Elecciones argentinas 2021: ¿cómo organizar los comicios subnacionales en escenarios de pandemia o pospandemia?

Publicado en octubre del 2020

La pandemia del COVID-19 está obligando a nuestras instituciones a adaptarse a un contexto que difiere de aquel en el que habitualmente desarrollan sus funciones. La organización de las elecciones no es la excepción. En Argentina, el año 2021 marca el inicio de un nuevo ciclo electoral en el que se deberán celebrar elecciones legislativas nacionales, elecciones legislativas provinciales en once distritos, y la elección de dos cargos de gobernación y cargos de concejales y jefes comunales de acuerdo a la legislación de cada distrito. Estas elecciones se darán en un contexto excepcional, en el que el movimiento, la aglomeración y el contacto entre las personas plantean serios interrogantes a la manera en la que se desarrollarán los comicios.

¿Cómo puede garantizarse pleno ejercicio de los derechos políticos y la integridad del proceso, respetando las condiciones que imponen los escenarios de pandemia o pospandemia?

Este documento revisa la logística de las administraciones electorales provinciales y ofrece una guía para garantizar el ejercicio de los derechos cívicos y políticos de los votantes asegurando en el proceso integridad y un ambiente seguro bajo las condiciones sanitarias que impone la pandemia. El punto de partida es la necesidad de garantizar que toda adaptación logística preserve una serie de condiciones o valores que hacen a la calidad de nuestra democracia: asegurar y garantizar la participación electoral, la igualdad en el acceso y ejercicio del sufragio y la equidad en las condiciones de competencia, el secreto del voto y el control ciudadano de parte de los fiscales partidarios y de las autoridades de mesa.

Las recomendaciones repasan los distintos momentos del ciclo electoral. Entre ellas, se destaca la necesidad de articular el trabajo de las autoridades electorales con referentes sanitarios para dar cuenta de la evolución del virus, la heterogeneidad de situaciones a lo largo del territorio y la disparidad con la que el virus y sus medidas paliativas afectan a diferentes segmentos poblacionales. También se propone el rediseño de materiales y actividades propias del proceso electoral con el fin de preservar la salud de los electores y personas a cargo de tareas comiciales.

Finalmente, se recomienda mantener una comunicación constante con las autoridades de los partidos políticos, agrupaciones oficializadas y la ciudadanía en general, con el objeto de asegurar que todos los actores involucrados en la elección conozcan, acepten y cumplan las reglas establecidas.

Una estrategia de monitoreo y evaluación del derecho de acceso a la información pública

Publicado en septiembre del 2020

El Derecho de Acceso a la Información Pública (DAIP) es uno de los derechos fundamentales para ejercer una ciudadanía activa en un estado democrático. Implica la publicidad de los actos de gobierno y la rendición de cuentas por parte de funcionarios públicos. La Ley N°27.275, sancionada en septiembre de 2016, garantiza el ejercicio efectivo del Derecho de Acceso a la Información Pública presente en la Constitución Nacional. En sus artículos 19 y 28, obliga al Poder Ejecutivo Nacional, al Poder Legislativo, al Poder Judicial y a los Ministerios Públicos a crear Agencias de Acceso a la Información Pública (AAIP). La implementación efectiva de este derecho conlleva un gran esfuerzo de coordinación institucional para poder articular intereses y saberes especializados con el objetivo de construir una política integral.

Para hacer efectiva la política integral, en 2017, se creó la Mesa de Coordinación Institucional sobre Acceso a la Información (en adelante, Mesa de Coordinación) que funciona como el espacio de articulación de los organismos ubicados en los distintos poderes del Estado (Decreto 899/2017) en el ámbito del Ministerio del Interior de la Nación.

