Para analizar el Presupuesto 2020, necesitamos incorporar los impactos de las medidas post PASO y conocer el programa económico

El calendario avanza. El domingo se llevaron a cabo las elecciones presidenciales. Alberto Fernández es el presidente electo y la transición ha comenzado. Las noticias señalan que el proceso se lleva a cabo con diálogo y cooperación entre  las partes, lo cual es una nota positiva en medio de una coyuntura económica difícil y que ofrece poco respiro. Precisamente, a propósito de la transición y de la situación económica, vale la pena preguntarse en qué medida el proyecto de presupuesto 2020 (PPN 2020) se relaciona con la agenda de tareas del gobierno y de los nuevos equipos técnicos. Antes de responder la cuestión, veamos primero qué nos dice el PPN 2020.

El gobierno envió al Congreso el PPN 2020 a mediados de septiembre, dando cumplimiento así a los plazos legales vigentes. La propuesta consiste en continuar la consolidación fiscal para alcanzar en 2020 un superávit primario de 1% del PBI. El objetivo no es nuevo: esta es la meta que el gobierno ya había señalado en el presupuesto de 2019 y que está plasmada en las sucesivas revisiones del programa con el FMI.

En todo caso, la diferencia se relaciona con la actual coyuntura económica, que el acuerdo con el FMI está interrumpido y que 2019 cerraría según la proyección oficial con un déficit de 0,5% (probablemente se aproxime a 1%) y no en equilibrio, tal como estaba previsto en el Presupuesto 2019. La estrategia fiscal se apoyaría principalmente en la reducción del gasto (ver gráfico).

La proyección de estos resultados se apoya en un doble conjunto de factores. Por una parte, las variables fiscales expresan supuestos y proyecciones macroeconómicas y, al mismo tiempo, también resume varias definiciones de política fiscal propiamente dichas.

Respecto de la economía, el crecimiento previsto de la actividad económica  (+1 % para 2020) y del resto de las variables, ayuda a preservar la presión tributaria en 16,8%. A su vez, y con mayor incidencia para las cuentas fiscales, opera la hipótesis de desinflación gradual. En valores promedios anuales, la inflación descendería del 53% al 43%, lo cual facilita mantener relativamente constante el gasto de los programas sociales y del sistema previsional.

La política fiscal del PPN 2020

El proyecto prevé importantes definiciones de política fiscal que, por el lado del gasto, consisten en: reducción de los subsidios, recortes adicionales de la inversión que lleva a cabo la Administración Pública Nacional, y en economías de gastos operativos y transferencias corrientes a provincias.

En cuanto a la reducción de subsidios, la medida consistiría en economizar los aportes que realiza el Tesoro en energía y transporte (0,48% PBI, que se distribuyen dos tercios en energía y un tercio en transporte). Con respecto a la inversión, la propuesta consiste en una reducción de las erogaciones de capital en el ámbito del Sector Público Nacional, cuyo nivel ascendería a 1,1% del PBI (1,3% en 2019), y que estaría parcialmente compensado por las inversiones que se realizarían en otros ámbitos y modalidades: empresas distribuidoras de gas y electricidad (1,5 %), los proyectos licitados bajo el mecanismo de Participación Público Privada (0,4 %) y las provincias (1,5 %).

Por el lado de los ingresos, el PPN 2020 no contiene definiciones nuevas de política tributaria, pero sí actúan de modo inercial decisiones del pasado, especialmente las originadas en la reforma de finales de 2017. Así, en 2020 continúan las reducciones de contribuciones patronales; en Ganancias, la reducción de la tasa de sociedades, y en las personas humanas, el incremento del mínimo no imponible, la deducción especial y las cargas de familia; en Bienes Personales, la aplicación de las alícuotas progresivas sancionadas en la reforma de 2018 y la finalización de la eximición del impuesto otorgado a los contribuyentes que no entraron al último blanqueo.

Finalmente, en el plano de la relación Nación-Provincias, el PPN 2020 supone continuar el actual esquema: automaticidad en las transferencias a través de la coparticipación y completar la devolución de los recursos que se destinaban a la ANSES.

Las medidas del último cuatrimestre de 2019

Además de la debilidad intrínseca del PPN 2020 asociada a los supuestos macroeconómicos para el próximo año fiscal, se suman los impactos fiscales de las medidas decididas por el gobierno con posterioridad al mes de agosto. En primer lugar, se cuentan aquí el congelamiento de las tarifas de gas, electricidad y el precio del petróleo (y consecuentemente de las naftas). La medida aplicada significa que hay ajustes tarifarios pendientes –en el orden de 30% para la electricidad y algo menos en gas- que entrañan un desafío no sólo por su efecto en la tasa de inflación, sino también por el eventual costo fiscal, aun cuando no tengan lugar en el corriente ejercicio fiscal. En segundo lugar, el gobierno desgravó del IVA a ciertos alimentos hasta fin de año, dejando abierta la decisión de cómo proceder a partir de allí.  El costo en 2019 asciende a $15 mil millones incluyendo la compensación que deben recibir las provincias. En tercer término, el gobierno dispuso medidas de impacto transitorio sobre el gasto y los ingresos del corriente año: bonificación de aportes personales, adicional por hijo para los beneficiarios de la AUH y un bono especial para los empleados de la administración pública y las fuerzas armadas; el costo fiscal de estas medidas ascendería a $36.000 millones para 2019. A esto cabría sumar el efecto dispuesto por la reciente ley de emergencia alimentaria.

El PPN 2020 y la transición

En síntesis, existen varias limitaciones a la hora de efectuar un análisis del PPN 2020: la ausencia de un programa económico integral dentro del cual enmarcar las proyecciones, las definiciones de política fiscal plasmadas en el documento y que corresponden a un gobierno cuya gestión concluye en diciembre y, finalmente, los impactos asociados a las medidas post PASO lo cual implica revisar cómo finalizarán las cuentas en 2019.

Volvamos entonces a la pregunta inicial sobre el presupuesto y la agenda transición. Una definición posible, y quizás la más probable, es que la nueva administración habrá de plantear su propia estrategia económica. Una pieza importante de ella será  la política fiscal de ingresos y gastos para el año próximo y cuál será el resultado primario previsto. Lo cual supone explicar también qué se hará con la deuda pública. El tratamiento parlamentario del presupuesto será en tal caso posterior al 10 de diciembre, es decir, corresponderá al nuevo Congreso. Ese calendario ofrece poco más de 40 días de plazo para que el proyecto sea presentado en sociedad. Pero en el momento en que se haga público tendrá varios lectores ávidos de conocer el planteo, además de los nuevos legisladores: la ciudadanía, el FMI y los acreedores.

Autor


Ricardo Carciofi

Investigador principal de Desarrollo Económico

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