Publicado en noviembre de 2019

CIPPEC lanzó en 2015 “GPS del Estado“, una plataforma para mejorar la calidad del debate público acerca del Estado y sus principales características en nuestro país, y desde entonces viene estudiando en base a evidencia e investigación aplicada, la transformación del empleo público y la alta dirección pública.

Desde el año 2016, se han dado algunos pasos importantes en pos de la profesionalización del segmento directivo. Algunos hitos fueron el Plan de Modernización del Estado, el Programa de Análisis y Planificación de Dotaciones, el régimen de selección para la cobertura de cargos con función ejecutiva, los Acuerdos de Gestión en relación a la gestión del desempeño y la jerarquización del Instituto Nacional de Administración Pública.

El Plan de Modernización del Estado. Se promulgó a través del Decreto 434/2016 y se estructuró en cinco ejes de trabajo, uno de los cuales está referido a la gestión integral de los recursos humanos, que incluyó la construcción de una Base Integral de Empleo Público (BIEP). Dentro de dicho eje, se destaca la línea de trabajo de jerarquización de la carrera administrativa y de la alta dirección pública, que establece como objetivos revalorizar el rol del empleado público y de la alta dirección pública, los principios de transparencia, publicidad y mérito en los procedimientos de selección, el impulso de mecanismos de carrerabasados en la evaluación de la eficiencia, eficacia y rendimiento laboral y la realización de propuestas para la inclusión de sistemas de mérito en la elección de directivos públicos.

El Programa de Análisis y Planificación de Dotaciones. Desde 2016 la Secretaría de Empleo Público implementa este programa en el ámbito de la administración central, los organismos descentralizados y empresas públicas9. Su principal objetivo es el relevamiento de la dotación de empleados públicos de cada organismo del Estado Nacional y el análisis de la cantidad efectivamente necesaria para el desempeño de sus funciones. Aunque el proceso de relevamiento es más amplio que el espacio directivo, comprende a directores nacionales y generales. El Programa le permite al Estado contar con información detallada de la modalidad de vinculación, escalafón y función ejecutiva de esos directores dentro del organismo relevado, y con información sobre las tareas y la cantidad de colaboradores por área directiva. A lo largo de sus tres años de implementación alcanzó la totalidad de los ministerios, el 79% de los organismos descentralizados y el 26% de las empresas de participación estatal mayoritaria.

El régimen de selección para la cobertura de cargos con función ejecutiva. En materia de mecanismos de selección, la Resolución 82/2017 de la Secretaría de Empleo Público estableció este régimen a fin de definir procedimientos que no se habían actualizado desde los años noventa. A su vez, en el periodo 2016-abril 2019 se realizaron 125 llamados a concursos para cargos de direcciones nacionales, generales, simples y coordinaciones, mientras que en el período 2011-2015, los concursos convocados para la administración central fueron 7.

Acuerdos de Gestión en relación al desempeño, a principios de 2019 se impulsó como experiencia piloto el establecimiento de estos acuerdos para todas las direcciones nacionales y equivalentes para el ejercicio 2019.

La jerarquización del Instituto Nacional de Administración Pública. En 2017, mediante el Decreto 170 se le otorgó el nivel de subsecretaría, y se destacó la importancia de la capacitación y formación con el objetivo de optimizar las potencialidades del personal de la Administración Nacional. A su vez, se incluyó una oferta de capacitación destinada exclusivamente al segmento directivo -que antes no existía- a través de convenios con instituciones educativas de alto prestigio en materia de capacitación gerencial. A su vez, se impulsó el Programa Federal de Formación en Políticas Públicas que puso foco específico en el segmento de la Alta Dirección Pública, y en el marco del mismo se realizaron jornadas de capacitación en las diferentes regiones. Todo esto le otorgó un renovado rol y jerarquía al Instituto Nacional de la Administración Pública.

