Publicado en abril del 2020

En las últimas décadas el nivel de cobertura de la escuela primaria y secundaria presentó grandes mejoras en nuestro país. Sin embargo, aún quedan pendientes difíciles desafíos en términos de calidad y terminalidad educativa. Las altas tasas de repitencia, abandono y sobreedad, así como también los magros resultados en las pruebas estandarizadas de aprendizaje y las grandes brechas entre estudiantes de distintos niveles de ingresos evidencian estas problemáticas.

Garantizar el acceso a una educación de calidad para todos los niños, niñas y adolescentes es necesario para fomentar el efectivo ejercicio de sus derechos y, además, tiene gran impacto sobre la incidencia de la pobreza y las posibilidades de desarrollo económico a largo plazo.

En términos de acceso, los distintos niveles educativos presentan grandes diferencias: mientras que la educación primaria es prácticamente universal, los problemas de cobertura se concentran en la educación inicial y secundaria, donde el nivel socioeconómico de las familias incide fuertemente en la permanencia escolar. Estas diferencias responden tanto a características estructurales del modelo educativo, como el hecho de que la secundaria fuera pensada originalmente para formar a las elites, como también a características propias de las diferentes edades, como el mayor costo de oportunidad de ir a la escuela entre los jóvenes en edad de trabajar.

En cuanto a la calidad, si bien en la escuela primaria las tasas de repitencia y abandono son relativamente bajas, los resultados de las evaluaciones estandarizadas muestran grandes espacios de mejora, aunque con una leve tendencia positiva en las últimas décadas. Por su parte, la secundaria presenta grandes problemáticas en términos de repitencia y abandono, con un fuerte gradiente socioeconómico, y sus resultados en las evaluaciones se encuentran por debajo del promedio internacional.

Este documento discute algunas de las políticas que se han implementado durante las últimas décadas, con énfasis en aquellas destinadas a mejorar el acceso y la calidad educativa. Entre ellas se destaca el impulso de la agenda de la primera infancia, con la promoción de espacios de enseñanza, crianza y cuidado, y los programas de transferencias monetarias con corresponsabilidades, como la Asignación Universal por Hijo. También se analizan otros programas nacionales como el Asistiré, Conectar Igualdad, el Plan FinES y el Programa de Mejoramiento de la Educación Rural, así como otros subnacionales como el “Vuelvo a Estudiar” de Santa Fe, la Nueva Escuela Secundaria Rionegrina y las Escuelas Promotoras en la Provincia de Buenos Aires. A su vez, se destaca la importancia de la  generación de información educativa y su uso estratégico para la formulación e implementación de políticas destinadas a mejorar la calidad del sistema educativo.

Los conocimientos y las habilidades que los niños, niñas y adolescentes adquieren durante su paso por el sistema educativo inciden en gran medida sobre sus trayectorias futuras. En este contexto, es preciso analizar los espacios de vacancia en el sistema educativo actual para promover políticas destinadas a su mejora y así fomentar una mayor igualdad de oportunidades entre todos los niños, niñas y adolescentes del país. El presente documento ofrece un punto de entrada a este desafío.

Publicado en abril del 2020

A medida que avanza el aplanamiento de la curva de contagios del COVID-19 y se extiende el plazo en el que grandes segmentos de la sociedad argentina se encuentran en cuarentena, la política pública debe iniciar una segunda fase donde sea posible evaluar cómo serán los próximos pasos hacia una nueva normalidad.

En esa segunda etapa debería primar una visión más sistémica de los costos y beneficios de las decisiones de política, donde se revelen las tensiones existentes y se vislumbren los caminos posibles hacia delante. Se sabe que los costos de la inacción frente al COVID-19 son muy altos, pero también se empieza a percibir que las políticas de mitigación y contención del virus llevan a una retracción del nivel de actividad pocas veces vista en la historia, y ello implica costos -no solo económicos, sino también sociales e incluso sanitarios en el mediano plazo- que deben ser considerados en el análisis. Como estos costos se concentran en las franjas vulnerables de la población, la situación demanda novedosas y potentes acciones de política pública.

En ese contexto, ¿cuál es el potencial para el teletrabajo en Argentina y qué implicancias tiene para los distintos segmentos del mercado laboral? La respuesta a esta pregunta es clave para determinar los costos económicos de la cuarentena: si la mayoría de los trabajos puede realizarse con facilidad de forma remota, entonces el impacto en el mercado de trabajo será relativamente leve; si son pocos, entonces la disrupción en el mercado laboral será de mayor magnitud.

