¿De qué hablamos (realmente) cuando hablamos de empleo público?

Publicado en diciembre de 2022

El empleo público en los tres niveles de gobierno 

Durante los últimos 40 años, el empleo público tuvo dinámicas distintas. Entre 1980 y 2022 la población aumentó casi un 70%, mientras que la participación del empleo público total, en sus diferentes niveles, se mantuvo relativamente estable -con crecimiento a partir del año 2002, al ritmo de la expansión de servicios sociales y de los grandes sistemas de gestión (Educación, Salud y Seguridad)-. No obstante, desde 2008 el crecimiento económico argentino es muy bajo, y eso tiene un correlato en el estancamiento del empleo registrado: el crecimiento del empleo privado formal ha sido prácticamente nulo en la última década, manteniéndose en alrededor de 6,2 millones de trabajadores. 

Según cálculos de CIPPEC basados en la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC y datos del IDAES de la UNSAM, durante los últimos 10 años el empleo público en Argentina tuvo una participación relativa en el empleo total: alrededor del 18%, con picos de 20% durante 2020 y 2021 debido a la caída en la actividad económica por la pandemia del COVID-19. 

Al hacer foco en la composición del empleo público, se observa rápidamente que se trata de un mundo complejo y con muchas dimensiones. El universo se compone de un total de entre 3,4 millones -según el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social- y 3,8 millones de personas trabajadoras -según la forma de medición y las fuentes- que abarcan a los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) y que no se reparten de forma homogénea. Según estimaciones de CIPPEC en base a informes de distintos ministerios de la Nación y del INDEC, las provincias y los municipios explican cerca del 80% del empleo público total. Esto tiene sentido no solamente porque responde a la forma de organización federal, sino también por los procesos de descentralización administrativa iniciados en la década del 70 y profundizados durante la década  del 90. 

Heterogeneidades del empleo público

El empleo público cuenta con varias complejidades. Su heterogeneidad vertical está relacionada con la organización federal, como explicamos algunas líneas atrás, y responde en gran medida a la provisión de servicios esenciales como son la salud, la educación y la seguridad. Este estado de situación se enfrenta a las dificultades presupuestarias típicas de un contexto de crisis de deuda y restricción externa como el de Argentina desde el año 2018 y, si bien los salarios suelen clasificarse como parte del “gasto rígido” presupuestario, la sociedad argentina tiene altas expectativas en materia de provisión de bienes y servicios públicos, siendo los de Educación, Salud y Seguridad los que explican más del 60% del empleo público, una “rigidez funcional” que no puede dejar de atenderse. Entre 2020 y 2021, durante la pandemia del COVID-19, estos servicios fueron declarados esenciales y continúan siéndolo para el desenvolvimiento de la sociedad y de las personas que dependen de esos sistemas públicos. 

 

Un análisis de la Base Integrada del Empleo Público (BIEP) y de datos de la Secretaría de Gestión y Empleo Público de la Nación muestran que el nivel nacional del empleo público (la Administración Pública Nacional o APN) cuenta también con heterogeneidades horizontales. Mientras que ese nivel emplea poco más de 390.000 personas, menos de la mitad es personal civil – de ministerios, organismos descentralizados y otros entes. En 2021, el gasto en el personal de la APN representó 8,3% del gasto total para ese nivel que había sido de 11,3% en 2015.  

La rigidez funcional del empleo público requiere pensar formas de mejorar las capacidades de quienes trabajan en el Estado para mejorar la acción estatal, comprendiendo desde Autoridades Superiores (ministros, secretarios y subsecretarios) hasta trabajadores del escalafón general y en distintas modalidades de contratación, pasando por la Alta Dirección Pública o ADP (Directores Nacionales, Generales, de línea y Coordinadores). Este segmento plantea una ruta crítica para la revalorización y profesionalización de quienes trabajan en el Estado. 

Las brechas de género y la profesionalización en la Alta Dirección Pública (ADP)

Indagando un poco dentro del empleo público, y específicamente en el Sector Público Nacional, encontramos un segmento muy importante: la ADP, que es el conjunto de funcionarios que actúan como puente entre la conducción política y la burocracia de carrera. 

