Publicado en octubre de 2019

Este documento presenta un Mapa de confiabilidad de las elecciones en la provincia de Buenos Aires en clave comparada con las demás provincias argentinas. El mapa fue elaborado a partir de los resultados oficiales de las elecciones de la provincia de Buenos Aires y las elecciones nacionales de 2015 mediante un conjunto de técnicas conceptuales, estadísticas y gráficas conocidas como “análisis forense de las elecciones”.

Estas herramientas fueron desarrolladas para la detección de fraudes contables y desde hace un tiempo se aplican al análisis de la integridad de las elecciones. En el Observatorio Electoral Argentino (OEAR) de CIPPEC las adaptamos al régimen electoral argentino para estudiar sistemáticamente nuestros procesos electorales. El objetivo del mapa es ofrecer información sistemática, fidedigna y replicable sobre el funcionamiento y la integridad de las elecciones en la provincia de Buenos Aires y Argentina.

Con este estudio esperamos contribuir a la construcción de un diagnóstico compartido sobre las elecciones en nuestro país y promover la discusión sobre los aspectos que deben ser revisados para fortalecer el ejercicio pleno de los derechos políticos.

Entre los principales resultados del estudio se destacan:

1. El recuento provisorio de 2015 de la elección bonaerense y la elección nacional general fue exhaustivo, preciso y sin sesgo partidario.
2. No se encontró indicio alguno de irregularidades o manipulación en las actas donde se registran los resultados de las mesas.
3. En Buenos Aires, al considerar toda la provincia, no se encontró ninguna relación entre la participación y la distribución de votos positivos y blancos. No obstante, algunos municipios y provincias presentan patrones distintos a los esperados que podrían indicar irregularidades o problemas de administración electoral.
4. Sin embargo, al estandarizar los datos para controlar las diferencias geográficas, esas anomalías desaparecen o se atenúan. En suma, no se encontró ninguna evidencia consistente con problemas sistemáticos de integridad o de administración electoral en la provincia de Buenos Aires ni en las elecciones nacionales de 2015 de los restantes 23 distritos.

Este documento fue elaborado en el marco del proyecto “Mapa de Confiabilidad Electoral de la provincia de Buenos Aires” para el Consejo Federal de Inversiones (CFI).

Publicado en septiembre de 2019

Este documento presenta un “Mapa de Confiabilidad de las Elecciones en Argentina” (desde ahora MCE) elaborado a partir de los resultados oficiales de las elecciones nacionales de 2015 y mediante un conjunto de técnicas estadísticas y gráficas conocidas como “análisis forense de las elecciones”. Estas técnicas fueron desarrolladas para detectar fraudes contables y desde hace un tiempo se aplican al análisis de la integridad de las elecciones. En el Observatorio Electoral Argentino (OEAR) de CIPPEC las adaptamos para evaluar nuestros procesos electorales.

El objetivo del mapa es ofrecer información sistemática, fidedigna y replicable sobre la integridad de las elecciones en Argentina. Con este estudio esperamos contribuir a la construcción de un diagnóstico compartido sobre las elecciones en nuestro país y promover la discusión sobre los aspectos que deben ser revisados para fortalecer el ejercicio pleno de los derechos políticos.

El estudio muestra que:

1. El recuento provisorio de la elección nacional general de 2015 y la elección bonaerense que tuvo lugar simultáneamente fue exhaustivo, preciso y sin sesgo partidario
2. No encontramos indicios de irregularidades o manipulación en las actas donde se registran los resultados de las mesas
3. Algunas provincias y municipios presentan patrones de participación y distribución de los votos positivos y blancos que no son los esperados y podrían sugerir irregularidades o problemas de administración electoral
4. Sin embargo, al analizar las diferencias geográficas, esas anomalías desaparecen o se atenúan. En suma, no se encontró ninguna evidencia de problemas sistemáticos de integridad o de administración electoral

Accedé al “Mapa de Confiabilidad de las Elecciones en Argentina”.