Acuerdo Paritario para la Alta Dirección Pública. En junio de 2019 se formalizó un acuerdo paritario que modifica la actual normativa en el tema (Decreto 2098/2018), y que plantea cambios en el régimen actual de Alta Dirección: escinde la carrera del régimen de ADP y define un nuevo régimen de acceso y permanencia en la función directiva.

Estas políticas generaron una agenda de trabajo específica en torno al empleo público que busca desarrollar herramientas para su planificación y coloca el tema de la profesionalización del segmento directivo entre sus prioridades.

Estos avances constituyen el piso desde el cual las nuevas autoridades políticas que asuman en diciembre podrían trabajar con vistas a robustecer los mecanismos de jerarquización y los procesos de profesionalización de los directivos públicos en el Estado. Al mismo tiempo, los desafíos pendientes de esta agenda contribuiría en modo significativo a mejorar la calidad de los procesos de transición ordenada dentro la administración gubernamental.

Promover el desarrollo es una tarea paciente y constante en el tiempo, que requiere un Estado con capacidades para implementar políticas públicas en horizontes institucionales de mediano y largo plazo.

Ello requiere contar con cuentas públicas saludables, pero también con un Estado capaz de coordinar sus acciones y orientarlas de manera estratégica, preservar su memoria institucional y garantizar cierta autonomía de sus decisiones.

A poco tiempo de que concluya el gobierno que inició a fines del 2015, realizamos un balance sobre las principales continuidades y cambios que acontecieron dentro del Estado Nacional durante los últimos 4 años.

Para ello, se analiza la evolución de tres dimensiones importantes de la Administración Pública Nacional (APN) para el período 2015-2019: i) el desempeño de las cuentas públicas ii) los cambios en la estructura organizacional y iii) la profesionalización de la alta dirección pública.

¿Cómo evolucionó el resultado fiscal y la estructura del gasto de la Administración Pública Nacional?

Desde 2015 se frenó la trayectoria creciente del gasto público sobre la economía. El gasto público de la APN alcanzó el 24% del PBI en 2015 y pasó al 21% en 2019. Sin embargo, el déficit fiscal continuó siendo de una magnitud considerable: mientras los ingresos en términos reales disminuyeron a un ritmo promedio del 5%, los gastos lo hicieron al 2%, deteriorando así el resultado fiscal para el período 2015-2018. Aunque en lo que va del 2019 esta dinámica se está revirtiendo, no alcanza para evitar el rojo de las cuentas públicas.

El resultado fiscal pasó de -3,7% en 2015 a -5,6% en 2018, y rondaría el -4% del PBI en 2019. Esto expone la dificultad de reordenar las cuentas públicas y se explica, en parte, por el deterioro de los ingresos al arca del Estado, por la reducción de impuestos, la devolución a las provincias de los fondos que financiaban ANSES, así como también por los bajos niveles de actividad económica.

Ingresos, gastos y resultado financiero de la Administración Pública Nacional, en % sobre el PBI (2010-2019)

Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Hacienda.

También hay mejoras en el resultado primario (que no contempla los intereses de la deuda) durante el período, que pasó del -1,9% del PBI en 2015 y terminaría en el -0,5% en 2019. De todas formas, cuando se analiza el resultado económico (ingresos y gastos corrientes) estos evidenciaron un importante deterioro, alcanzando el -1% del PBI en 2015 y rondaría el 3,5% del PBI en 2019. Así, el desempeño fiscal de la APN en los últimos años fue muy pobre.

De cualquier manera, la dinámica fiscal entre 2015 y 2019 no fue homogénea. En este sentido, puede descomponerse en dos etapas bien diferentes:

1. El período comprendido entre fines de 2015 y marzo de 2018 se caracterizó por un reordenamiento gradual de las erogaciones, la caída de los ingresos y un crecimiento sostenido y acelerado de la deuda pública para financiar el déficit fiscal.
2. La segunda etapa comienza con el préstamo “Stand-By” otorgado por el Fondo Monetario Internacional (FMI). A partir de este acuerdo – que posteriormente fue modificado – se aceleró fuertemente el recorte del gasto público en la Administración Pública Nacional.

