Cinco propuestas para profesionalizar y jerarquizar la Alta Dirección Pública

El desafío para la Argentina actual, de cara a los próximos años, no se focaliza solamente en el tamaño y las funciones del sector público sino en configurar un Estado que ofrezca bienes y servicios públicos de calidad de una manera equitativa y eficaz.

La evidencia internacional demuestra que en diferentes países desarrollados, desde Estados Unidos hasta Alemania o desde Australia hasta Corea del Sur, el Estado opera como un agente promotor y catalizador del desarrollo. Todos estos Estados tienen un denominador común: cuentan con burocracias profesionales basadas en el mérito y con sistemas de promoción y desarrollo directivo.

¿Cuál el estado de situación de Argentina?

Desde el retorno a la democracia, el caso argentino evidencia la alternancia de iniciativas de reforma, que han buscado instalar, con diverso énfasis, modelos de Alta Dirección Pública. A diferencia de otras experiencias más recientes en la región, como Chile y Perú, en nuestro país los diferentes impulsos reformadores han quedado debilitados, inconclusos o detenidos en el tiempo más allá de contar con diseños innovadores y precursores para la época, como fueron los  casos del Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa (SINAPA) o del Cuerpo de Administradores Gubernamentales (AG).

Desde inicios del año 2002 hasta la actualidad, la función directiva ha sido cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional, netamente política: las designaciones transitorias de las posiciones con funciones superiores en la administración pública central.

Este formato que posibilita la excepción de los requisitos profesionales para la designación en el cargo de los directivos públicos comenzó instrumentándose a comienzos del año 2002,  se consolidó progresivamente durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, y  se extendió hasta la actualidad, con la administración de Mauricio Macri en un universo del espacio directivo ampliado a más de 450 Directores Nacionales y Generales en la administración pública central.

Si bien inicialmente esta modalidad de designación resultó ser un instrumento legal que permitió, en una etapa de crisis y un contexto de emergencia económica y administrativa, mayor flexibilidad y control sobre los agentes estatales con funciones ejecutivas, su utilización intensiva derivó en la instalación de un modelo de gestión en el cual las necesidades directivas se determinan exclusivamente en función de las prioridades de gestión de la autoridad política de turno, en muchos casos influenciadas principalmente por la coyuntura y objetivos de corto plazo.

Este entrecruzamiento entre lo político y lo gerencial frecuentemente se retrata en el denominado dilema entre “mérito profesional y confianza política”.

Entonces ¿Qué tenemos que hacer para repensar el rol y las funciones de los directivos públicos en forma estratégica?

A continuación, mencionaremos  cuatro recomendaciones de mejoras necesaria y de implementación posible:

1. Generar amplios consensos políticos, factor clave para el diseño del espacio directivo público

Como lo demuestran las experiencias comparadas más recientes en la región con los casos de Chile y Perú,  toda iniciativa de reforma de la ADP que pretenda implementarse efectivamente a lo largo del tiempo debe integrarse en un plan de generación de amplios apoyos sociales e institucionales que contemple a los principales actores involucrados: desde los propios partidos políticos, los sindicatos, medios de comunicación hasta las Universidades, entre otros actores.

Al mismo tiempo resulta estratégico contar con un diseño institucional centralizado, al estilo de agencia gubernamental,  pero no burocratizado, puesto que en Argentina, producto de la discontinuidad de los ciclos de reforma, se han perdido capacidades en las áreas estatales descentralizadas de gestión de recursos humanos cuyo rol actual es centralmente administrativo

2. Mejorar el modelo de carrera, contemplando mérito y flexibilidad

Al menos en una primera etapa inicial, un sistema de ADP para Argentina tiene más posibilidades de lograr sustentabilidad en el mediano plazo bajo un formato con componentes de carrera que uno netamente gerencial.

Un segundo elemento que sostiene la conveniencia de la modalidad de carrera es que las experiencias desarrolladas desde el retorno a la democracia han logrado integrar el componente meritocrático en los procesos de selección.