Publicado en septiembre de 2019

La incidencia histórica de la pobreza en Argentina da cuenta de la existencia de un piso difícil de perforar: en los últimos 30 años la tasa medida por ingresos nunca fue menor al 25% de las personas. Incluso en períodos de alto crecimiento económico, una porción significativa de la población se halló en la pobreza. Dentro de este grupo se incluye a quienes padecen la pobreza de forma crónica: el 10% de la población con menor probabilidad de salir de la pobreza, aun en escenarios de bonanza económica.

La reducción de la pobreza es un imperativo jurídico, ético, social, político y estratégico. Es una de las principales responsabilidades que los Estados asumieron a través de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, cuyo primer Objetivo es poner fin a la pobreza.

Las intervenciones actuales con efectos sobre la reducción de la pobreza pueden agruparse en tres áreas. En primer lugar, la garantía de ingresos a través del mercado de trabajo y de la protección social. Se realizaron avances importantes en los últimos 15 años, tanto en la ampliación de asignaciones a los hogares con niños, como en las políticas de regulación de mercado de trabajo y en las políticas activas de empleo. Sin embargo, persisten inequidades en las transferencias y limitaciones en la cobertura, calidad y eficiencia de las políticas laborales.

En segundo lugar, la inversión en el desarrollo humano y el acceso a un hábitat de calidad. En los últimos años, se buscó ampliar la cobertura de espacios de crianza, enseñanza y cuidado (CEC) para la primera infancia, se declaró la obligatoriedad del nivel secundario en la educación y se avanzó en la implementación de algunas políticas socioeducativas. También se promovieron programas de aseguramiento en salud, se expandieron las políticas dirigidas a garantizar los derechos sexuales y reproductivos, y se avanzaron políticas para la integración sociourbana. Sin embargo, estas políticas todavía tienen desafíos importantes, en su cobertura en el caso de primera infancia y educación secundaria, en la calidad de las políticas de salud y en la implementación de las políticas habitacionales.

Finalmente, existen oportunidades de fortalecimiento de un marco institucional adecuado para la implementación de una estrategia nacional coordinada de reducción de la pobreza. Si bien hubo experiencias de articulación con Gabinetes o Consejos, queda pendiente contemplar cabalmente las funciones de rectoría, articulación federal y producción y uso de la información.

El crecimiento económico es una condición necesaria pero insuficiente por sí mismo para erradicar la pobreza. Este memo presenta recomendaciones orientadas a políticas redistributivas que permitan fortalecer los ingresos de los hogares más vulnerables y potenciar su desarrollo pleno. Ante el escenario macroeconómico complejo que enfrentará la próxima gestión de gobierno, se delinean las propuestas de forma secuencial priorizando la urgencia pero sin descuidar el mediano y largo plazo.

La pobreza en Argentina

En Argentina, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) mide la incidencia de la pobreza cada seis meses. Para ello, define una línea de pobreza: es un monto equivalente al ingreso que un hogar debe tener, según su composición y requerimientos nutricionales, para acceder a una canasta básica de bienes y servicios. La publicación semestral del dato genera gran expectativa y es discutida política y públicamente. Este memo propone transcender ese debate y retomar discusiones menos orientadas al número y más vinculadas con una estrategia integral y sostenida para su reducción.

La situación argentina es preocupante a la luz de la comparación regional. A pesar de que nuestro país es considerado uno de los mejores posicionados en términos de PBI per cápita y distribución del ingreso, su desempeño en la reducción de la tasa de pobreza e indigencia es decepcionante. Entre 2006 y 2016, Argentina tuvo un bajo rendimiento en esta materia, solo por encima de Honduras y México. Entre 2006 y 2011, la reducción de la pobreza fue cercana a la mediana de la región. Pero entre 2011 y 2016, Argentina fue el país de la región que peor se comportó en reducir la pobreza.

La Encuesta Permanente de Hogares (EPH) con la que el INDEC mide la pobreza tiene la limitación de no ofrecer datos de panel, es decir, no sigue a la población muestral a lo largo de un período suficientemente extendido como para poder dar cuenta de las dinámicas en la incidencia de la pobreza (Gasparini, Tornarolli, & Gluzmann, 2019). Resolver este problema es crítico porque permitiría identificar a las personas y a los hogares que están en la pobreza de forma transitoria (entran y salen de esa situación) de quienes padecen la pobreza de forma crónica. Este último grupo tiene carencias persistentes que perduran incluso bajo situaciones de crecimiento económico favorable. De alguna forma, son los hogares que constituyen el “núcleo duro”, cuya situación tiende a reproducirse de forma intergeneracional (Gasparini, Tornarolli, & Gluzmann, 2019).