A pesar de los esfuerzos que significó el acuerdo Stand-By, las necesidades de financiamiento llevaron a reperfilar parte de la deuda argentina y a emitir el DNU 688/2019 obligando a los organismos estatales a (re)comprar deuda para llegar a diciembre sin mayores sobresaltos en el programa fiscal. Más aún, con fecha 19 de septiembre el Poder Ejecutivo envió el proyecto de Ley “Sostenibilidad de la deuda pública nacional” para regular los procedimientos tendientes a restablecer los niveles de sostenibilidad de la deuda pública nacional. En otras palabras, Argentina volvió a evidenciar – como en otros períodos históricos- problemas estructurales en el plano fiscal y puso en duda la solvencia de la deuda pública.

Los cambios fiscales también trajeron consigo modificaciones en la composición de las erogaciones públicas. En este sentido, los servicios económicos – principalmente los subsidios – disminuyeron y su peso relativo pasó de representar el 21% al 10% del gasto total. En contraposición, el peso de los servicios de la deuda pública registró un fuerte crecimiento en el total del gasto pasando del 8% al 18% del total de erogaciones entre 2015 y 2019.

Ingresos, gastos y resultado financiero de la Administración Pública Nacional como % del gasto total (2015 y 2019)

Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Hacienda.
Nota: en 2015 se considera el gasto devengado y en 2019 el crédito presupuestado.

Estos cambios en la composición del gasto público tienen como correlato un aumento en la participación del gasto rígido sobre el total de erogaciones de la APN. Se considera gasto rígido a los componentes del presupuesto que no están sujetos a la discrecionalidad de las autoridades presupuestarias en el corto plazo, debido a que, en su mayoría, representan obligaciones contraída por el Estado nacional y/o derechos adquiridos por terceros.

Las erogaciones de la APN consolidaron la tendencia del crecimiento de los “derechos adquiridos por terceros” que pasaron de representar el 60% en 2015 al 75% del gasto total, mientras que el gasto flexible pasó del 40% a menos del 25%. A su vez, la mayor parte del gasto rígido corresponde al gasto social que representa el 60%. Los servicios de la deuda representan el 22%, y el 18% restante está compuesto por las transferencias corrientes a universidades y los salarios.

Evolución del gasto público rígido y flexible, como % sobre el gasto total (2010-2018)

Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Hacienda y la Oficina de Presupuesto del Congreso.
Nota: El gasto rígido incluye las siguientes partidas de gasto: jubilaciones y pensiones, asignaciones familiares y por hijo, salarios, transferencias corrientes a universidades, transferencias a provincias (FONID, cajas de jubilaciones) e intereses de la deuda.

Las cuentas públicas exponen de manera contundente el desafío de gestionar de manera exitosa la escasez de recursos ante las obligaciones contraídas por el Estado nacional en términos de gasto social y deuda pública. Recomponer las cuentas públicas en un contexto de recesión económica y con precios relativos desordenados – tipo de cambio, tasa de interés y salarios reales – es muy complejo.

En este sentido, el escaso margen de maniobra fiscal para implementar políticas públicas exige tener una mirada integral que contemple, al menos, la recuperación de la economía, y consensos que incorporen a amplios sectores del entramado social, económico y político que brinden soporte al reordenamiento de las cuentas públicas. Más aún, el reperfilamiento parcial de la deuda, la falta de financiamiento en el mercado voluntario (externo y doméstico), la recesión económica y la escasez de divisas ponen en duda la sostenibilidad de la deuda pública argentina. En este sentido, los precios de bonos soberanos muestran que el mercado estaría descontando una posible quita y/o extensión de los plazos de la deuda argentina.

Pero también es necesario mejorar la efectividad gubernamental y la calidad del gasto público. Esto último implica tomar en cuenta al menos dos aspectos fundamentales de la gestión pública: la organización estatal y la composición del espacio directivo de la Administración Pública Nacional.

