El rediseño de la administración pública central: mayor jerarquía política y vínculo con la Alta Dirección Pública

La reconfiguración del aparato estatal en el período 2016- 2017

Desde el 2003 a la fecha, el Estado expandió sus fronteras de funcionamiento con diferentes ritmos de velocidad. El correlato de este proceso se tradujo en un crecimiento notable de la estructura del sector público a nivel nacional. Entre 2003 y 2015 se crearon 6 nuevos ministerios, 25 organismos descentralizados, 20 nuevas universidades y 15 empresas estatales.

Con el cambio de gobierno, para inicios del 2016 la estructura del sector público a nivel nacional continuó incrementándose de manera significativa, en especial en la órbita de la administración pública centralizada, a partir de la creación de seis nuevos ministerios, elevando la cantidad de ministerios de 18 a 23. Actualmente, con la fusión del ministerio de comunicaciones dentro del Ministerio de Modernización, el número total asciende a 22.

Estos cambios ubican al gabinete de Argentina dentro de los países de la región con mayor cantidad de ministerios, cercano a Brasil y Chile (ambos casos con gabinetes de coalición) y Ecuador, que cuentan con 24 ministerios.

Este gabinete presidencial de mayor tamaño se tradujo en la creación de un andamiaje organizacional más voluminoso, con el establecimiento de nuevas estructuras jerárquicas en los niveles de secretarías y subsecretarías (elevando el número total a 85 y 207 respectivamente), lo que representó un incremento del orden del 30% del universo de cargos políticos de mayor jerarquía.

En la misma sintonía, también se expandieron las denominadas segundas y terceras líneas jerárquicas, con la creación de 117 nuevas direccionales nacionales. Esto significó un incremento en términos comparados del orden de 18% de las estructuras que conforman el denominado espacio directivo o alta dirección pública.

Decreto 174/18: fortalecimiento de las jerarquías políticas y mayor articulación con la ADP

La reingeniería organizacional que plantea el decreto 174/18 publicado el 5 de marzo, pareciera constituir una señal política de achicamiento de las estructuras estatales por parte de la administración gubernamental nacional, en el marco del pacto fiscal firmado con los gobiernos provinciales. Así lo indica, por ejemplo, la reducción de subsecretarías establecida en el decreto.

Sin embargo, esta reorganización tiene un sentido aún más profundo, que es el fortalecimiento de la primera línea de jerarquía política en todos los ministerios y una mayor cercanía entre los cargos políticos y los espacios de la alta dirección pública (ADP). Por otro lado, esta reestructuración evidencia una concentración de poder en la Jefatura de Gabinete de Ministros, más específicamente de la Secretaría de Coordinación Interministerial, en tanto el decreto establece en forma explícita su rol de actor articulador en este proceso de reordenamiento y reconfiguración hacia el interior de los diferentes ministerios.

La nueva normativa establece una nueva estructura con un total de 130 subsecretarías, 77 menos que en diciembre de 2017. Es decir, se produce una reducción significativa del orden del 37% y del 21% si se lo compara con diciembre de 2015, al finalizar el segundo mandato de CFK.

Evolución en la cantidad de cargos por tipo 2015-2018

Fuente: elaboración propia sobre la base de GPS del Estado y decreto 174/2018

Con respecto a las secretarías, de las 85 existentes, el decreto elimina 6 y se crean otras 14 elevando el universo a un total de 93. Esta cifra constituye una variación significativa respecto de las 69 secretarias que existían previo a la asunción del gobierno de Mauricio Macri.

Este nuevo esquema de secretarías fortalece la primera línea de jerarquía política en todos los ministerios (a excepción de Ministerio de Seguridad), reduciendo la intermediación de los segundos niveles del escalafón político en la gestión gubernamental.

Con respecto al achicamiento de la subsecretarías, esto genera una mayor cercanía entre los cargos de mayor jerarquía, como las secretarías, y los cargos que conforman el espacio de la alta dirección pública (ADP).