El análisis de los datos nos dice que el porcentaje de trabajos que tiene el potencial para realizarse desde el hogar se encuentra entre un 27% y un 29% de los trabajos totales, ratio que se reduce sensiblemente si corregimos la estimación por el uso efectivo de TIC en los hogares, llegando a una estimación de piso de 18% en el caso de uso de computadoras.

Aun así estos porcentajes difieren sensiblemente del que resulta de estimar cuantos trabajadores
efectivamente trabajan desde el hogar: menos del 8%. Si bien hay ocupaciones que podrían ser teletrabajables con alguna reasignación de tareas, uno 4,8 millones de trabajos -esto es, un 40% de los trabajadores detectados en EPH- requieren críticamente de la interacción física para ser llevados a cabo.

De nuestro análisis se desprenden lineamientos generales para pensar la política pública respecto del potencial para el teletrabajo.

• En primer lugar, el aparato productivo se encuentra rezagado en términos tecnológicos, y hay que desarrollar una estrategia de transformación digital que permita llegar a los segmentos empresariales más alejados a la innovación tecnológica. La diferencia entre el teletrabajo potencial y el efectivo es muy grande. La reingeniería de procesos que está detrás del cambio hacia el teletrabajo implica altos riesgos para el sector privado, por lo que debe ser incentivada y cofinanciada por la política pública.
• En segundo lugar, la transformación digital en los hogares también se encuentra rezagada y exhibe una alta heterogeneidad, tanto en niveles de ingreso como a lo largo de los aglomerados urbanos. Allí la política pública debe trabajar en varios frentes, desde mejorar la conectividad digital hasta incentivar el uso de dispositivos digitales en el hogar, pasando por readaptar las habilidades de las personas para que se intensifiquen los conocimientos sobre los beneficios y riesgos del uso de TIC en el hogar, en particular para segmentos de riesgo.
• En tercer lugar, aun si se logra asegurar la infraestructura para el teletrabajo, su potencial es limitado: abarca poco más de un cuarto de las y los trabajadores, y aún con una fuerte reasignación de tareas, un 40% de los trabajos no tienen ninguna posibilidad de realizarse en forma virtual. Para el resto habrá que pensar estrategias segmentadas que administren los trade-offs entre los costos económicos y los riesgos de trasmisión del COVID-19.

Publicado en abril del 2020

La irrupción del COVID-19 reveló las desigualdades que caracterizan al sistema de protección social en Argentina. Tanto el agente viral como las medidas tomadas para detener su propagación tienen impactos diferenciales entre los distintos grupos de población, según su inserción en el mercado de trabajo y su género. En particular, son las mujeres las que enfrentan mayores desafíos con estas medidas. Esto es así porque se combina la tensión en términos de cuidados no remunerados dentro del hogar (aumentados por la suspensión de las clases) con la necesidad de generar ingresos suficientes para cumplir con los requerimientos de la familia. Los hogares liderados por mujeres se concentran en los estratos de menores ingresos y, en términos laborales, sobre las mujeres inciden más la inactividad, el desempleo y la informalidad. De los casi 15 millones de mujeres entre 15 y 64 años, alrededor de dos tercios se encuentran en el último grupo. Esto las deja en una posición de déficit de protección social.

La emergencia posiciona un aparente trilema entre los y las decisores de política pública. En primer lugar, es necesario maximizar el éxito de la estrategia epidemiológica que requiere de aislamiento y distanciamiento social. En segundo lugar, es preciso minimizar los costos en términos de bienestar de la población, fundamentalmente de la que no está protegida por esquemas de protección social contributivos. Finalmente, es necesario minimizar la probabilidad de consecuencias políticas negativas, sea en la forma de deterioro de las instituciones democráticas o demostraciones masivas y comportamientos irregulares por parte de la sociedad. Esta tensión solo puede ser resuelta a través de la consolidación de pisos de protección social universales, en la forma de inversión en servicios públicos y transferencias de ingresos excepcionales.

La pandemia también dificulta pensar de forma secuencial y ordenada, por el temor de que las respuestas de política lleguen demasiado tarde. En consecuencia, CIPPEC se propone colaborar a través de recomendaciones que consideren una doble temporalidad para la protección de los derechos de las mujeres en mayor grado de vulnerabilidad. En primer lugar, la inmediata, la de la urgencia. En este documento se proponen medidas para contener los efectos sociales negativos durante el período de cuarentena desde una perspectiva de género. En segundo lugar, la temporalidad subsiguiente, cuando se levanten las medidas de aislamiento social y se requiera la reactivación económica. Finalmente, se cierra con comentarios sobre el financiamiento de estas medidas y algunos principios para repensar la forma en que se consolida un sistema de protección social universalista y sensible a la desigualdad de género en el largo plazo a través de un vínculo con el sistema tributario.