¿Qué cambios tuvo la estructura organizacional de la APN central?

La estructura organizacional de la APN central sufrió vaivenes importantes entre 2015 y 2019.

Durante el primer año de gestión del gobierno que asumió en diciembre de 2015, el andamiaje burocrático administrativo creció en sus distintos niveles: ministerios (de 18 a 23), secretarías (de 69 a 85), subsecretarías (de 165 a 204), direcciones nacionales (de 290 a 398) y direcciones generales (de 127 a 144).

Esta tendencia incremental se sostuvo en 2017 y llevó a que el gabinete del Poder Ejecutivo nacional alcanzara su máximo histórico desde el regreso a la democracia y se posicionara entre los gabinetes más grandes de América Latina.

Pese a esta ampliación inicial de la estructura organizacional de la administración central, el gobierno eliminó 10 ministerios en septiembre de 2018 para dar una señal de austeridad fiscal a los organismos internacionales de crédito. Estos ministerios fueron absorbidos como Secretarías de Gobierno dentro de las órbitas de grandes estructuras ministeriales. La cantidad de ministerios pasó así de 18 a fines de 2015, a su pico máximo de 23 a fines de 2016 y finalmente a 13 en el año 2019.

De esta manera, entre 2015 y 2017 la estructura organizacional de la APN central creció un 32%, para luego volver a reducirse un 22% entre 2017 y 2019. Esto hizo que muchos ministerios, secretarías, subsecretarías y direcciones de la APN central que se crearon, luego perdieran su jerarquía, se fusionaran o incluso desaparecieran.

Evolución de la estructura organizacional de la APN central (2015-2019)

Fuente: elaboración propia en base a organigramas de las jurisdicciones de la APN central publicadas en Mapa del Estado.
Nota: El recuento de ministerios incluye la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Presidencia. El recuento de secretarías de gobiernos incluye al Sistema Federal de Medios Públicos y a la Unidad Plan Belgrano.

En definitiva, luego de todos estos cambios realizados, la cantidad de cargos de la APN central en 2019 creció un 3% en comparación con fines de 2015. En este periodo, los ministerios, subsecretarías y direcciones generales se redujeron, mientras que las secretarías y direcciones nacionales se incrementaron.

Variación estructura organizacional APN central (2015-2019)

Fuente: elaboración propia en base a organigramas de las jurisdicciones de la APN central publicadas en Mapa del Estado.

Los cambios sucesivos y de gran escala en la estructura organizacional de la APN central manifestaron la dificultad de desplegar una estrategia consistente de gobierno.

A su vez, estos cambios generaron nuevos y diversos problemas de articulación y coordinación en el funcionamiento de la APN. La creación de Secretarías de Gobierno genera confusión en la jerarquía de la estructura organizacional mientras que las grandes estructuras ministeriales favorecen la desarticulación de las redes de política con las que cada ministerio se vincula tradicionalmente.

Finalmente, la volatilidad en la estructura organizacional no contribuye a generar los horizontes institucionales de largo plazo que se requieren para implementar políticas públicas de largo aliento.

¿Cuál fue la permanencia de los directivos públicos en la APN central?

Del total de funcionarios políticos (secretarios y subsecretarios) que ocuparon cargos durante el período de gobierno de Mauricio Macri, sólo el 24% se mantuvo en este nivel de dirección durante los cuatro años de gestión. Dicho porcentaje disminuye al 17% para el caso de los funcionarios técnicos (directores nacionales y directores generales).

Permanencia de funcionarios políticos y técnicos en la APN central (2016-2019)

Fuente: elaboración propia a partir de organigramas publicados en el Mapa del Estado y decretos de designación de funcionarios en el cargo publicados en Infoleg y Boletín Oficial.
Nota: Funcionarios técnicos incluye los rangos de directores generales y directores nacionales (N=797). Funcionarios políticos incluye los rangos de secretarios y subsecretarios (N=436). La permanencia en los cargos refiere a un mismo nivel de función (técnico o político) sin distinguir la movilidad entre ravioles o rangos dentro de cada nivel. Los datos se relevaron en diciembre de cada año, con excepción de 2019 donde los datos son de septiembre de 2019.

