Datos abiertos de COVID-19: ¿qué aprendimos de la experiencia de países federales de América Latina?

Publicado en marzo de 2022

La importancia de los datos abiertos 

Hace muchos años hay organismos y personas diciéndolo, pero la pandemia lo dejó claro: los gobiernos deben recolectar y publicar información que permita a la ciudadanía entender mejor qué sucede y por qué se llevan adelante ciertas políticas públicas. En la medida en que los gobiernos justifiquen más sus acciones a través de cifras e indicadores, la toma de decisiones basadas en evidencia cobrará mayor relevancia. Un gobierno más transparente fortalece la rendición de cuentas por parte de la ciudadanía, que, en definitiva, contará así con más herramientas a la hora de juzgar las acciones de gobierno. 

En mayo de 2020 empezamos a monitorear qué estaban haciendo los gobiernos nacional y provinciales en Argentina respecto a la apertura de datos sobre la evolución de la pandemia. Un año después continuamos para entender los avances y ver cómo esas bases habían influido (o no) en la publicación de información sobre la vacunación contra el COVID-19. A partir de un análisis hecho en octubre de 2021, ahora es el turno de observar la situación de tres países de América Latina (México, Brasil y Argentina) y comparar su realidad de datos abiertos, en el marco de la pandemia, con la del país con el mejor puntaje en términos de datos abiertos a nivel global: Canadá. Nos enfocamos en estos países ya que, dada su organización federal, tienen una dificultad mayor para estandarizar los criterios en la publicación de datos abiertos. 

 

¿A qué nos referimos cuando hablamos de datos abiertos “de calidad”?

Evaluar a los gobiernos en esta materia requiere, antes, pensar qué características hacen que una web presente datos abiertos “de calidad”, es decir que fomenten y posibiliten la transparencia, la rendición de cuentas y la toma de decisiones basadas en evidencias. Nos concentramos en las cuatro descritas a continuación:

  1. Accesibilidad: que las páginas web que contienen la información sean fáciles de encontrar y que cualquier persona pueda ingresar a ellas sin barreras burocráticas o administrativas que puedan disuadir de acceder a los datos.
  2. Desagregación: que la información se desagregue por ciertas variables de forma estandarizada para poder compararla con y unirla a otras fuentes de datos, asegurando su interoperabilidad.
  3. Actualización: que la información se pueda visualizar en todo momento y que la actualización de datos sea acorde al ritmo en que suceden los hechos, de modo que la información no pierda vigencia.
  4. Reutilización: que la información se cargue en bases de datos, en formatos abiertos, a fin de que cualquier persona pueda descargarla y hacer uso de ella para crear análisis nuevos.

Para poder medir y comparar la información publicada sobre COVID-19 por los cuatro países mencionados, tanto a nivel nacional como subnacional, utilizamos nuestro índice de datos abiertos, construido con un indicador por cada una de las cuatro características, a partir del cual se puntúa su desempeño en una escala de 0 a 1 y obtiene un promedio final. Desde un enfoque más cualitativo, al recorrer estas páginas también hicimos un análisis en función de su aproximación a la taxonomía de datos abiertos de COVID-19 creada por el Open Data Charter: iniciativa que reúne a gobiernos y organizaciones de todo el mundo a fin de promover una estandarización en la estructura de los datos  que genere una coherencia en términos de variables que se publican, cómo se construyen, cómo se arman las bases de datos o los apartados metodológicos explicativos, entre otros elementos. 

 

¿Qué encontramos? 

Para evaluar los resultados hicimos tres comparaciones. 

  • En la primera, comparamos los países latinoamericanos con Canadá y observamos que los gobiernos nacionales, a octubre de 2021, habían publicado información en forma diaria y disponible en formatos reutilizables, gracias a lo que obtuvieron un puntaje perfecto en “actualización” y “reutilización”. Sin embargo, observamos diferencias en lo que se publicaba y cómo se hacía, con un promedio, entre los tres, de 0,83 en “accesibilidad” y de 0,73 en “desagregación”. En el caso de Canadá –un caso ejemplar, según el Open Data Charter– observamos un puntaje perfecto para las cuatro dimensiones: una página bien estructurada que permitía una navegación fácil a partir de información desagregada y expuesta en un orden lógico, con análisis en detalle de qué variables fueron observadas, por qué y cómo fueron construidas, además de las fuentes de los datos. En contraste, en línea con sus puntajes inferiores, en los países de América Latina, la calidad de los portales de gobierno era menor a raíz de, en algunos casos, una navegación más dificultosa al momento de querer acceder a la información, menor claridad sobre el origen de las fuentes y la construcción de los análisis (valores, índices o gráficos). Sin embargo, el caso mexicano se destaca con un mejor desempeño tanto en el índice como en el análisis cualitativo.