El presente trabajo contiene la metodología utilizada para construir y relevar el sistema de monitoreo y evaluación de la Ley N°27.275 de Acceso a la Información Pública. Esta metodología fue construida de manera participativa a partir del trabajo de coordinación entre la Mesa de Coordinación, el programa de cooperación de la Unión Europea con América Latina EUROsociAL+ y las agencias de acceso a la información del Poder Ejecutivo, el Ministerio Público Fiscal, el Ministerio Público de la Defensa y del Consejo de la Magistratura.

La primera aplicación de esta metodología constituye la línea de base del acceso a la información pública en Argentina. Sus resultados indican que hay un buen nivel de cumplimiento con el derecho al acceso a la información
pública en las etapas que competen al diseño y la implementación, y que prevalecen los desafíos en las relacionadas con la evaluación y el seguimiento. Esta línea de base permite identificar las fortalezas y los aspectos que pueden fortalecerse para cumplir con la ley. Asimismo, este documento incluye recomendaciones para mejorar y ampliar el sistema de monitoreo y evaluación del Derecho de Acceso a la Información.

Entre las recomendaciones para proceder en esta dirección se encuentran: i) sostener y mejorar el sistema de monitoreo y evaluación de la ley; ii) contribuir a una mirada regional sobre la implementación de este derecho; iii) alinear el sistema de monitoreo con el reporte de los ODS que realiza Argentina; iv) desarrollar capacidades en las agencias para que puedan establecer un sistema de indicadores que permita captar la diversidad que existe entre ella; v) analizar, en el marco de la Mesa de Coordinación, la factibilidad de realizar una evaluación que permita conocer los efectos de la implementación de la ley en el Estado nacional y en la percepción de la
ciudadanía.

Medir el acceso a la información. Línea de base de la política nacional de acceso a la información

Publicado en septiembre del 2020

El Derecho de Acceso a la Información Pública (DAIP) es uno de los derechos fundamentales para ejercer una ciudadanía activa en un estado democrático. Implica la publicidad de los actos de gobierno y la rendición de cuentas por parte de funcionarios públicos. La Ley N°27.275, sancionada en septiembre de 2016, garantiza el ejercicio efectivo del Derecho de Acceso a la Información Pública presente en la Constitución Nacional. En sus artículos 19 y 28, obliga al Poder Ejecutivo Nacional, al Poder Legislativo, al Poder Judicial y a los Ministerios Públicos a crear Agencias de Acceso a la Información Pública (AAIP). La implementación efectiva de este derecho conlleva un gran esfuerzo de coordinación institucional para poder articular intereses y saberes especializados con el objetivo de construir una política integral.

Para hacer efectiva la política integral, en 2017, se creó la Mesa de Coordinación Institucional sobre Acceso a la Información (en adelante, Mesa de Coordinación) que funciona como el espacio de articulación de los organismos ubicados en los distintos poderes del Estado (Decreto 899/2017) en el ámbito del Ministerio del Interior de la Nación.

Este trabajo se propone sistematizar los principales hallazgos de la construcción de la línea de base de la Ley de Acceso a la Información Pública realizada a través del proyecto “Medir el acceso a la información. Construcción de la línea de base de indicadores de acceso a la información a nivel nacional”, implementado por CIPPEC con el apoyo del Programa de Cooperación de la Unión Europea con América Latina EUROsociAL+ y la Mesa de Coordinación Institucional para el Acceso a la Información (Mesa de Coordinación) dependiente de la Secretaría de Asuntos Políticos e Institucionales del Ministerio del Interior.

El objetivo general del proyecto fue contribuir al desarrollo e implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública a partir del fortalecimiento de la Mesa de Coordinación Institucional sobre Acceso a la Información. El resultado consolidado de esta línea de base es alto (0,84). Este se explica por el desempeño de las etapas de implementación y ejecución de la ley que avanzaron sostenidamente. Es razonable que las etapas con mayor nivel de cumplimiento sean aquellas referidas al inicio de la implementación de la ley de acceso a la información.