La baja permanencia de los funcionarios con perfiles técnicos (directores nacionales y generales) da cuenta de la existencia de un espacio directivo muy volátil producto de la débil implementación de políticas de profesionalización pública orientadas a establecer procesos meritocráticos de selección y trayectoria profesional que tengan cierto grado de independencia de los vaivenes de la coyuntura política.

En 2016 se inició el proceso para concursar las funciones ejecutivas en la APN central, a través de 125 llamados a concursos realizados hasta abril de 2019. Sin embargo, su impacto fue poco significativo ya que las posiciones concursadas desde el inicio de la gestión hasta principios de 2019 solo representan un 5% del total del nivel directivo.

A su vez, se han mantenido las designaciones transitorias por 180 días y con excepción de requisitos profesionales y/o presupuestarios. En diciembre de 2015, el 87% de los directores nacionales y generales estaba designado transitoriamente y este porcentaje aumentó a 91% en septiembre de 2019. Por su parte, la proporción de directores exceptuados de requisitos profesionales y/o presupuestarios disminuyó, pero todavía se mantiene en niveles altos: en diciembre de 2015 este porcentaje era de 84% y pasó a 77% en septiembre de 2019.

Porcentaje de directores nacionales y generales de la APN designados de forma transitoria y exceptuados de requisitos (2015-2019)

Fuente: Elaboración propia a partir de organigramas publicados en Mapa del Estado y decretos de designación publicados en Infoleg y Boletín Oficial. Total de cargos ocupados de direcciones nacionales y generales a diciembre 2015 (N: 375), a diciembre 2016 (N: 457), a diciembre 2017 (N: 472), a diciembre 2018 (N: 417) y a septiembre 2019 (N: 435). No se consideraron aquellos cargos que se encuentran vacantes o que no hay datos sobre quién está en el cargo. Porcentaje de funcionarios que no se encontró su decreto de designación por año: 7% (2015), 10% (2016), 12%(2017), 6% (2018) y 8% (2019).

Así, el ingreso a la gran mayoría de cargos con incidencia crítica en el desarrollo de las políticas públicas en la APN central continúa basándose en decisiones de carácter discrecional que en la práctica se traducen en la configuración de un modelo directivo basado fundamentalmente en competencias políticas que prioriza la confianza partidaria.

Esta situación arroja como resultado un segmento directivo sin criterios de ingreso y desarrollo basados en el mérito y la profesionalización, con altos niveles de rotación y baja permanencia en el cargo.

La volatilidad en el espacio directivo redobla el problema: no hay estructuras organizacionales permanentes ni funcionarios de carácter técnico en el espacio directivo que perduren en sus cargos y puedan otorgar horizontes temporales de largo plazo necesarios para el diseño e implementación de políticas públicas que promuevan un desarrollo sostenible.

La agenda que viene: fortalecer las capacidades estatales para mejorar la calidad del gasto público

En los últimos años la APN registró una pronunciada volatilidad en su estructura organizacional, un fuerte recambio en el espacio directivo y un deterioro significativo en las cuentas públicas que, en buena medida, afectaron negativamente la efectividad gubernamental.

Si bien la estabilidad de la estructura organizacional y del espacio directivo no garantiza mayor efectividad gubernamental, una elevada volatilidad perjudica las condiciones necesarias para desarrollar las capacidades que requiere un buen funcionamiento del accionar estatal.

Argentina necesita contar con una estructura estatal relativamente estable y coordinada que refleje una visión estratégica de largo plazo sobre las prioridades de políticas públicas necesarias para lograr un desarrollo sostenible.

