El péndulo del mercado al Estado: qué pasó con las empresas públicas en la última década en Argentina


¿Qué papel juega el Estado en el desarrollo del país? ¿Qué importancia tienen las empresas estatales, su desempeño y las características particulares que supone la gestión empresarial de este tipo de organizaciones?

En Argentina, al igual que en otros países del mundo, las empresas públicas tienen un impacto económico y social significativo en tanto proveen bienes y servicios públicos esenciales para los ciudadanos. En contextos como el argentino, pueden también cumplir un papel clave en la promoción de sectores produc­tivos estratégicos para el desarrollo del país.

Para entender qué papel juegan las empresas públicas en la economía argentina hoy es indispensable entender cómo cambió en el tiempo la participación del Estado en la economía y qué se puede hacer para mejorar su gestión.

Breve historia de las empresas públicas en Argentina

Desde la creación del primer banco estatal en 1816 -el Banco de la Provincia de Buenos Aires-, la intervención estatal ha crecido sustancialmente. En 2016, el Sector Público Nacional contaba con 52 empresas dedicadas a diversas actividades productivas y de distintas formas jurídicas que se desempeñaban en sectores claves como energía y comunicaciones.

Pero esto no siempre fue así: la participación del Estado en la economía ha ido variando a lo largo de la historia argentina y también atravesó períodos de decrecimiento. En particular, la crisis económica generalizada de los ochentas en América Latina llevó a un replanteamiento del rol del Estado en la economía y a un cuestionamiento del tamaño de la burocracia gubernamental.

En los años 90, un total de 67 empresas públicas -entre ellas algunas de incidencia crítica como YPF, Ferrocarriles Argentinos, Gas del Estado, y Aerolíneas Argentinas- fueron privatizadas. Así, el Estado disminuyó su participación en la economía y renunció a la gestión de recursos y a ciertas actividades productivas muy estratégicas, girando hacia una matriz mercadocéntrica.

Entre 2003-2015 hubo un cambio sustantivo y se viró hacia una matriz Estadocéntrica. En ese período, se incorporaron 13 empresas de las cuales 6 fueron creadas y 7 fueron re-estatizadas. Esta nueva configuración representó un incremento en 3,5 veces de la dotación de los recursos humanos en las empresas públicas.

Recursos humanos de las empresas públicas (2003-2015)

Fuente: GPS del Estado, CIPPEC.

Durante este período también se incrementó la participación de las empresas públicas del Estado en los rubros de energía, transporte, e información y comunicaciones.

El giro hacia una matriz Estadocéntrica trajo consigo transformaciones significativas en la estructura económica y productiva argentina. En el período 2003-2015 se produjo un crecimiento efectivo de los sectores productivo y de servicios estatales que se enmarcó en una expansión de todos y cada uno de los segmentos de la administración dependientes del Poder Ejecutivo Nacional, fundamentalmente aquellos que suponen una administración de tipo descentralizada.

Evolución de la estructura organizacional del Sector Público Nacional (2003-2015)

Fuente: GPS del Estado, CIPPEC.

Por su parte, los recursos humanos del Sector Público Nacional se incrementaron en un 60% entre 2003-2015. Esto deja entrever una transformación del Estado argentino tanto en términos de su tamaño como de su morfología.

Los cambios recientes en la configuración del sector público también dejan entrever una decisión política deliberada de un Estado que buscaba incrementar su participación en los asuntos económicos y sociales que hacen a la calidad de vida de la ciudadanía.

El escenario actual de las empresas públicas nacionales: rubros y sectores prioritarios

El incremento en cantidad de empresas públicas permitió al Estado una mayor intervención en sectores claves de la economía, tales como el energético, transporte, financiero e industrial, entre otros.

Casi el 40% de las empresas incorpo­radas durante la última década a la órbita estatal corresponden al Servicio de Transporte y Alma­cenamiento. Este incluye Aerolíneas Argentinas S.A., Nuevos Ferrocarriles Argentinos S.E. –incluye 4 empresas controladas a su interior-, Correo Argentino S.E., Empresa Argentina de Navegación Aérea S.E. y el Proyecto Ferrocarril Trasandino Central.