Por último, otro dato relevante es la creación de 21 Unidades de Coordinación General (UCG), una por ministerio, a excepción del caso de Cultura. En los 21 ministerios, la UCG reviste rango de incidencia estratégica, alcanzando niveles jerárquicos de primera línea política (con la excepción de Jefatura de Gabinete, Ministerio de Turismo y Ministerio de Relaciones Exteriores).

Esta nueva figura se instituye con el objetivo de contar con una dependencia responsable de asistir al ministro en el cumplimiento de sus funciones, y en la coordinación de los circuitos destinados a cuestiones prioritarias.

El rediseño organizacional en los ministerios

El proceso de creación y reducción de la estructura gubernamental produce un escenario heterogéneo en el diseño final de cada ministerio. En 6 ministerios se produjo una reducción considerable del volumen organizacional (Desarrollo Social, Producción, Interior y Obras Públicas, Agroindustria, Seguridad y Trabajo); y en otro seis la estructura no sufrió mayores modificaciones (Hacienda, Relaciones Exteriores, Salud, Modernización, Justicia y Ciencia y Tecnología)

Cambios en la cantidad de Secretarías y Subsecretarías a partir de la aplicación del Decreto 174/2018, por ministerio

 

Fuente: elaboración propia sobre la base de GPS del Estado y decreto 174/2018

Cargos extraescalafonarios: nuevos interrogantes

Al referirnos a los cargos extraescalafonarios hay que tener en consideración que, si bien no se encuentran dentro de la estructura jerárquica formal y, por lo tanto, no se rigen por el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), tienen un grado de jerarquía equivalente a niveles de secretarías, subsecretarías, direcciones, y coordinaciones.

Para el año 2017, en la administración pública central la presencia de la figura de los cargos extraescalafonarios se encontraba presente en la mayoría de los ministerios, alcanzando un universo total de 381 designaciones.

Cantidad de cargos extraescalafonarios (EE) con funciones ejecutivas por ministerio y % de participación sobre el total de EE- 2017

Fuente: elaboración propia sobre la base de GPS del Estado y decreto 174/2018

La publicación del decreto 174/2018, establece en su artículo 6 la eliminación de todos aquellos cargos extraescalafonarios que presentan rango y jerarquía de secretarios y subsecretarios. Sin embargo, el decreto plantea una serie de excepciones que contemplan a organismos descentralizados, desconcentrados, unidades especiales, ejecutoras u organizativas; cuerpos colegiados, consejos y comisiones. En suma, del total de 381 cargos extraescalafonarios vigentes se exceptúan de la eliminación, 76 de los mismos.

Sin embargo, en forma simultánea también se publicaron en el boletín oficial dos nuevos instrumentos normativos (decreto 167/2018 y decisión administrativa 267/2018), que facultan al jefe de gabinete y los ministros a contratar recursos humanos, para la prestación de servicios profesionales autónomos a través del formato de Unidades Retributivas (UR).

Este esquema de contratación abre nuevos interrogantes respecto al proceso de racionalización planteado por el decreto 174/2018, puesto que en definitiva otorga mayores márgenes de flexibilidad (y de discrecionalidad) a los ministros en los procesos de contratación de personal, reproduciendo la inercia que el decreto pretende combatir.

La institucionalización del espacio directivo, una vieja cuenta pendiente

Los denominados directivos públicos – segundas y terceras líneas de jerarquía conformadas por las direcciones nacionales generales – se incrementaron en los primeros 2 años de gobierno de Cambiemos: ascendieron a un total de 574, lo que representa un incremento del 18% respecto al mes de diciembre de 2015.