También necesita avanzar en la construcción de un espacio directivo profesional seleccionado a partir de procesos basados en competencias directivas y con cierto margen de autonomía de la discrecionalidad política. Un modelo mixto que incluya la conformación de un cuerpo de carrera, que modernice la experiencia de los Administradores Gubernamentales, que considere un modelo de posiciones para las áreas más dinámicas del Estado y que también incluya un porcentaje de las funciones directivas definidas a criterio de la autoridad política, puede responder a estas necesidades.

El otro elemento fundamental para lograr un sendero sostenido de desarrollo es un Estado sustentable en términos fiscales. Argentina enfrenta crisis recurrentes en el plano fiscal y, actualmente, una gran proporción del gasto público representa obligaciones y derechos adquiridos por terceros. Recomponer la salud fiscal requerirá de un ejercicio muy preciso de administración y gerenciamiento de estas obligaciones contraídas. Más aún, es necesario generar un marco de recuperación de la actividad económica para relajar restricciones y reordenar las cuentas estatales.

La buena noticia es que hoy el sector público nacional cuenta con más y mejor información disponible para mejorar el proceso de transición ordenada de la administración gubernamental, factor crítico para la toma de decisiones orientadas a diseñar e implementar políticas públicas consistentes con la salud de las cuentas públicas.

Publicado en noviembre de 2019

A fines de 2015, la economía argentina presentaba una serie de desbalances de compleja administración para el gobierno entrante. En el plano fiscal, este optó por una corrección gradual. La estrategia se apoyó en una doble premisa: reducir la carga tributaria para incentivar la inversión del sector privado, y ajustar de forma pausada el gasto primario para equilibrar las cuentas públicas. El déficit resultante habría de financiarse principalmente mediante la emisión de deuda en los mercados internacionales y en mucho menor medida con adelantos decrecientes del BCRA y con los ingresos fiscales extraordinarios que produjo el régimen de sinceramiento fiscal (Ley N°27.260).

Ingreso total y gasto primario del Sector Público Nacional (SPN), como porcentaje del PIB (2009-2020)

Fuente: elaboración propia en base al PPN20 y Ministerio de Hacienda.
Nota: Los años 2019 y 2020 se corresponden con las proyecciones del PPN 2020.

La orientación de la política fiscal sufrió un cambio significativo durante 2018, cuando la economía comenzó a experimentar un freno abrupto en el ingreso de capitales privados externos. El gobierno debió abandonar el enfoque gradualista y comenzar a cerrar el déficit primario de forma veloz, incrementando los ingresos fiscales (por ejemplo, aumentando derechos de exportación) y acelerando el recorte del gasto primario, en el marco de un programa con el FMI. La trayectoria de la política fiscal tuvo su implicancia sobre la evolución de la deuda pública. Entre diciembre de 2015 y septiembre de 2019, esta ascendió de forma sostenida: medida según el tipo de cambio real promedio histórico pasó de 53% a 75% del PIB. Esta fuerte suba del peso de la deuda es la que ha generado preocupación en los mercados de crédito y disparado el riesgo país a niveles record.

Evolución de la deuda en situación de pago normal del SPN, como porcentaje del PIB (IVT-94 a IIIT-19)

Fuente: estimación propia en base a información del Ministerio de Hacienda e INDEC.

El Proyecto de Presupuesto Nacional 2020 (PPN 2020) plantea una política fiscal que en buena medida continúa el sendero transitado durante 2018 y 2019. El proyecto prevé que el 2019 cerraría con un déficit primario de 0,5 % para concluir 2020 con un superávit de 1 % del PIB. El objetivo no es nuevo: esta es la meta que el gobierno ya había señalado en el presupuesto de 2019 y que está plasmada en las sucesivas revisiones del programa con el FMI. La estrategia fiscal se apoyaría principalmente en la reducción del gasto. Esto contrasta con las medidas tomadas durante 2019 que, además de recortes de gastos, apelaron a aumentos de ingreso para el fisco nacional. Si bien el PPN 2020 ofrece algunos indicios sobre cómo podría continuar el ordenamiento de las cuentas públicas, hay importantes omisiones. El proyecto carece de un programa macroeconómico que le sirva de marco, el acuerdo con el FMI se encuentra interrumpido y las medidas dispuestas por el gobierno luego de las PASO del 11 de agosto tienen implicancias fiscales que no son abordadas de forma explícita en el PPN 2020.