En términos de desafíos, se observa la necesidad de i) finalizar el proceso de creación de las Agencias de Acceso a la Información Pública en todos los poderes; ii) asignar presupuesto para fortalecer las posibilidades de brindar información; iii) desarrollar protocolos de verificación tanto del derecho de acceso a la información como en transparencia activa; iv) fortalecer la percepción ciudadana sobre el acceso al derecho y v) sostener y mejorar el sistema de monitoreo y evaluación de la ley.

La transformación de la secundaria en foco: el caso de Pernambuco en Brasil

Publicado en septiembre del 2020

La secundaria es la última etapa educativa por la que transita la mayoría de la población latinoamericana. Tiene el potencial de promover aprendizajes profundos para que los y las jóvenes desarrollen un proyecto de vida pleno. Sin embargo, muchos sistemas educativos de la región enfrentan dificultades para garantizar trayectorias escolares completas y aprendizajes de calidad para todas y todos.

El formato tradicional de la secundaria se muestra inadecuado y existe consenso sobre la necesidad de su transformación. Los gobiernos nacionales y subnacionales de América Latina están ensayando políticas para hacer frente a este desafío. Cada uno es un laboratorio en el que se experimentan distintas innovaciones. Algunos de ellos se destacan por lograr mejoras en las trayectorias y en los aprendizajes con equidad, aún en contextos desafiantes.

La política de transformación de la Enseñanza Media de Pernambuco (Brasil) es uno de ellos. A pesar de ser uno de los estados más pobres del país, en tan solo 10 años logró mejoras extraordinarias. Pasó de ocupar en el 2007 el puesto 22° en el IDEB, (índice que mide el desarrollo de la Educación Básica en Brasil) a alcanzar el 1° puesto en 2015 y el 3° en 2017. Las trayectorias de sus estudiantes mejoraron significativamente. Entre el 2007 y el 2018, el porcentaje de jóvenes de 15 a 17 años en el nivel medio prácticamente se duplicó. El abandono disminuyó drásticamente de 24% a 1,2% y la repitencia también se redujo hasta alcanzar a menos del 5% de estudiantes. Esto provocó un aumento vertiginoso de la promoción que escaló de 67,8% a 94% y de la cantidad de jóvenes que terminan el nivel, que en el 2019 representó a casi el 70% de personas de 19 años. Los aprendizajes de Portugués y de Matemática también mejoraron. El desempeño de los y las estudiantes de nivel medio de Pernambuco pasó de ser uno de los más bajos del país a encontrarse ligeramente sobre la media en el 2017.

Además, logró estas mejoras asegurando la menor diferencia entre los resultados de aprendizaje de los grupos de estudiantes del quintil más pobre y del quintil más rico de su población, en comparación con otros estados de Brasil. Pernambuco revirtió su magra situación inicial y en 10 años logró mejorar las trayectorias escolares y los aprendizajes, reduciendo las brechas de desigualdad. A todas luces, es un caso que amerita ser explorado en profundidad. El presente documento viaja a Pernambuco para analizar las principales políticas para la Enseñanza Media implementadas.

En 2007, a partir de un cambio de gobierno, se impulsó una reforma profunda del modelo de gestión de todas las áreas estatales y se definió al área de Educación como una prioridad. Se establecieron metas, procesos de monitoreo a cargo de la gobernación y de la Secretaría de Educación y Deportes y acciones concretas para cumplirlas.

La primera estrategia constó en reformar aspectos estructurantes del sistema educativo con un alcance sistémico. En relación con el modelo de gestión, se implementaron políticas dirigidas a afirmar una cultura orientada a resultados de mejora de las trayectorias escolares y los aprendizajes de estudiantes. Las iniciativas desarrolladas con este fin son: un sistema de información y gestión robusto, una evaluación censal y anual de aprendizajes, un sistema de metas de mejora e incentivos monetarios y simbólicos, el alineamiento de las estrategias de mejora de los tres niveles de gobierno (secretaría, gerencias regionales y escuelas), dispositivos de aprendizaje mutuo entre equipos escolares, instancias de formación obligatorias para quienes ocupan cargos de gestión y un índice de eficiencia para promover una mejor distribución de los recursos.