  • En la segunda comparación, los tres países latinoamericanos se encontraban en situaciones similares, tanto en lo que hace a las dificultades como a las fortalezas. Al comparar el puntaje promedio de los estados subnacionales de cada país, observamos que habían alcanzado buenos puntajes en “accesibilidad” y “actualización” (México, 0,70 y 0,83; Argentina, 0,69 y 0,98; Brasil, 0,89 y 0,96, respectivamente), lo que permitió corroborar que, efectivamente, los gobiernos estaban publicando datos en portales, en muchos casos, exclusivamente armados para brindar información vinculada a COVID-19 y actualizada en forma diaria. Al mismo tiempo, en el terreno de las dificultades, se replicaba la misma lógica en bloque: en ninguno de los tres casos encontramos una estandarización en la publicación y los formatos: la información no se desagregaba por las mismas variables (México, 0,52; Argentina, 0,57 y Brasil, 0,95), ni se publicaba en formatos reutilizables en la mayoría de los casos (México, 0,50; Argentina, 0,56 y Brasil, 0,98).
  • En el tercer análisis, comparamos cada país en términos de similitudes o diferencias con lo que los gobiernos nacionales estaban haciendo. En Canadá, resultó evidente la influencia de los estándares y estructuras de publicación nacional en los gobiernos subnacionales: generaban portales web parecidos, utilizando estructuras y análisis similares. Por el contrario, en América Latina no se logró esta coordinación. En este punto, observamos dos casos extremos: Brasil, con un buen puntaje general (0,94) en sus estados mucho mayor que el obtenido a nivel nacional, superaba a sus contrapartes latinoamericanas. En México, por el contrario, a pesar de ser un ejemplo en la publicación a nivel nacional con un puntaje perfecto, sus contrapartes subnacionales obtuvieron un puntaje promedio mucho más bajo (0,64). 

 

¿Hacia dónde queremos ir? Posibles explicaciones a estos problemas y soluciones

La pandemia empujó a los gobiernos a publicar más información pública, y este análisis da cuenta de sus esfuerzos en esa dirección, del mismo modo que marca las diferencias que existen entre los gobiernos federales y los subnacionales, y entre los tres países latinoamericanos. Lo que genera esta variación en la calidad de la información, en definitiva, es restringir las virtudes propias de los datos abiertos. Si los datos no son de calidad, la capacidad de la ciudadanía para utilizar y confiar en ellos se ve disminuida. A su vez, es posible que los propios gobiernos no puedan aprovechar estas fuentes de información, lo que termina significando un perjuicio también para ellos: la toma de decisiones basadas en evidencia se verá afectada, por lo que contarán con menores capacidades para enfrentar crisis futuras.

Consideramos que esas diferencias tienen sus raíces en dos tipos de dificultades:

  1. Falta de estándares de datos abiertos de gobierno ampliamente aceptados y utilizados en los gobiernos nacionales y subnacionales. Es decir, no existe un terreno común sobre cómo recopilar, medir y publicar información en sitios web públicos. 
  2. Dificultades para alcanzar una estandarización entre los diferentes niveles gubernamentales debido a su incapacidad para generar coordinación y cumplimiento entre ellos. Además, incluso cuando los gobiernos tienen la voluntad de seguir un camino común, es posible que no puedan hacerlo debido a la diferencia de recursos.

La pregunta que surge entonces es: ¿qué podrían hacer los gobiernos para mejorar en esta materia?

  • Mejorar la calidad de los datos existentes. Que haya varios indicios de que la pandemia está ingresando en su desenlace no habilita a relajarse, sino más bien a empezar a profundizar el camino iniciado: mejorar en las características donde haya espacio, adoptar estándares internacionales y proporcionar información detallada sobre los datos publicados en cada sitio web.
  • Mejorar los marcos de colaboración regionales, federales y subnacionales en términos de normalización y publicación de información pública. Debatir y llegar a acuerdos a nivel nacional, regional e internacional sobre qué, cómo y por qué necesitamos recopilar y publicar información pública. El multilateralismo debe ser un componente fundamental de cualquier posible avance a partir de las experiencias y lecciones derivadas de la pandemia.
  • Desarrollar marcos nacionales de monitoreo y evaluación de datos de gobierno abierto de COVID-19 para evaluar su efectividad, eficiencia y adaptación a los marcos regulatorios estipulados.
  • Desarrollar una política federal de datos abiertos que permita equilibrar las capacidades de los gobiernos subnacionales para producir, sistematizar y publicar datos. Abordar las limitaciones de cada Estado es crucial para permitir que todos los gobiernos alcancen estándares nacionales, regionales o internacionales sobre datos abiertos. El concepto de ‘no dejar a nadie atrás’ debe ser internalizado por toda la comunidad de datos abiertos a fin de  garantizar que el potencial que conlleva la apertura de datos –promover transparencia y mejorar la capacidad para la toma de decisiones– se cumpla a escala global.

Autor


Lucía De Zan

Analista de Monitoreo y Evaluación

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