Cambios en gastos e ingresos previstos en el PPN 2020, en porcentaje del PIB

Fuente: elaboración propia en base a PPN 2020.

A fines de agosto el gobierno nacional anunció una modificación unilateral en el cronograma de pagos previsto para las letras del Tesoro ante la imposibilidad de refinanciar los vencimientos de capital de estos instrumentos. Si bien esta medida disminuye las necesidades financieras para 2019, incrementa los vencimientos previstos para 2020. Por lo tanto, junto con la modificación unilateral de las letras, el Ministerio de Hacienda anunció la intención del gobierno nacional de avanzar en un reperfilamiento voluntario de los bonos de corto y mediano plazo. Para poder encarar esta negociación con los acreedores, el Poder Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de ley para incorporar a los bonos bajo ley argentina las Cláusulas de Acción Colectiva (CAC).

Los desafíos fiscales y financieros de cara a 2020 difícilmente puedan enfrentarse sin un abordaje integral que permita la recuperación rápida de la economía para retomar luego un sendero de crecimiento. Volver a crecer es condición necesaria para cualquier programa que aspire a la sostenibilidad fiscal y financiera. Será prioritario entonces que el próximo gobierno de forma a un programa macroeconómico en el que se articulen las políticas fiscal, monetaria, cambiaria, financiera y de ingresos —un acuerdo de precios y salarios—, que cuente con el aval del FMI y que ofrezca una base sólida para el reperfilamiento de la deuda pública con los acreedores privados.

Publicado en octubre de 2019

Los primeros 100 días de gobierno son el 6% de un mandato de cuatro años. En tan corto plazo, no es mucho lo que puede lograrse en términos de concretar objetivos estratégicos de política ni lo que puede decirse sobre el futuro desempeño del gobierno. Pero esos primeros días tienen un significado simbólico y son interpretados muchas veces como un barómetro del poder de un presidente entrante.

La definición del gabinete y la estructura de ministerios, la cantidad de decretos, los viajes internacionales de los presidentes, las leyes enviadas del Poder Ejecutivo al Legislativo y las medidas urgentes son algunos de los indicadores que se usan para analizar los primeros 100 días. De manera implícita, tomar muchas decisiones es sinónimo de fortaleza, capacidad de gestión y potencial efectividad de un gobierno.

Sin embargo, tomar decisiones sin un plan que sea acordado con los principales actores sociales, y que tenga objetivos y metas que sean conocidos por la sociedad puede ser contraproducente para generar horizontes institucionales de largo plazo. Poner el foco en las decisiones y las medidas urgentes subraya la implementación. Pero deja de lado cómo se toman esas medidas, con quiénes, a partir de qué diagnóstico, con qué calidad de información, en base a qué acuerdos, con qué objetivos y visiones de largo plazo, y con qué recursos se cuenta.

De los 37 países de América Latina, 30 tienen algún instrumento de planificación del desarrollo, 26 cuentan con mecanismos de coordinación (implementación y seguimiento) y 22 presentaron informes voluntarios con base en la Agenda 2030 (CEPAL, Planbarómetro). Por ejemplo, Brasil, Colombia, Ecuador, México y Perú, entre otros, cuentan con planes de desarrollo de mediano y largo plazo.

Según la CEPAL, Argentina es uno de los pocos países de América Latina y el Caribe (junto con Granada, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía y Suriname) que no tiene un área de gobierno específica de planificación y seguimiento del desarrollo. En la mayoría de los países se cuenta con una institución a nivel de Ministerio encargada de la planificación de forma exclusiva. En menores proporciones, la función de la planificación nacional en los países está a cargo de ministerios u otras autoridades del área económica que concentran las funciones de planificación y finanzas o de las Secretarías de Gobierno.