En “El desafío de la pobreza en Argentina” de CEDLAS, CIPPEC y PNUD (2019) se propone una metodología para caracterizar a las personas que padecen la pobreza de forma crónica. Se ordenó a toda la población en función de las probabilidades de cada persona de estar en la pobreza en la actualidad en cada una de las mediciones desde 2003, que son calculadas en función de las características individuales con relación a la pobreza, tales como nivel educativo o edad. La pobreza crónica reúne al 10% de personas con mayores probabilidades (Gasparini, Tornarolli, & Gluzmann, 2019). Esta propuesta, que no resuelve las limitaciones de la EPH, permite evitar el fetiche del número: su utilidad no es la de contar personas en situación de pobreza, sino describir sus atributos sociodemográficos, laborales y educativos para pensar políticas públicas que potencialmente eleven el piso de bienestar de quienes se encuentran en una peor situación.

Características de la población en situación de pobreza crónica

El 50% de las personas en situación de pobreza crónica vive en el Conurbano Bonaerense. Alrededor del 22% se localiza en la región Pampeana, particularmente en la periferia de grandes ciudades como Córdoba, Rosario y La Plata. El resto se divide entre el Noreste (NEA, 11%), el Noroeste (NOA, 8%) y la región Cuyana (7%). La incidencia de la pobreza crónica en la Patagonia y la Ciudad de Buenos Aires es prácticamente insignificante. Como proporción de la población por región, su incidencia es mayor en el NEA, el Conurbano y el NOA. Los hogares de pobreza crónica son grandes: tienen 6,1 personas, con un promedio de 2,5 niños menores de 12 años (mientras que entre los hogares no vulnerables, el tamaño medio es menor que 2, con apenas 0,3 niños en promedio). 47,9% de quienes padecen la pobreza de forma crónica son niños y adolescentes de hasta 15 años y 23,6% está constituido por jóvenes de entre 16 y 25 años. Es decir, casi 3 de cada 4 personas en pobreza crónica tiene menos de 26 años. La comparación con el grupo no vulnerable es la contracara del fenómeno: apenas el 6% de esta población tiene menos de 26 años. Esto se relaciona directamente con la transmisión intergeneracional de la pobreza.

Los años de educación promedio de las personas en situación de pobreza crónica son de 5,7: alrededor de 10 años menos que los de los hogares no vulnerables. Esta distancia en el perfil educativo se reduce para las cohortes más jóvenes, como consecuencia de las políticas de inclusión educativa de reciente cuño, tal como la obligatoriedad del nivel secundario y transferencias de ingreso con corresponsabilidad. También es notoria la brecha que existe entre el nivel educativo de quienes están en situación de pobreza crónica, incluso frente a quienes están en situación de pobreza por ingresos: para los segundos, el promedio de años de educación aumenta hasta 7, lo que da cuenta de la acumulación de vulneraciones que implica la cronicidad del fenómeno. La relación entre educación y pobreza es bidireccional: la insuficiencia de la primera impacta sobre la segunda, pero la insuficiencia de recursos también amenaza la posibilidad de completar los años de educación obligatoria.

Los varones en situación de pobreza crónica participan del mercado de trabajo casi en igual medida que el resto de la población. Pero las brechas en la participación laboral se manifiestan entre las mujeres: 9 de cada 10 del grupo no vulnerable está activa en el mercado de trabajo frente a menos de la mitad de las que se encuentran en pobreza crónica (para mayor información, ver Memo META Género). Las diferencias en la configuración familiar y la mayor cantidad de niños en los hogares en pobreza crónica probablemente explican las diferencias en la tasa de participación laboral femenina, en conjunto con la posibilidad de las familias más aventajadas de mercantilizar el cuidado a través de la contratación de servicios o cuidadores (De León, 2017). A su vez, la baja participación laboral femenina de estos hogares, aumenta sus probabilidades de encontrarse y permanecer en situación de pobreza. 