Síntesis de las medidas sugeridas

Medidas urgentes para la garantía de los derechos económicos y sociales de las mujeres

Para garantizar ingresos:

• Fortalecer las medidas de transferencias regulares y excepcionales con foco en las poblaciones con mayores dificultades para acceder a ingresos alternativos.
• Ejemplos:
  • Argentina implementó una política de Ingreso Familiar de Emergencia, que otorga $10.000 en una transferencia única.
  • Varios países como Colombia, Bogotá en particular, El Salvador, Chile y Perú asignaron bonos o transferencias únicas para afrontar el período de aislamiento social con distintos alcances en términos de montos y coberturas.
  • Casos especialmente interesantes para la Argentina son el de Portugal, que otorgó un salario de emergencia de 438 euros durante 6 meses a los trabajadores independientes, y el de Australia, que generó un paquete de apoyo a pequeños comerciantes por $500 durante seis meses, con el fin de suavizar la caída de ingresos y evitar que estos caigan dentro del grupo de los más vulnerables.
• Lecciones de esas experiencias:
  • Que la asignación de las transferencias sea suficiente en términos de montos y esté informada por los costos reales de la canasta de bienes y servicios que deben adquirir las familias.
  • Garantizar la liquidez de las familias: el funcionamiento efectivo de las órdenes de extracción bancarias (ODE).
  • Grupo de riesgo especial: trabajadoras domésticas. Para ellas es central el poder fiscalizador del Estado para evitar despidos, garantizar el goce de la licencia cuando corresponda y promover la apertura de cuentas bancarias mediante mecanismos virtuales. Además, varios países desarrollaron campañas para minimizar el contagio en este grupo de trabajadoras.

Para garantizar el acceso a bienes y servicios básicos (alimentos, medicamentos, gas, agua, entre otros):

• Reconocer las unidades territoriales más amplias (barrios, manzanas) como espacio de aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO)
• Garantizar la provisión de los recursos críticos a través de la utilización de redes de operadores sociales y atendiendo a los costos de compras no cotidianas (rol central de los controles de precios)
• Generar y compartir información sobre qué bienes conviene comprar, cómo planificar esas compras y cómo almacenar esos bienes. Revisitar las Guías Alimentarias Argentinas para adaptarlas para el contexto de emergencia y dotarlas de perspectiva de género, puede ser un primer paso en ese sentido.
• Ejemplos:
  • Honduras: el gobierno nacional está trabajando junto con las fuerzas armadas y una red de operadores barriales en la distribución puerta a puerta de alimentos e insumos de higiene en los barrios más vulnerables

Para garantizar el cuidado:

• Dos soluciones dicotómicas entre las que se debe tomar una decisión política:
  • Reforzar la familiarización en tiempos de cuarentena (pero manteniendo el foco en el aislamiento con objetivos sanitaristas). En este caso (que es la opción que se está implementando en Argentina por default), hay países que reconocen este trabajo y destinan fondos excepcionales para remunerar este trabajo intensivo que están llevando adelante (como Polonia, Italia y Bolivia).
  • Disponer de servicios ad hoc en unidades territoriales acotadas y específicas (sacrificando la rigidez del aislamiento social). Australia, por ejemplo, decidió financiar hasta el 50% de los ingresos que habitualmente reciben espacios de cuidado a cambio de que estos provean de servicios gratuitos a las familias, priorizando a las familias que cumplen actividades esenciales. En Argentina, esta opción podría proveer ingresos para trabajadoras informales que vieron reducidas sus jornadas por el aislamiento y reducir la carga de cuidado que enfrentan los hogares.

Escenario pos-ASPO: medidas para aprovechar las oportunidades para mujeres con déficits de protección social

Para las familias con niñas/os y adolescentes que reciben transferencias no contributivas:

• Suspensión de la certificación de las corresponsabilidades educativas y sanitarias (como en el Reino Unido)
• Un pago extraordinario para potenciar la demanda

Para las/os trabajadores informales (cuentapropistas y asalariados):

• Una transferencia única para la reactivación (crédito sin interés o no reembolsable)

Para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, tres tipos de medidas:

• Apoyo a las empresas en el sostenimiento de los puestos de trabajo en riesgo y el pago de salarios (como en Bélgica, Francia, los Países Bajos, Suiza, Brasil y Tailandia)
• Implementación de programas de facilidades financieras, como la reducción temporaria o aplazamiento del pago de impuestos y medidas de apoyo financiero directo, incluyendo créditos a tasas bajas y/o con menor exigencia de garantía (muchos ejemplos de Medio Oriente, América, Europa y Asia)
• Suspensión de las penalidades relacionadas a los procesos de adquisiciones y pagos (caso de Francia, Bélgica y Nueva Zelanda)
• Reconocimiento de los obstáculos particulares que enfrentan las MiPyMEs lideradas por mujeres (en el acceso a garantías, por ejemplo)

Para consolidar un sistema federal de cuidados:

• Certificación de las habilidades de cuidado (puede ser en línea, con módulo temático específico para evitar el contagio del COVID-19)

El financiamiento en el largo plazo: pisos de protección social y sistema tributario

Medidas de apoyo específicas y temporales para las poblaciones más afectadas:

• Postergación de plazos de pago de impuestos.
• Reintegro del IVA para poblaciones vulnerables.
• Reducción de los aportes patronales de las empresas severamente afectadas.

Largo plazo: repensar los sistemas de protección social y tributarios y mutar de una lógica de apoyo a una de estímulo:

• Mecanismos que promuevan un esquema de redistribución de ingresos (reducir la incidencia de impuestos regresivos e incrementar la recaudación con impuestos directos a sectores acaudalados)

El siguiente texto resume el documento “COVID19 and Latin America: Social Impact, Policies and a Fiscal Case for an Emergency Social Protection Floor” publicado el 5 de abril de 2020.

América Latina es una de las regiones más desiguales del mundo y se encuentra actualmente ingresando a la fase exponencial de la pandemia generada por el COVID-19.

En las últimas semanas los gobiernos han impulsado distintas estrategias para paliar la crisis, la mayoría de ellos con políticas de cuarentena o distanciamiento social recomendadas por los expertos en ciencias de la salud. Sin embargo, la efectividad de estas medidas se encuentra en gran parte condicionada por la estructura social subyacente: existe una enorme brecha en las consecuencias de la crisis entre los sectores de mayores y menores ingresos de la región.

En consecuencia, la región se encuentra ante el desafío de mantener una estrategia epidemiológica de distanciamiento social sin generar crisis sociales o políticas, al tiempo que cuenta con un gran porcentaje de la población que depende de su trabajo diario fuera del hogar para subsistir.

Para mantener esta estrategia es necesario que la estructura de protección social alcance rápidamente una amplia cobertura en la estructura social Latinoamericana. En caso contrario, con el devenir de las consecuencias económicas, tanto a corto como a mediano y largo plazo, casi la mitad de la población de la región enfrentará una inminente crisis humanitaria.

Mientras que desde una perspectiva médica la población más vulnerable al COVID-19 son los adultos mayores, socialmente una gran parte de la población más vulnerables son los niños, niñas y las mujeres, especialmente aquellas familias jóvenes con hijos/as.

Para estudiar este problema y delinear posibles soluciones, es necesario analizar el fenómeno en tres instancias:

• Primero, un análisis del alcance de los sistemas de protección social existentes en la región
• En segundo lugar, observar las estrategias impulsadas en las últimas semanas para hacer frente a esta crisis
• Por último, estimar las implicancias fiscales de expandir los pisos de protección social en los distintos países.

Los gobiernos de los países de la región enfrentan un aparente triple dilema: garantizar el éxito de la estrategia de contención epidemiológica, reducir sus costos sociales y garantizar el ordenamiento político sin desmedro de las instituciones democráticas. La única solución para este aparente trilema es invertir significativamente en la consolidación de un piso de protección social basado en la noción de derecho humano como criterio de elegibilidad, tal como señala la Agenda de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas.

La infraestructura de protección social en América Latina

En los últimos 15 años América Latina ha avanzado significativamente en varios indicadores de bienestar como cobertura de seguridad social y programas de transferencias para familias con niños/as.

Gráfico 1. Población que recibe transferencias monetarias no contributivas (en porcentaje y millones) en América Latina (1996-2016)

Fuente: Cecchini & Atuesta, 2017

A su vez, también ha habido avances en la cobertura de servicios de infraestructura básica como agua potable y electricidad. Sin embargo, estas políticas difícilmente alcanzan para satisfacer las necesidades de los más vulnerables, y el acceso a la seguridad social se encuentra muy estratificado por nivel económico.