Institución a cargo del Plan Nacional de Desarrollo en países de América Latina y el Caribe

Fuente: ILPES (2018). Panorama de la Gestión Pública en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL, Naciones Unidas.
Nota: Los países relevados son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.

La estrategia de un gobierno necesita estar basada en un plan y en su seguimiento. Pensar y concertar un plan de gobierno mejora el foco estratégico de la gestión, contribuye a crear mecanismos de coordinación, a priorizar y asignar recursos

Publicado en octubre de 2019

Los algoritmos son utilizados cada vez más en la sociedad para tomar decisiones que afectan nuestras vidas, desde la selección de las publicidades a las que nos exponemos en las redes sociales hasta los pilotos automáticos de los aviones en que viajamos. En muchos lugares del mundo, los gobiernos también los están comenzando a utilizar para proveer servicios públicos. Ya sea para definir la asignación de recursos (por ejemplo, decidir dónde se ubicarán cámaras de seguridad), agilizar procedimientos gubernamentales (como la elegibilidad de ciudadanos para recibir beneficios públicos), o para colaborar en la toma decisiones (por ejemplo, si una persona recibirá una fianza), la IA llegó para quedarse.

A pesar de la importancia de sus usos y decisiones, por el impacto directo que tiene en la vida de las personas y en sus derechos, las agencias gubernamentales que los utilizan suelen desarrollar e implementar sistemas de algoritmos con bajos niveles de transparencia, conocimiento público, y medidas de supervisión o responsabilidad.

Los algoritmos son creaciones humanas falibles. Potencialmente tienen tantos errores y sesgos como los procesos humanos y no siempre su procesamiento es transparente o auditable. Sin embargo, pocos países han manifestado la voluntad de regular, un número aún menor ha efectivamente aprobado alguna regulación, y su contenido difiere sustancialmente entre casos. Para la gran cantidad de países que aún no tienen regulaciones específicas (e incluso para quienes ya tienen alguna), la discusión es amplia y los modelos propuestos son variados, aunque se distinguen principalmente en dos grupos: aquellos que impulsan una regulación horizontal – por tipo de tecnología – de aquellos que impulsan una regulación vertical por sector.

Las líneas que siguen presentan cuatro temas claves para tomar en cuenta a la hora de analizar el uso, funcionamiento y regulación de la inteligencia artificial: la caja negra o apertura del procesamiento de la información, los sesgos de los algoritmos, la ética de la selección, y el manejo de la información, con especial énfasis en la protección de los derechos de privacidad y de datos personales. Para analizar estos aspectos de la política de inteligencia artificial, en el mundo en general y para países en desarrollo en particular, se toma a la inteligencia artificial (IA) desde dos perspectivas complementarias. Por un lado, aborda el rol de esta tecnología como sujeto de política pública, en tanto es una tecnología plausible de ser alcanzada por un andamiaje regulatorio particular, diseñado tanto para resguardar como para potenciar sus posibles usos. Por otro lado, identifica los usos de la IA como insumo de las políticas públicas, en tanto herramienta utilizada para llevar adelante políticas en materia de salud, educación, defensa y seguridad, y administración interna del Estado.

Para contribuir a un desarrollo sostenido, con equidad, es indispensable comenzar a discutir las implicancias que la IA trae para los países latinoamericanos: las oportunidades para potenciar la eficiencia del sector público y mejorar las capacidades estatales, los riesgos a tener en cuenta a la hora de utilizar estos algoritmos, y las posibilidades existentes en materia regulatoria.

Para analizar el uso, funcionamiento y regulación de la inteligencia artificial se deben tomar en cuenta la apertura del procesamiento de la información, los sesgos de los algoritmos, la ética de la selección, y el manejo de la información con énfasis en la protección de los derechos de privacidad y de datos personales.