La recuperación de YPF S.A. y de Energía Argentina S.A. (ENARSA) da cuenta del esfuerzo por parte del Estado de posicionarse de manera estratégica en el rubro de la energía. YPF S.A produce actualmente el 40% del total de del petróleo (OETEC, 2015) y ENARSA aumentó en 300% la energía eléctrica entregada al Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) entre 2011 y 2014 (ENARSA, 2014).

En cuanto al rubro de información y co­municaciones, entre 2003 y 2015 se incorporaron dos nuevas empre­sas: Empresa Argentina de Soluciones Sate­litales (AR- SAT) y Radio y Televisión Argentina S.E. (RTA). Por su parte, la re-estatización de la Fábrica Argentina de Aviones “Brigadier San Martín” (FA­DEA) y de Talleres Navales Dársena Norte (TAN­DANOR) implicó un crecimiento sustantivo en el rubro “Industria manufacturera”.

Por último, se creó en este período el Centro de Ensayos de Alta Tecnología que corresponde al rubro de “Servi­cios profesionales, científicos y técnicos”, y se recuperó la empresa de Aguas y Saneamientos S.A. correspondiente al rubro de “Suministro de agua; cloacas, gestión de residuos, recuperación de materiales y saneamiento público”.

Cantidad de empresas públicas nacionales según actividad económica (2015)

Fuente: GPS del Estado, CIPPEC.

Estas 13 incorporaciones re­configuraron el universo de empresas públicas con un fuerte énfasis en la provisión de servicios de transporte, energía y comunicaciones.

¿Qué sucedió con el empleo público?

Si bien el incremento en la cantidad de empresas públicas y recursos humanos es significativo, no implica necesariamente la generación de nuevos puestos de trabajo. Más bien, se transfirieron puestos de trabajo del sector privado al sector público, es decir, las responsabilidades sobre la gestión de dichos recursos humanos.

En este sentido, muchas de las empresas adquiridas en la última década, al momento de su recuperación por parte del Estado concentraban volúmenes de personal y producción muy inferiores a los originales, previo a ser privatizadas.

Algunos casos paradigmáticos son el de YPF y el de Ferrocarriles Argentinos. En el primer caso, la empresa estatal tenía un plantel de 50.000 agentes que por la privatización y ajuste de personal se redujo a 5.000 personas. Con la recuperación por parte del Estado, su planta de personal se incrementó hasta alcanzar los 22.000 empleados en 2015. No es menor que a finales de la década de 1980, YPF era responsable de más del 97% del total de la producción del petróleo mientras que actualmente su participación es prácticamente la mitad.

El caso de Ferrocarriles Argentinos es similar: al momento de su privatización contaba con una planta de personal que alcanzaba a los 100.000 empleados y transportaba alrededor de 7 millones de toneladas-kilómetro y 400 millones de pasajeros pagos. Dos décadas después, para el año 2015, los Trenes Argentinos recuperados por el Estado sumaban poco más de 20.000 empleados en su plantel y redujeron el número de toneladas-kilómetro-transportadas a 2.5 millones y el de pasajeros a 240 millones.

Construyendo la ruta crítica de las empresas públicas

En una economía como la Argentina, caracte­rizada por bajos niveles de inversión en infraes­tructura en relación al PBI, un mercado finan­ciero poco desarrollado y una macroeconomía volátil, las empresas públicas pueden cumplir un papel clave en la promoción de sectores produc­tivos estratégicos para el desarrollo del país. Por este motivo, es fundamental fortalecer las capacidades de la Administración Pública Central para coordinar y dar direccionali­dad estratégica a las corporaciones estatales.

¿Cómo lograrlo? Es indispensable avanzar en el diseño de un marco institucional que, entre otros, fortalezca las ca­pacidades de coordinación de la administración pública central, que sostenga y difunda buenas prácticas de gobierno corporativo y que contemple la creación de una agencia central encargada de definir y hacer cumplir los marcos regulatorios, los estándares de transparencia y los mecanismos de evaluación.

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