Este espacio directivo, también llamado alta dirección pública (ADP), posee una relevancia crítica por sus funciones vinculadas al asesoramiento en materia de formulación de políticas públicas y de entrega de servicios al conjunto de funcionarios de primera línea: los ministros y secretarios de Estado. Actúan en su rol de “vaso comunicante” entre las esferas políticas y la burocracia, en definitiva son los responsables de gestionar estratégica y operativamente una organización estatal.

El panorama de la ADP trazado entre los años 2016 y 2017 muestra mayores continuidades que cambios respecto a la modalidad de reclutamiento. En la actualidad el 99% de los directivos públicos regulados por el sistema nacional de empleo público –   coordinadores, directores generales y nacionales – , se encuentran designados bajo la modalidad de “asignación transitoria de funciones superiores “, formato que permite exceptuar los procesos de concurso y los requisitos mínimos exigidos por la norma para al acceso a estos cargos jerárquicos, predominando de manera excluyente los criterios de confianza.

El llamado a 300 concursos a mediados del 2017 aún se encuentra en proceso, y está lejos de alcanzar la meta de concursar la mayoría de los integrantes del espacio directivo del Estado en el año 2019, un objetivo que a esta altura pareciera prácticamente imposible de alcanzar. De estos 300 llamados a concurso, se realizaron efectivamente solo 4 y el 50% de estos cargos quedaron finalmente vacantes.

Otro dato significativo es que en el período 2016 – 2017 luego de siete años de crecimiento continuo el empleo público a nivel nacional, no sólo detuvo su crecimiento sino que además se contrajo. Esta caída representa un total de 24.000 trabajadores y encuentra su correlato fundamentalmente en tres aspectos:

  1. las iniciativas impulsadas por la nueva administración de revisar los procesos concursales y de selección de personal. A través del Decreto 254/2015 se propuso revisar los concursos de selección de personal de los últimos dos años y las designaciones efectuadas en los últimos tres años
  2. la Decisión Administrativa 12/2017, que dispuso el congelamiento de cargos estableciendo límites a la contratación de personal
  3. la transferencia de la policía federal al ámbito del gobierno de la ciudad autónoma de Buenos Aires (ley 26.288)

Evolución del empleo público del PEN (APN) en valores totales y variación % anual 2009-2017

Fuente: GPS del Estado, CIPPEC

Esta caída del empleo público se despliega en el marco de una tendencia invertida con relación al aumento del tamaño de la estructura de la administración centralizada y al incremento de los cargos políticos, estos últimos, no solo vinculados a la proliferación de nuevas estructuras de secretarias y subsecretarias, sino también a la creación de nuevos cargos extraescalafonarios.

Nuevos techos y paredes de cristal en la administración pública

Desde una perspectiva de género, se advierte que del total de 99 secretarías y subsecretarías que se eliminan con la vigencia del nuevo decreto, 24 se encontraban en manos de mujeres. Esto significa, en términos absolutos, una caída de casi un 50% en la cantidad de mujeres designadas como autoridades superiores, reduciendo la presencia de 51 mujeres secretarias y subsecretarias a un total de 27.

Participación femenina en cargos políticos, antes y después del Decreto 174/2018

Fuente: CIPPEC

En términos relativos, la participación de las mujeres sobre el total de cargos políticos, también se traduce en una merma de 3 puntos porcentuales (de un 17% a un 14%). En otras palabras, el decreto implica una reducción de la estructura de cargos políticos y un incremento de la brecha de participación entre hombres y mujeres.

No obstante ello, es posible que el decreto 174/2018, más allá de un rediseño organizacional, traiga aparejado un proceso de reacomodamiento y realineación de las autoridades políticas. Frente a este nuevo esquema de distribución de poder, resultará fundamental analizar el rol atribuido a las mujeres no sólo en términos de proporción de cargos ocupados, sino fundamentalmente, en términos de influencia y ejercicio de poder real.

Autores


Gonzalo Diéguez

Director de Gestión Pública

Agustina Valsangiacomo

Lucía Aruanno

Asistente de Gestión Pública

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