En relación con el currículum, se llevó a cabo una reforma que procuró proveer orientaciones claras y concretas para consolidar una visión común sobre las expectativas de aprendizaje en cada espacio de conocimiento. La implementación en las aulas se afianzó a través de la puesta a disposición de recursos de apoyo a la enseñanza, el alineamiento de la formación docente continua y el uso de herramientas digitales.

La segunda estrategia tuvo como objetivo expandir el modelo de Educación Integral como una política pública a gran escala. Se optó por un esquema de conversión gradual de escuelas regulares preexistentes a escuelas de tiempo integral (ETI) para asegurarun acompañamiento cercano del equipo de la secretaría ejecutiva y la sustentabilidad económica. Las ETI se proponen poner el proyecto de vida de los y las jóvenes en el centro del proyecto educativo. Para llevar a la práctica este ideal, extienden la jornada escolar e implementan una serie de dispositivos de enseñanza y de aprendizaje innovadores que buscan modificar los vínculos tradicionales entre estudiantes y docentes. Además, crean condiciones de trabajo diferenciadas para el equipo pedagógico, y amplían la infraestructura y el equipamiento.

Al comparar la evolución entre 2008 y 2011 de una cohorte de escuelas que se transformaron a tiempo integral en el 2009 con escuelas que se mantuvieron en la modalidad regular, se observa que, en solo tres años, las ETI disminuyeron el abandono casi un 90%, redujeron la repitencia un 23% y aumentaron la graduación un 26%. En comparación con las regulares, las ETI finalizaron con 15,4 puntos porcentuales más de aprobación, 10,7 puntos menos de abandono y 5,4 menos de repitencia. Las diferencias también se verifican en los aprendizajes de Portugués y Matemática, áreas en las que las escuelas integrales tienen un mejor desempeño que las escuelas semi integrales y regulares. Además, el impacto de asistir a una ETI parece trascender la etapa escolar y afectar el proyecto postsecundario de las y los jóvenes. Los resultados de una investigación de la Fundación Getulio Vargas (2019) muestran que quienes finalizaron sus estudios en una escuela integral tienen mayores probabilidades de acceder al nivel superior y de obtener un ingreso económico más alto en su trabajo. También, que entre quienes se gradúan de ETI se reducen en las brechas de desigualdad por color de piel y por género.

El gobierno de Pernambuco logró impulsar su política de transformación de la Enseñanza Media capitalizando algunas condiciones de partida, desarrollando una propuesta de transformación afín a distintos factores de contexto y creando nuevas condiciones que fortalecieron la sostenibilidad de la propuesta y favorecieron la puesta en marcha de procesos de mejora continua. Comprender la experiencia de Pernambuco puede ser una fuente valiosa de inspiración y aprendizaje para quienes deseen impulsar procesos de transformación de la secundaria a gran escala en otros territorios.

El financiamiento educativo en Argentina. El desafío de la equidad bajo un esquema federal

Publicado en septiembre del 2020

Este informe presenta el monitoreo de la inversión educativa del Estado en Argentina entre 2005 y 2019 y profundiza el análisis en la estructura del financiamiento educativo del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales. Además, indaga en la incidencia de los fondos nacionales en la inversión educativa provincial bajo un esquema federal y los mecanismos de asignación de recursos existentes. Se espera que estos aportes contribuyan en la búsqueda de una mayor justicia distributiva en un sistema educativo marcado por desigualdades estructurales.

¿Cómo fue la inversión educativa consolidada entre 2005 y 2019?