Estos datos socavan el mito de que las personas en situación de pobreza no trabajan: los varones lo hacen de forma remunerada, y las mujeres de forma no remunerada, proveyendo cuidado y haciéndose responsables de las tareas domésticas, base fundamental para el sostenimiento de la sociedad. 

Trabajan, pero no es suficiente para salir de la pobreza porque lo hacen en condiciones de precariedad. El salario horario difiere enormemente entre los grupos de población: una persona en situación de pobreza crónica gana un poco más de un tercio de lo que gana una persona no vulnerable. Los más aventajados están en los sectores de educación y salud, los servicios calificados y la administración pública, mientras que los más vulnerables se encuentran sobrerrepresentados en el comercio (muchos son vendedores ambulantes), la construcción y el servicio doméstico. Respecto del tipo de relación laboral, las personas en situación de pobreza crónica se agrupan en el trabajo en firmas chicas (36,5%), medianas y grandes (27,1%) y en el trabajo independiente de baja calificación (24,8%). Hasta un 35% declara no tener un trabajo fijo, frente a apenas el 8% de los no vulnerables. Además, la mayoría de los trabajadores que se encuentra en la pobreza crónica tiene un empleo informal. Existen grandes brechas en la contribución previsional y el acceso a un seguro de salud, indicadores próximos de trabajo decente.

La precariedad con la que las personas se insertan en el mercado laboral es tanto una manifestación como una causa de la pobreza crónica. También, es uno de los más claros determinantes de un nivel bajo de bienestar.

Por otro lado, existen diferencias significativas de acceso a servicios de saneamiento y baños higiénicos. Apenas 3 de cada 10 personas en situación de pobreza crónica tienen cloacas, y poco más de 6 de cada 10 posee baños con descarga de agua. Para el grupo no vulnerable, estos ascienden a casi el 100% de la población considerada. Si se compara a las personas en situación de pobreza crónica con las que solo padecen pobreza por ingreso, la situación de las segundas es cualitativamente mejor: 48,2% de ellos tienen acceso a cloacas frente al 28,9% de los primeros. Esta diferencia se observa porque la medición de la pobreza por ingresos incluye a hogares que circunstancialmente tienen un ingreso muy bajo mientras que éstos no forman parte de la pobreza crónica (Gasparini, Tornarolli & Gluzmann, 2019). Estos resultados reafirman la importancia de considerar diversas metodologías de análisis a la hora de analizar las distintas dimensiones de la pobreza.

Se evidencia que los hogares en situación de pobreza crónica enfrentan una multiplicidad de privaciones en diversas dimensiones que generan un ciclo vicioso afectando tanto su bienestar presente como la posibilidad de salir de la situación de pobreza en la que se encuentran a futuro. 

Medidas para reducir la pobreza (crónica) y la desigualdad

Reducir la pobreza requiere de una estrategia integral y coordinada que se sostenga en el tiempo. En este documento se proponen acciones centrales a llevar a cabo en esta estrategia que pueden agruparse en cuatro grandes grupos:

1. Conforma a las políticas necesarias para mitigar los efectos de la crisis económica actual
2. Políticas en las cuales se debe invertir hoy para desactivar la reproducción intergeneracional de la pobreza crónica
3. Acciones para mejorar las condiciones de trabajo
4. Mecanismos para asegurar los recursos para llevar a cabo estas acciones y su sostenibilidad

Publicado en septiembre de 2019

La toma de decisiones sobre políticas públicas en Argentina se concentra en el presidente: en general, no incluye la voz de sectores aliados al oficialismo y tampoco a los actores directamente afectados por las políticas. En esta aparente fortaleza del presidente radica precisamente su principal debilidad. Cuando los proyectos políticos del primer mandatario se frustran, su gobierno se ve amenazado en el ámbito político por sus socios y otras fuerzas partidarias, y por la sociedad en general que sale a las calles a manifestar su descontento.