Tabla 1. Riesgos cubiertos por seguridad social por país

*No respaldada por ley o decreto nacional
** Sin cobertura nacional o general, aplica únicamente a regiones específicas o categorías laborales restringidas
Fuente:  Informe Mundial de Protección Social y Base de Datos de Protección Social, OIT, 2018

Asimismo, la región presenta altísimos niveles de informalidad, principalmente en aquellos sectores más desprotegidos frente a las consecuencias económicas de la pandemia.

Gráfico 2. Porcentaje de la población entre 0 y 14 años en hogares donde al menos un miembro tiene acceso a seguridad social

Fuente: Rossel, 2013b.

Irrupción del COVID-19: Respuestas de los gobiernos a la fecha (30/03)

La mayoría de los gobiernos de la región desarrollaron estrategias para paliar la crisis, pero con diferente velocidad e intensidad. Estas estrategias están principalmente centradas en aquellas poblaciones incluidas en los sistemas de protección social existentes, tanto contributivos como no contributivos, mientras que los sectores con menos protección hasta el momento son los trabajadores informales e independientes.

Tabla 2. Transferencias de ingreso anunciadas/decretadas/legisladas como respuesta a la crisis del COVID19 en nueve países latinoamericanos, expresadas en dólares

*Valores calculados al tipo de cambio del 30/03/2020
** Líneas de pobreza de 2018 (CEPAL, 2018)
*** Esperando aprobación presidencial al 01/04/2020.
Fuentes: Argentina; Brasil; Bolivia; Chile; Colombia; Ecuador; El Salvador; Peru

Pisos de protección social: estimación del costo fiscal

Este contexto se complejiza aún más por el escaso margen fiscal con que cuentan la mayoría de los países de la región para impulsar medidas que contengan los efectos de la crisis.

Previo a la explosión de la pandemia, las expectativas de crecimiento para la región ya eran magras (apenas 1,4%), y el nivel de desempleo regional era del 8%, ambos indicadores que casi con seguridad empeorarán con el devenir del COVID19. De esta manera, no sólo no es un momento propicio para aplicar políticas de austeridad fiscal, sino que además la protección de los más vulnerables podría realizarse sin incurrir en un costo fiscal alto.

En este trabajo demostramos que, para los países económicamente más desarrollados de la región, la provisión de transferencias de ingresos equivalentes a una línea de pobreza por niño/a hacia la población más vulnerable por tres meses implicaría un esfuerzo fiscal de entre el 0.05% y el 1% del PBI. Para los países menos desarrollados, estos valores siguen siendo inferiores al 2% de sus respectivos PBI.

Gráfico 3.  Costo neto de transferencias a familias vulnerables (por debajo de 1,8 LP per cápita) con niños/as menores de 18 años, por tres meses bajo diferentes parámetros (como % del PBI anual), países más desarrollados.

Fuente: Estimaciones propias basadas en Filgueira & Espíndola, 2015.
LP = Linea de Pobreza = Poverty Line. LI = Linea de Indigencia = Extreme Poverty Line.

Gráfico 4. Costo neto de transferencias a familias vulnerables (por debajo de 1,8 LP per cápita) con niños/as menores de 18 años, por tres meses bajo diferentes parámetros (como % del PBI anual), países menos desarrollados.

Fuente: estimaciones propias basadas en Filgueira & Espíndola, 2015.
LP = Linea de Pobreza = Poverty Line. LI = Linea de Indigencia = Extreme Poverty Line.

Conclusiones

La región atraviesa un aparente trilema que debe ser resuelto: cómo garantizar de manera simultánea una estrategia epidemiológica eficiente, niveles básicos de bienestar y estabilidad política.

Del análisis previamente propuesto se deriva que para solucionar este desafío es necesario que la estructura de protección social alcance rápidamente una amplia cobertura en la estructura social Latinoamericana. Este sistema debe necesariamente contar con dos pilares:

• Por un lado, garantía de ingresos básicos para los hogares más vulnerables
• Por el otro, acceso continuo a servicios de infraestructura básica.

Estos ingredientes son críticos para evitar una crisis humanitaria en la región mientras que se desarrolla la estrategia epidemiológica pertinente para aplanar la curva de contagios y contener la expansión del virus.

Por último, estos tres criterios también son ciertos desde una perspectiva social que excede a la crítica coyuntura actual. A menos que se implemente un piso de protección social, los costos de la estrategia epidemiológica de distanciamiento social serán enormes, no sólo en términos económicos, sino también políticos y sociales. La región latinoamericana se encuentra en un proceso de creciente conflicto político y polarización que, con el impulso de la pandemia, pueden rápidamente evolucionar hacia un deterioro crítico de la democracia y el orden político.