Presupuesto 2019: déficit primario cero y el replanteo de la estrategia fiscal


Este informe da continuidad a la serie sobre cada proyecto de Ley de Presupuesto de la administración pública nacional que CIPPEC publica anualmente.  El documento analiza los detalles de la nueva estrategia fiscal ante el cambio del contexto macroeconómico que plantea el proyecto de Ley de Presupuesto para 2019 y complementa la información allí presentada con los anuncios de política vinculados con el nuevo acuerdo con el Fondo Monetario Internacional.

El proyecto de Presupuesto de 2019 redefine la política fiscal que venía sosteniendo el gobierno: acelera la corrección del déficit al incrementar la presión tributaria y al recortar los gastos de capital. Por otra parte, prevé una reactivación de las exportaciones netas que redundaría en una recuperación de la economía a partir de inicios de 2019.

El esquema propuesto supone un ajuste de 3,1% del PBI para alcanzar el equilibrio primario de las cuentas públicas. Partiendo de un déficit de 2,6% del PBI para el cierre de este año, la continuidad de medidas como la reforma tributaria de 2017, los acuerdos con las provincias y la aplicación de las fórmulas de movilidad implican un incremento del déficit en 0,5% del PBI.

¿Cómo se prevé lograr el déficit primario cero?

Para alcanzar el equilibrio se conjugan una serie de medidas de gasto e ingresos: se prevé un recorte de gastos primarios mayor al realizado en años anteriores y otras medidas que incrementarán la presión tributaria para aumentar los recursos fiscales.

Estrategia fiscal 2019: principales medidas como porcentaje del PBI

Fuente: Elaboración propia en base al proyecto de Ley de Presupuesto de la administración pública nacional para 2019.

El aumento de los ingresos del gobierno nacional resultaría de una suba de 0,8% en los ingresos tributarios y de 0,5% en los de capital (usando el Fondo de Garantía de Sustentabilidad), con una caída de 0,1% en los otros ingresos corrientes. Las retenciones a casi toda la canasta exportadora, que seguirán vigentes en 2019, aportarían 1,2% del PBI.

Por el lado de los gastos, el recorte de la inversión superará el 40% en términos reales, mientras que las erogaciones corrientes se reducirán en alrededor de 10%.  En total, el recorte de subsidios comprenderá el 0,7% del PBI. En materia energética, esto significará un mayor aumento de tarifas aunque la caída del sendero del precio de gas en boca de pozo podría moderar el aumento. En cuanto a los subsidios al transporte, el proyecto supone que la cuenta será atendida por las provincias, de la misma forma que la tarifa social de electricidad. Por su parte, la reducción de la inversión (0,5% PBI) se repartirá en recortes a obras vinculadas a energía y transporte de magnitud similar.

Ingreso total y gasto primario del Sector Público Nacional (SPN) como porcentaje del PBI (2009-2019)

Fuente: Elaboración propia en base al proyecto de Ley de Presupuesto de la administración pública nacional para 2019 y al Ministerio de Hacienda y Finanzas.

Nota: Ingresos, gastos primarios y resultado se construyen siguiendo la metodología de 2017 del entonces Ministerio de Hacienda. Los valores para el período 2009-14 son estimaciones propias.

El Mensaje del Proyecto de Presupuesto de 2019 también prevé que las provincias mantengan el ritmo de obra pública. Agregado a esto, la ejecución exitosa de los proyectos de Participación Público – Privada (PPP) permitiría mantener los niveles de inversión pública consolidada.

En síntesis, el proyecto prevé un recorte de gastos (1,5% del PBI) y un aumento de recursos (1,2% PBI), es decir, mayor presión tributaria.

El escenario macro para 2019

El presupuesto prevé que la actividad siga cayendo hasta fin de año para recuperarse a comienzos de 2019.

Trayectoria del PBI (sin estacionalidad) en millones de pesos de 2004

Fuente: Elaboración propia en base a al proyecto de Ley de Presupuesto de la administración pública nacional para 2019.

En el contexto de caída del consumo y la inversión, la reactivación de las exportaciones netas sería el motor de la recuperación de la economía a partir de inicios de 2019, luego de la recesión de 2018.

Las exportaciones crecerían 20,9% en términos reales en 2019. Esta expansión implicaría alcanzar un registro récord de la producción exportable, en un marco de escaso dinamismo del comercio internacional, tensiones comerciales e incertidumbres que afectan a Brasil, principal socio comercial del país.

¿Hay riesgos?

El Presupuesto está expuesto a diferentes riesgos. Los desvíos en las hipótesis de cálculo del nivel de actividad económica, la inflación, el tipo de cambio y los precios internacionales podrían afectar los resultados previstos. Por ejemplo, una caída del PBI superior a la prevista impactaría negativamente en la recaudación. También podría activar la cláusula del acuerdo con el FMI que permite aumentar el gasto de protección social.

El efecto final de estos desvíos podría conducir a una desmejora del balance primario. En cambio, los desvíos alcistas de la inflación mejorarían el resultado primario. En tanto, una eventual suba de los precios internacionales y del tipo de cambio tendrían un impacto neto bajo al afectar tanto ingresos (retenciones) como gastos (subsidios).

Otro riesgo proviene del esquema PPP, que podría derivar en mayores gastos en caso de expropiaciones, relocalización de instalaciones existentes, impactos ambientales, demoras imprevistas o la cancelación de un contrato. Los proyectos con contratos PPP también se ven afectados por la evolución del tipo de cambio real (vía la cotización de unidades UVA).

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