Durante el periodo 2005-2019 se diferencian dos estadios del financiamiento educativo en Argentina. Durante el primer estadio (2005-2010), la inversión en educación, ciencia y tecnología consolidada creció. En un contexto macroeconómico favorable se evidencia el cumplimiento frecuente de las metas de inversión estipuladas para cada año por la Ley de Financiamiento Educativo. El segundo estadio (2010-2019) se vincula con el compromiso político plasmado en la Ley de Educación Nacional de sostener un piso de inversión del 6% del PIB destinado exclusivamente al sector educativo. La meta de inversión no se alcanzó durante este período. Desde 2010, el ritmo de inversión se desaceleró y la inversión educativa osciló en promedio en torno al 5,5% del PIB. En un contexto macroeconómico fluctuante y recesivo, el esfuerzo educativo del nivel nacional y el conjunto de las jurisdicciones provinciales disminuyó: solo en el último año del periodo se registró una contracción de recursos del 1,10% del PIB.

 Metas estipuladas según LFE y LEN e inversión consolidada en educación según jurisdicción, en porcentaje del PIB (2005-2019)

Fuente: elaboración propia sobre la base de la CGECSE /MEN, serie de Índices de Precios IPC-INDEC, IPC-ECOLATINA y CFI/Ministerio de Hacienda de la Nación.

Nota: *Años 2018 y 2019, ver nota metodológica. La descripción de las siglas corresponde a ECyT: Educación, Ciencia y Tecnología y E: Educación exclusivamente.

Dos caras de la misma moneda

La Ley de Financiamiento Educativo estableció un nuevo mecanismo de coordinación federal para incrementar la inversión educativa. Desde 2006, primer año que se hizo efectivo este mecanismo, la Nación afectó una porción de los recursos provinciales provenientes del régimen de Coparticipación Federal de Impuestos para destinarlos a la educación. Esta condicionalidad de recursos representa una proporción significativa del financiamiento educativo en muchas de las jurisdicciones provinciales: en 2017, la participación de los fondos nacionales representó entre el 30% y el 50% del total de la inversión provincial en educación en 15 de ellas.

Entre 2014 y 2019 hubo un avance de la correspondencia fiscal entre ambos niveles de gobierno debido a que la afectación de los recursos coparticipables mejoró la situación fiscal de las provincias —su participación en la distribución de recursos coparticipables se elevó del 43% en 2014 al 54% en 2019 en términos porcentuales—. Además, el carácter redistributivo de la coparticipación federal contribuyó a subsanar la inequidad del financiamiento educativo. Sin embargo, a pesar de esta mejora, la inversión provincial con recursos propios disminuyó. La caída de la inversión se explica, en parte, por el reemplazo de las fuentes de financiamiento por parte de las jurisdicciones provinciales.

La inversión en programas educativos nacionales

El diseño del financiamiento educativo no incorporó la afectación de los recursos nacionales. Así, la asignación del nivel de inversión y el destino de los fondos provenientes de la Nación están librados a la discreción de cada administración de gobierno, lo que les da su carácter flexible.

En los últimos quince años la inversión nacional se concentró en fondos salariales y la disponibilidad de recursos para programas educativos nacionales se vio limitada. Para 2019, la Nación destinó 85% de sus fondos al pago de salarios docentes –73% en educación superior universitaria y 12% en cofinanciamiento de la educación básica en las provincias– y solo el 15% a los programas educativos nacionales e infraestructura educativa. Estos programas, impulsados por criterios redistributivos, objetivos y transparentes, tienen el potencial de reducir las desigualdades educativas estructurales en las provincias.

La incidencia de los recursos de origen nacional –recursos coparticipables y programas educativos nacionales– han contribuido a reducir la brecha de inversión educativa por alumno de gestión estatal entre las jurisdicciones provinciales que más recursos destinan a la educación y las que menos lo hacen. Sin embargo, aún persisten notables disparidades horizontales en las variables fiscales provinciales y la inequidad en la inversión educativa entre las provincias continúa siendo considerable.

En este escenario, parecería que la combinación de mecanismos de asignación de recursos con criterios objetivos y transparentes vinculados a metas educativas explícitas son las principales herramientas para imprimir mayores niveles de equidad en el financiamiento de la educación bajo este esquema federal argentino.