Construir consensos es difícil cuando existen múltiples actores y la alternativa de decidir unilateralmente o forjar acuerdos caso por caso se vuelve más atractiva. La debilidad actual de los partidos políticos y la fragmentación del sistema de partidos exacerba este mecanismo. Un aspecto en el que se manifiesta esta forma de decidir es la integración de los gabinetes: las coaliciones electorales suman socios para maximizar las chances de ganar, pero los planteles de gobierno excluyen a la mayoría de estos aliados electorales y se conforman con personas cercanas al presidente. Su composición tampoco responde a intercambios por apoyo legislativo ni a la inclusión de representantes de la sociedad civil. Otro aspecto en el que se entrevé este modo de decidir es la multiplicidad de bloques en el poder legislativo y la escasa coordinación entre agrupaciones políticas en el Congreso. En un contexto de creciente fragmentación del sistema de partidos, las reglas que rigen el funcionamiento del Congreso vuelven más compleja la agregación y colaboración entre los diputados. Esto incentiva la toma de decisiones concentradas en el presidente o la negociación y construcción de mayorías caso por caso, y tiene consecuencias en el papel que cumple el Poder Legislativo en el proceso de elaboración e implementación de las políticas públicas.

Sin embargo, a la larga, puede resultar más costosa: las políticas adoptadas de este modo son menos sostenibles y menos eficaces. Algunos mecanismos pueden incentivar la cooperación en la toma de decisiones. Las medidas que ordenan la competencia política y contienen la fragmentación del sistema de partidos -tales como la eliminación de colectoras, lemas y listas espejo, la verticalización de alianzas, y la jerarquización de partidos nacionales- brindan mayor claridad en la oferta electoral. Esto redunda en la construcción de coaliciones más coherentes internamente y en una menor necesidad de eludir socios minoritarios dentro de las coaliciones para poder tomar decisiones. Establecer reglas para desincentivar la fragmentación en el Congreso –como el fortalecimiento de la Comisión de Labor Parlamentaria y la definición de requisitos más exigentes para la formación de bloques legislativos- genera mejores condiciones para la coordinación y articulación entre las fuerzas políticas y, por lo tanto, desincentiva a los presidentes a llevar adelante negociaciones ad hoc. Por último, existen incentivos para alentar la formación de gabinetes que amplíen los apoyos de los gobiernos teniendo en cuenta la distribución de fuerzas en el poder legislativo y en la sociedad. Ejemplos de esto son el cuoteo, las audiencias públicas, las mesas sectoriales, y oficinas técnicas con el objeto de transformar el proceso de elaboración de las políticas públicas en más participativo.

No hay soluciones singulares para salir de este sendero donde la participación de los distintos actores en el proceso de elaboración de las políticas públicas es limitada. Sin embargo, hay principios que pueden guiar la construcción de un sistema político más amplio y más robusto, donde existan procesos más consensuados que promuevan políticas públicas sostenibles a largo plazo. 

Un contexto que promueve la concentración de las decisiones

Decidir unilateralmente o forjar acuerdos caso por caso es más costoso en el largo plazo en tanto una política que no cuenta con el apoyo de los sectores afectados tiene bajas probabilidades de ser sostenida en el tiempo. En pocas palabras, el estilo de toma de decisiones de los presidentes argentinos en un contexto de fragmentación del sistema de partidos genera dificultades para lograr acuerdos y altos costos de transacción. 

La ausencia de compromisos a largo plazo y de interlocutores que se mantengan a lo largo del tiempo, redunda en políticas poco sostenibles, con consensos débiles y aumenta las probabilidades de tener que deshacerlas. Esto transforma el proceso de toma de decisiones en un mecanismo ineficiente en el mediano y largo plazo.

Tres factores clave incentivan la toma de decisiones unilaterales por parte de los primeros mandatarios argentinos:

1. La fragmentación del sistema de partidos y la flexibilidad de las reglas que rigen la formación de partidos y alianzas, que redunda en la debilidad de los partidos políticos a la hora de estructurar preferencias de los electores.
2. La imprevisibilidad en el reparto de los cargos de gobierno una vez que los presidentes acceden al poder y los bajos incentivos para que las coaliciones electorales se traduzcan en coaliciones de gobierno. 
3. La falta de coordinación en el Poder Legislativo, que es en parte resultado de las normas que regulan su funcionamiento y la formación de bloques legislativos.

Cantidad de partidos y bloques legislativos (1983-2019)

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Cámara Nacional Electoral, la Dirección Nacional Electoral y Mustapic y Schiumerini (2008).