3. Revisar y aggiornar los formatos de los sistemas de concursos

En el plano práctico se registra una distancia temporal significativa entre la instancia de llamado a la convocatoria de los concursos, la instrumentación efectiva de los procesos y la cobertura de las vacantes. El punto de incidencia crítica se focaliza en la articulación y coordinación de los procesos entre las áreas responsables de la gestión de personal de los ministerios y la Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP).

En tal sentido, se  recomienda focalizar esfuerzos estratégicos comenzando los procesos de concursos en los niveles escalafonarios correspondientes a las coordinaciones operativas, específicamente en las áreas de asistencia legal y técnica y presupuesto, donde predominan perfiles profesionales que simplifican y facilitan la efectiva implementación de los procesos. Para optimizar los tiempos asociados a la realización de la convocatoria de concursos y dotarlos de mayor legitimidad, se recomienda la conformación de una mesa técnica de seguimiento que involucre a los funcionarios políticos, gremios mayoritarios (UPCN y ATE) y especialistas de la ONEP

4.Diseñar el ciclo gerencial del espacio directivo en forma integral

Es recomendable que el diseño del espacio directivo en Argentina integre todo el ciclo gerencial, no solo el componente del ingreso “meritocrático” a través de la reconstitución de los concursos de oposición y antecedentes.

Que los directivos públicos sean elegidos mediante concursos de oposición y antecedentes es una condición necesaria pero no suficiente para la institucionalización y profesionalización del espacio directivo en donde este tipo de funcionarios son responsables tanto civil como penalmente por sus actos administrativos.

La mayor parte de las experiencias recientes en la región invirtieron recursos y energías en esta dimensión en forma predominante, descuidando otros elementos de relevancia tales como la formación continua, la gestión del desempeño o las remuneraciones. Esta situación  ha debilitado en el mediano plazo las iniciativas de reforma de la ADP, tal como lo demuestran los casos de Brasil y Costa Rica entre otros.

Si bien el componente remunerativo, requiere una versión “especial” para este tipo de diseños (en especial para superar el denominado síndrome de “sobre falta” en aquellos casos donde los roles directivos de carácter estratégico emigran al sector privado por mejores condiciones laborales), se pueden desarrollar incentivos no monetarios que promuevan la permanencia y prestigio del cuerpo. Un claro ejemplo de esto lo constituyó  el Cuerpo de Economistas de Gobierno a mediados de los 90´en nuestro país

En materia de formación continua, tomando en consideración los antecedentes de nuestro país y las experiencias comparadas en la región, es importante evitar formatos de capacitación de extensa duración (anteriormente duraban hasta 2 años) que usualmente configuran cuerpos directivos de corte netamente administrativos o bien que desarrollan un alto poder corporativo y capacidad para autogerenciarse con estabilidad cuasi eterna en los cargos ejecutivos.

5. Ponderar componentes políticos  y establecer un sistema de cupos para una reforma de la ADP factible de aplicar a lo largo del tiempo

En este sentido, es relevante tomar con especial consideración el carácter crítico de ciertos cargos que forman parte de la ADP (por citar tan solo dos ejemplos, la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias o la Dirección Nacional de Presupuesto en el ámbito del actual Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas).

La experiencia del sistema híbrido de ADP en Perú con la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR – implementando una modalidad de cuoteo político para ciertos cargos dentro del espacio directivo público, constituye una experiencia interesante para analizar en perspectiva del caso argentino.  Tomando en consideración el derrotero histórico de la ADP en Argentina en los últimos 30 años y los procesos de reforma que nutrieron los ciclos de “continuidad en la discontinuidad”, es importante considerar los ciclos de reforma del espacio directivo con el plazo temporal del mandato político.

Como se describió anteriormente, resulta indispensable dentro de la administración pública contar con una política de gestión integral de los recursos humanos que contemple de manera consistente los formatos de reclutamiento, capacitación y remuneración de los directivos públicos.

Las administraciones públicas diseñadas sobre la base de burocracias profesionales ancladas en el mérito,  y bajo la coordinación estratégica de los directivos públicos idóneos, cumplen un rol central para garantizar la institucionalización de ciertas políticas públicas de incidencia crítica en vastos sectores de la sociedad.

Autor


Gonzalo Diéguez

Director de Gestión Pública

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