas, espacios y tiempos para transitar el nivel secundario.

Pero abrir posibilidades de tránsito desde el currículum no es suficiente para garantizar la inclusión y calidad efectivas: merecen particular consideración las condiciones de posibilidad y los desafíos de implementación propios de cada contexto.

Dentro del grupo de casos estudiados, los países que admiten trayectos más diversos tienden a ser países con menor nivel de desigualdad e ingresos que el argentino. En efecto, ninguno que esté en las condiciones de desigualdad de Latinoamérica implementó estrategias de alta flexibilidad curricular.

Las reformas curriculares afectan mucho más que lo curricular, y exigen definiciones y cambios nada fáciles en aspectos como la infraestructura, la formación de los profesores, los sistemas de contratación y organización del trabajo docente. Puede ser necesario introducir políticas educativas complementarias que favorezcan el acceso real y equitativo a las distintas opciones: políticas de transporte escolar, de dotación de materiales y equipamiento, entre otras cuestiones.

Todo esto exige, a su vez, acuerdos sólidos entre todos los actores de la comunidad educativa.

El informe 136º sobre el estado de la Nación presentó una menor cantidad de propuestas de políticas y reformas con respecto a los dos informes previos de la actual gestión,  y tuvo un menor uso de datos duros o indicadores, aunque los datos utilizados fueron de mejor calidad. Al igual que en años anteriores, el informe se focalizó en utilizar datos de diagnóstico de situación en los temas de Desarrollo Económico y Desarrollo Social y Cultural.

Como en años anteriores, el informe de 2018 se focalizó en utilizar datos de diagnóstico de situación en los temas de Desarrollo Económico (34%) en primer lugar y Desarrollo Social y Cultural (28%) en segundo lugar. Disminuyó con relación a 2016 en cambio, la cantidad de datos presentados en Infraestructura y Transporte (de 27% a 17%).

Clasificación de datos por dimensión de política (informes 2016, 2017, 2018)

La mayor parte de los datos fueron utilizados para diagnosticar aspectos puntuales antes que para presentar resultados de las intervenciones estatales. Ello se debe a dos factores. Por un lado, los datos presentados en el informe no tienen una clara vinculación con “Los 8 objetivos y las 100 prioridades de gobierno” que se plantearon en 2017, dificultando así el seguimiento sistemático de los objetivos que se propusieron. Por otro lado, la mayoría de los datos utilizados no muestran una tendencia a través del tiempo sino que permiten únicamente ver la foto al día de hoy. Sólo el 24% de los datos utilizados permite mostrar la evolución del estado de situación; por ejemplo, variación porcentual de la exportación de software o variación porcentual de homicidios.

En este sentido, algunos indicadores utilizados en el informe 2016 fueron utilizados en los informes 2017 y 2018.

Utilización de indicadores en los informes de 2016, 2017 y 2018

Tipo de indicador según proceso productivo

Un aspecto positivo del informe es el incremento de la proporción de datos que se concentran en resultados o cambios de comportamientos (59%) dentro de la cadena de producción de valor público en relación a los datos que expresan productos (bienes y servicios entregados por el Estado). Esto significa una mejora en la calidad de la información presentada. Sin embargo, los datos utilizados que dan cuenta del impacto que están teniendo las políticas públicas disminuyeron del 27% al 7% en tres años.

En 2018, se presentaron 12 propuestas de políticas o reformas, 4 de las cuales retoman iniciativas como el acceso universal a internet, reforma procesal penal, ley de extinción de dominio de bienes provenientes del crimen organizado y narco-crimen y leyes de nuevos parques nacionales que ya fueron expresadas ante la Asamblea Legislativa en años anteriores (2016 y 2017).

Propuestas (total de propuestas y retomadas)

En contraste con el inicio de la gestión, disminuyó la cantidad de propuestas vinculadas con Administración Judicial, Seguridad y Defensa que llegaron a un total de 10 iniciativas en el primer año de mandato (2016). La mayoría de estas iniciativas estaban vinculadas a reformas estructurales en la Administración de Justicia y no tuvieron una nueva presentación en los años posteriores. Por su parte, las propuestas vinculadas a Seguridad fueron presentadas nuevamente en 2017 y 2018.

Propuestas presentadas según dimensión de política, por año

Finalmente, se mantuvo relativamente estable la cantidad de propuestas presentadas relacionadas con el Desarrollo Económico; Desarrollo Social y Cultural; Gobierno, Política Interior y Exterior e Infraestructura y Transporte.

El informe 136, al igual que los anteriores, se estructuró a partir de las áreas de gestión de gobierno sin una vinculación explícita a un plan que brinde un marco común y una orientación sobre el estado de la Nación. Además, la ausencia de metas de dominio público en el marco de “Los 8 objetivos y las 100 prioridades de gobierno” hace difícil constatar avances concretos en los términos que allí se plantean.

Una rendición de cuentas de calidad requiere un plan contra el cual rendir avances y datos de calidad que aporten evidencia y es una oportunidad para mejorar la única instancia anual de repaso sobre el estado de la Nación.