Durante el gobierno de Macri, hubo un férreo control de la agenda legislativa

por Santiago Alles (*) y Carolina Tchintian (**)

En la última sesión de la Cámara de Diputados, Emilio Monzó fue aplaudido por todo el recinto en reconocimiento por su labor como presidente. Monzó tuvo durante estos cuatro años una tarea desafiante: condujo una asamblea donde Cambiemos no tenía mayoría y donde el bloque del gobierno no era un partido con probada disciplina sino una coalición, y todo en un ambiente de polarización significativa. A pesar del reconocimiento a la actitud plural que inspiró la conducción del recinto, cuando observamos las votaciones ocurridas durante este ciclo de cuatro años, no encontramos evidencia de una coalición centrista, donde el gobierno dio espacio a otras agrupaciones para la aprobación de legislación, sino de un férreo control de la agenda similar al observado en el segundo gobierno de Cristina Fernández.

Los especialistas en política legislativa utilizan desde hace décadas votaciones nominales (es decir, las votaciones en las que se registra quien votó en cada sentido) para comprender el comportamiento de los legisladores y ubicarlos espacialmente alrededor de un clivaje que expresa un conflicto que puede ser ideológico o de otra índole. Estos métodos se usan en el análisis del Congreso y de legislaturas subnacionales enEstados Unidos. También han sido usados para examinar el comportamiento en órganos legislativos en otros lugares del mundo, no solo en Argentina, sino también en los congresos latinoamericanos y en los parlamentos europeos entre otros. Nosotros aquí utilizamos este mismo tipo de herramienta para analizar el comportamiento de los miembros de la Cámara de Diputados entre 2015 y 2019. Para ello, recolectamos 348 votaciones nominales “competitivas” (es decir, donde al menos 2,5% de los miembros se opuso a la posición de la mayoría) realizadas por 366 diputados durante todo el gobierno de Cambiemos, desde el 10 de diciembre de 2015 hasta el 9 de diciembre pasado.

Existen diferentes técnicas para analizar votos nominales. En este caso, usamos una estimación bayesiana. Este modelo supone que cada miembro de la Cámara tiene un punto ideal en un espacio de N-dimensiones y cada una de esas dimensiones representa una línea de conflicto (gobierno-oposición, izquierda-derecha, etc.): sus votaciones son una exteriorización de su posición ante ese conflicto. Puesto en términos más coloquiales, cada legislador tiene una posición política estable y en cada votación, los diputados optan por la alternativa que evalúan más próxima a ese punto ideal. La posición no puede observarse directamente: se infiere de los votos (Figura 1).

Al clasificar a todos los miembros de la Cámara de Diputados durante este periodo, lo primero que se observa es que la distribución de los legisladores puede ser interpretada como un continuo Gobierno-oposición, donde hacia la derecha se ubican aquellos más favorables al gobierno, y hacia a la izquierda se ubican los opositores; en amarillo y azul destacamos al partido del presidente (PRO) y al más importante partido de oposición (PJ). En segundo lugar, los partidos son conjuntos considerablemente homogéneos. Los legisladores de la UCR se encuentran en una posición cercana a la ocupada por sus socios del PRO, lo que expone la unidad lograda por la coalición de gobierno. El peronismo organizó el espacio opositor, ocupando el otro extremo del continuo. No obstante, se observan diferencias al interior de ese mundo peronista, donde un ala del peronismo con posiciones más centristas convivió con otra más abiertamente confrontativa con Cambiemos (Figura 2).

Además de la posición relativa de los diputados a partir de la estimación de puntos ideales, calculamos la tasa de efectividad legislativa de cada uno de los miembros del Congreso, entendida como la cantidad de veces que un diputado votó con la mayoría ganadora, sobre el total de votaciones en las que ese legislador participó. Ratios más altos se asocian con una tasa de éxito mayor. Durante estos cuatro años de gestión, los legisladores del gobierno tuvieron tasas de efectividad legislativa sustantivamente más altas que los legisladores de otros bloques. Estos contrastes son esperables cuando un partido monopoliza el poder de agenda, y la utiliza estratégicamente para cumplir con sus metas legislativas. Una agenda compartida con fuerzas de oposición se vería reflejada en tasas de éxito similares entre los legisladores de Cambiemos y opositores“ cercanos”, es decir en la zona central de la distribución, pero lo que en cambio observamos es una abrupta caída de la tasa de éxito.

El éxito legislativo del PJ fue previsiblemente más infrecuente, pero también muy diverso a su interior, lo cual proyecta las distintas posiciones adoptadas por el peronismo. Los legisladores con posiciones más moderadas fueron también los que con mayor frecuencia apoyaron las posiciones del gobierno y eso se refleja en tasas de éxito legislativo más altas. La literatura sobre política legislativa indica que el control de la agenda, ahora en manos del PJ, dará la oportunidad de cerrar la brecha entre estos dos peronismos, y al mismo tiempo pondrá a prueba la unidad de Cambiemos.

Las elecciones de 2019 dieron lugar a un nuevo balance de poder y con ello, a nuevas autoridades en la Cámara de Diputados. Sergio Massa ocupa ahora el lugar de Monzó; Máximo Kirchner y Mario Negri conducirán los bloques principales. A diferencia de sesiones legislativas anteriores, el peronismo ya no dispone de mayoría propia en la Cámara. Las votaciones legislativas de los últimos cuatro años muestran la posición intermedia ocupada por Massa en ese período. En sus manos está ahora la posibilidad de reproducir el espíritu que los legisladores celebraron en la última sesión, con la partida de Monzó.

(*) Investigador del OEAR 

(**) Directora de Instituciones Políticas de CIPPEC

Autor


Carolina Tchintian

Directora de Instituciones Políticas

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