El acceso a estos cargos se encuentra regulado en el Convenio Colectivo de Trabajo General y los convenios sectoriales, siendo el más numeroso de ellos el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP). En la actualidad, el 77% de los directores/as nacionales y generales, de línea y coordinaciones se encuentran exceptuados/as del cumplimiento de los requisitos profesionales que dispone el SINEP. Al mismo tiempo, el 98% cuenta con una designación transitoria, cuya duración es de 180 días. Estos dos elementos evidencian que los mecanismos establecidos de entrada al Estado no garantizan la permanencia y continuidad de los y las agentes públicos/as en estos rangos, además de la ausencia de criterios formales, claros y transparentes en su reclutamiento y selección.  

La falta de institucionalización de mecanismos dejan el acceso y permanencia en los cargos de la ADP al servicio de la discrecionalidad político-partidaria, obstaculizando la continuidad de políticas y prácticas que promuevan la igualdad de las condiciones de entrada y de carrera en el ámbito del empleo público, aspecto particularmente resonante si pensamos en variables tales como la distribución de los géneros.  

En los últimos años se han registrado avances en materia de género. Se visibilizan tendencias a la paridad con un 45% de los cargos de la Alta Dirección Pública ocupados por mujeres. Aun así, persisten fenómenos que evidencian las barreras a las que se enfrentan las mujeres mismas a la hora de desarrollar su carrera, como se vio en informes anteriores de CIPPEC. La existencia de una distribución desigual expone restricciones verticales y horizontales en el desarrollo de las carreras de las mujeres, tanto en el ascenso a roles de liderazgo (techos de cristal) como en la participación en sectores de cuidados, sociales, de infraestructura o economía que componen al Estado (paredes de cristal). Cerrar las brechas de género que se materializan en estos fenómenos requiere de iniciativas consensuadas entre los actores involucrados, que permanezcan en el tiempo y transparenten el acceso al empleo público. 

A pesar de que los altos porcentajes de excepcionalidad a los requisitos establecidos por el SINEP se han convertido en la regla, esto no se traduce en una falta de formación y preparación de los funcionarios y funcionarias. Al analizar la composición de la ADP respecto a su formación educativa, encontramos que el 74% de la misma cuenta con un nivel educativo universitario completo y/o superior.  

Si bien los niveles de excepcionalidad son altos, también es elevada la formación técnica y educativa de quienes ocupan los cargos. Esto indica que no se puede establecer una simple relación directa entre la excepcionalidad y las capacidades de los directivos públicos.   

Conclusión

Existe un consenso muy importante acerca de que la calidad de la acción estatal depende en mucho de las capacidades de las dotaciones humanas que la integran, a todo nivel, y existe evidencia en la literatura que sostiene esa relación virtuosa (Evans y Rauch, 1999; Chudnovsky, 2017; entre otros).  

Resulta determinante, entonces, centrar el debate en la calidad del empleo público, sus aspectos cualitativos (estructura, perfil, ingreso y carrera, dependencias jurisdiccionales y funcionales) y no sólo en lo cuantitativo (dotaciones óptimas) si lo que se pretende es tener incidencia en la conformación de un servicio civil que acompañe un proceso de desarrollo y mejore la prestación de bienes y servicios públicos del Estado para las próximas décadas. 

Sin dudas la Argentina tiene mucho camino por recorrer en este aspecto, en el que se encuentra por debajo de la “mitad de la tabla”: para 2021, el índice de government effectiveness del Banco Mundial arroja un resultado de 38,46 sobre 100. 

El desafío consiste entonces en trabajar firmemente en la senda de la consolidación de un servicio civil de calidad, que mejore sustancialmente la provisión de bienes y servicios para  una sociedad que tiene demandas y expectativas que deben resolverse de forma rápida y con altos estándares de calidad. 

Bibliografía  

Blutman, G. y Cao, H. (2022). Escenarios futuros del Estado y la administración pública. En El Estado del mañana: prospectiva, capacitación y tecnologías emergentes (pp. 17-62). Instituto Nacional de la Administración Pública. 

Chudnovsky, M. (2017). La tensión entre mérito y confianza en la Alta Dirección Pública de América Latina. Revista del CLAD Reforma y Democracia, 69, 5-40. 

Evans, P.B. y Rauch, J. (1999). Bureaucracy and Growth: A Cross National Analysis of the Effects of «Weberian» State Structures on Economic Growth. American Sociological Review, 64, 748-765.  

Autores


Mauro Solano

Director de Gestión Pública y Monitoreo y Evaluación

Demian González Chmielewski

Coordinador de Gestión Pública

Amalia Peralta

Analista de Gestión Pública

Emilia Kaczmarczyk

Asistente de Gestión Pública

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