En el Poder Legislativo se dejaron de usar los espacios de coordinación

Las reglas que regulan el funcionamiento de las Cámaras no sufrieron modificaciones sustanciales desde el retorno de la democracia: son las mismas que rigieron bajo un sistema bipartidista, con el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical como partidos centrales. En un contexto de creciente fragmentación del sistema de partidos como el señalado más arriba, estas reglas vuelven más compleja la agregación y colaboración entre los diputados.

El reglamento de la Cámara de Diputados establece que un bloque se conforma con 3 o más diputados. Cada bloque tiene acceso a un lugar en la Comisión de Labor Parlamentaria (CLP), recursos para contratar personal de apoyo y uso de la palabra en el recinto. Estas condiciones generan incentivos para la desagregación. En 2019, en la Cámara baja, 22 de los 35 bloques contaban con 3 o menos integrantes, es decir, el 63% de los bloques son chicos (Cámara de Diputados de la Nación).

En segundo lugar, se registra un incremento de las sesiones especiales y una disminución de las sesiones sobre tablas. El promedio de sesiones por año propuestas por la CLP para el período 2008-2017 se redujo a un tercio, en relación con 1999-2007 (Bonvecchi, Cherny y Cella, 2017) (5 en el primer período, 15 en el segundo). Por otra parte, las sesiones especiales prácticamente sustituyeron a las de tablas: el promedio de 2008-2017 duplica al período 1999-2007 (10 sesiones especiales contra 5).

Esta situación está relacionada con la forma en la que se construyen las mayorías que aprueban leyes y con la cantidad de iniciativas que se aprueban. Para las sesiones sobre tablas los distintos bloques deben acordar el temario, pero en las sesiones especiales no es necesaria esta instancia de colaboración en tanto las pueden solicitar pocos legisladores o el Poder Ejecutivo. 

En cuanto a la cantidad de leyes que se aprueban, este número desciende porque, al tratarse en sesiones especiales sin una agenda consensuada, sólo se tratan los pocos proyectos por los que se cita. Por lo tanto, el incremento en las sesiones especiales es un indicador de un quiebre en la lógica de cooperación interpartidaria que permitía que tanto los legisladores oficialistas como la oposición aprobaran proyectos.

Otro punto relevante a destacar a la hora de estudiar las instancias de acuerdos en el Poder Legislativo es la tasa de éxito de los proyectos de ley que envía el Poder Ejecutivo. Dicha tasa se mantiene estable, aunque la cantidad de iniciativas que presenta el presidente y aprueba el Congreso es cada vez menor (Bonvecchi, Cherny y Cella, 2017). Esta situación da cuenta del cambio en la estrategia del presidente: al existir mayores dificultades para construir consensos al interior de la Cámara de Diputados, el primer mandatario envía una menor cantidad de proyectos de ley.

Proyectos de ley y leyes sancionadas por el Poder Ejecutivo Nacional (1983 – 2017)

Fuente: elaboración propia sobre datos de la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.     

Sumado a esto, la inestabilidad y la poca duración de los legisladores en sus cargos -un rasgo característico de la política argentina- generan también imprevisibilidad en la discusión política: la fluidez de los interlocutores puede poner en jaque acuerdos preexistentes, que en una legislatura con muchos bloques es más difícil construir (Tsebelis, 2001).

En la Argentina, la falta de incentivos para la agregación partidaria y las reglas de los ámbitos de negociación legislativa dificultan la coordinación entre las organizaciones políticas y tienen consecuencias en el papel que cumple el Poder Legislativo. Si el Congreso participa en la elaboración de políticas públicas y controla su implementación es corresponsable con el Poder Ejecutivo por las consecuencias sociales de estas políticas. Esta responsabilidad compartida permite contar con políticas a largo plazo, es decir, brinda mayor estabilidad al sistema. El diseño institucional del Congreso argentino en un contexto de alta fragmentación, en cambio, desincentiva la formación de coaliciones legislativas estables y promueve la construcción de mayorías ad hoc por proyecto. El resultado es un Poder Legislativo que no participa activamente del proceso de elaboración en la toma de decisiones.