Empresas públicas, gobernanza y desarrollo: el rol de los directorios


La provisión de gas y electricidad para hogares y empresas, el agua potable, el transporte ferroviario de pasajeros y de carga, la ampliación de la red de fibra óptica que conecta comercios, casas y escuelas en localidades remotas. Las empresas de propiedad estatal (EPE) tienen un alto nivel de participación en la provisión de estos bienes y servicios. En este sentido, su funcionamiento y desempeño afectan a toda la población y son clave para el desarrollo económico y social de la Argentina.

Los desafíos que enfrentan las empresas públicas son de amplio conocimiento, como también la necesidad superarlos para mejorar su desempeño. Pero estos desafíos – de gestión, integridad, y transparencia, entre otros – tienen características particulares: las empresas públicas deben equilibrar los objetivos sociales y la rentabilidad económica, y están sujetos a la influencia política. Esto hace que tengan que conciliar objetivos contrapuestos y afrontar costos sobre su eficiencia obligándolas, por ejemplo, a centrarse en objetivos a corto plazo.

Estas empresas pueden tener un buen desempeño económico y ser instrumentos de política pública efectivos sólo en la medida en que puedan resolver sus problemas de gobierno y gestión interna. Los directorios, en tanto son responsables de la orientación estratégica y el control de la gestión, son el órgano de gobierno que debe afrontar estos desafíos; de ahí la relevancia de conocer su conformación y funcionamiento.

Ahora bien, ¿quiénes son los miembros de los directorios? ¿Cuáles son sus trayectorias? ¿Cómo se los selecciona? ¿En qué marco regulatorio se insertan las EPE? ¿Qué funciones cumplen? Antes de pensar qué podemos hacer para mejorar el desempeño de las EPE, necesitamos entender cómo están conformadas, qué funciones cumplen y en qué medida eso favorece ciertos patrones.

¿Cómo son los directorios de las empresas públicas de infraestructura hoy?

El proceso de selección de los miembros del directorio permite establecer criterios y mecanismos para conformar directorios profesionales, independientes y plurales. Las buenas prácticas definidas por el gobierno y distintos organismos que trabajan sobre el buen gobierno de las empresas públicas, indican que es fundamental establecer requisitos y procedimientos formales y transparentes.

El marco normativo argentino no establece requisitos vinculados, por ejemplo, al nivel educativo, experiencia profesional o independencia política. Sólo la Ley de Sociedad Comerciales define prohibiciones e incompatibilidades. Los directores son elegidos y nombrados por los ministerios en cuya órbita se encuentran las empresas.

Con respecto a su perfil, las buenas prácticas sugieren la importancia de fomentar la diversidad en los directorios. Un primer aspecto que salta a la vista en el caso argentino es que los directorios están formados casi exclusivamente por varones: sólo 1 de cada 20 miembros son  mujeres.

Además, la mitad de los directores no posee experiencia sectorial, y sólo 1 de cada 8, dispone de experiencia previa como miembro del directorio de una empresa.

En relación a la trayectoria ocupacional se observa que la mitad se ha desempeñado exclusivamente en el sector privado, y 3 de cada 4 han tenido trayectoria en el mismo.

Trayectoria de los directores en empresas de propiedad estatal (EPE) en el año 2017

Fuente: CIPPEC a partir de información en páginas web de las empresas, CV enviados y fuentes públicas.

Esto demuestra la importancia de establecer mecanismos adecuados para revelar y tratar los conflictos de interés.

En tanto se espera que los directores actúen con un criterio objetivo, su independencia en relación al Estado, la gerencia de la empresa y otras partes interesadas es fundamental.

Si bien sólo 1 de cada 20 directores son funcionarios públicos, tienen una estrecha relación con los funcionarios políticos en tanto son elegidos y designados por ellos. Al mismo tiempo, en la mayoría de los casos el presidente del directorio ejerce al mismo tiempo el cargo de gerente general. El 40% del total ocupa a su vez otras funciones dentro de la empresa.

Superposición de cargos de los directores en empresas de propiedad estatal (EPE) en el año 2017

Fuente: CIPPEC a partir de entrevistas realizadas en diez EPE del sector de infraestructura.

Que los directores se involucren en aspectos operacionales favorece la coordinación hacia dentro de la empresa, pero esta superposición de cargos puede afectar su capacidad para establecer lineamientos estratégicos y supervisar la gestión en forma objetiva.

¿Qué se puede hacer para mejorar la gobernanza de las EPE?

Para promover la profesionalización, independencia y diversidad de los directorios – tanto en el sector infraestructura como en los demás- hay elementos de su conformación y funcionamiento que se pueden mejorar.

  • Incorporar una proporción de directores independientes dentro de cada directorio, sin otra vinculación con el Estado ni cargos ejecutivos -las buenas prácticas indican entre un tercio y la mitad-. Separar el cargo de presidente del directorio del cargo de gerente general.
  • Establecer lineamientos comunes para el proceso de selección, incluyendo criterios y competencias requeridas, una instancia de valoración técnica de los perfiles de los candidatos, nombramiento y remoción en forma escalonada para la continuidad de políticas y memoria institucional y una autoridad que supervise la transparencia y formalidad del proceso.
  • Fortalecer los mecanismos de revelación y tratamiento de potenciales conflictos de intereses; no sólo al momento del ingreso, sino también en ocasión de cada decisión relevante. Establecer los mecanismos para esto, así como las sanciones, en los estatutos sociales de la empresa.
  • Fomentar la diversidad. Incrementar la cantidad de mujeres en los directorios mediante un sistema de cuotas que sea supervisado.
  • Establecer claramente en el marco normativo, o, mínimamente, dentro de los estatutos sociales, cuáles son las responsabilidades y funciones del directorio, realizar evaluación de su desempeño e incrementar sus capacidades para la elaboración de planes estratégicos y evaluación y gestión de riesgos.

Este tipo de reformas requiere a su vez una mirada sistémica sobre el marco político-institucional en el cual se desempeñan las empresas. En 2016 se conformó una unidad que coordina a las empresas públicas en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros y se establecieron lineamientos de buen gobierno para empresas de participación estatal mayoritaria. No obstante es importante avanzar en cuatro aspectos clave:

  • Fortalecer institucionalmente esta unidad de coordinación para contar con una estructura y capacidades acordes a su función.
  • Establecer mecanismos para promover y asegurar el cumplimiento de los lineamientos establecidos, ya sea un involucramiento más activo de las empresas en su definición, sanciones legales o mecanismos de “cumplimiento o explicación” y hasta la vinculación al proceso presupuestario.
  • Fortalecer el papel y capacidad del Congreso para controlar el funcionamiento y desempeño de las empresas a través de las comisiones parlamentarias bicamerales con funciones específicas.
  • Promover una mayor autonomía de los organismos descentralizados que regulan las actividades de las empresas (ENRE, ENARGAS, ANAC, etc) y que se encuentran en la órbita de los ministerios.
En la mayoría de los casos el presidente del directorio ejerce al mismo tiempo el cargo de gerente general. El 40% del total ocupa a su vez otras funciones dentro de la empresa.
¿Qué se puede hacer para mejorar la gobernanza de las Empresas Públicas? Es clave promover la profesionalización, independencia y diversidad de los directorios.

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